农民工市民化的城市住房政策研究——中国软科学

1、农民工市民化的城市住房政策研究：基于国别经验的比较 张国胜1 王征2 （1.云南大学 发展研究院，云南 昆明 650091；2.武汉大学 经济与管理学院，湖北 武汉 430071）摘 要：如何解决农民工在城市的住房是中国城镇化进程中面临的严峻问题。通过对其他国家解决城市外来人口的住房、治理贫民窟的经验与教训的分析，中国农民工市民化的城市住房政策应该是：政府高度重视并将农民工纳入城镇公共住房视野、大力推进公共住房建设并出台配套政策和长远规划、培育城市房屋租赁市场、改变农民工安置区的建设理念、妥善规划城乡结合部的发展、集合社会大众的力量等。关键词：农民工; 农民工市民化; 住房政策中图分类号： F

2、287.8 文献标识码：A 文章编号：A Study of City Housing Policy of Peasant Engineering Citizens: Basing on International Compare of Experience Zhang Guo-sheng1 Wang zheng2 ( 1.School of Development Studies , Yunnan University, Kunming 650091, China) (2. Economics and Management School , Wuhan University, Wuhan 43

3、0073, China )Abstract: How to resolve city housing of peasant workers is a flinty problem that China has to face in the process of urbanization. After studying the experiences and lesson of other nations solving the housing of exotic people and fathering slums, we think the city housing policy of pe

4、asant workers should to be that government should attach importance to peasant workers housing, peasant workers can possess of public housing in city, energetically push the construction of public housing, design synthetical polices and long-range plan, ameliorate the policy of hiring and sale of ho

5、use, reform the construction notion of resolving the housing of peasant workers and appropriately program the development of the coalescent area of city and country, etc.Key Words: peasant worker; peasant engineering citizens; housing policy农民工市民化是中国工业化、城镇化发展的必然趋势，也是解决农民工出现后所产生的许多社会经济问题的根本出路。所谓农民工市民

6、化是指借助于工业化和城镇化的推动，使农民工在身份、地位、价值观、社会权力以及生产、生活方式等方面全面向城市市民的转化。显然，在这个过程中，政府必须要考虑他们在城市的住房，通过相应的住房政策以帮助农民工在城市安居乐业，避免目前的城中村、“棚户区”演化成 “贫民窟”，这是中国在城镇化过程中面临的严峻问题。但是，作为一个发展中的国家，要想妥善解决近2亿农民工在城市的安居乐业，这将异常艰难。在这方面，其他国家解决城市外来人口收稿日期：20070815 修回日期：20071107基金项目：国家社科基金重大招标项目“工业化和城镇化进程中的农民工问题研究”（批准号05&ZD056）作者简介：张国胜（1977

7、），男，湖南临湘人，讲师，经济学博士。这种外来人口既包括工业化时期向城镇转移的农村剩余劳动力，也包含了除技术、资金移民外的其他移民，其主要特征都是迁入城市后，凭借自身的力量都难以顺利地融入城市生活。的住房、治理贫民窟的经验与教训值得我们借鉴。一、成功解决城市外来人口住房的案例（一）新加坡随着外来人口的大量涌入，在独立后的很长一段时期内，新加坡的城市住房严重短缺。针对这种情况，政府采取了一系列综合治理的措施，出台了“居者有其屋”的住房政策。经过多年的努力，今天的新加坡已经没有贫民窟和移民聚居区，是解决城市外来人口与低收入者住房问题的一个成功典范。纵观新加坡的城市住房政策，主要有以下特点：图1：

8、19602000年，居住在公共住房中的居民占全国居民的百分比【1】363-368首先是在1960年成立了房屋发展局(HDB) Housing and Development Board,开始了大规模的公共建屋计划。成立的初期，HDB的主要任务是大规模地建立公共住房，满足包括外来人口在内的中、低收入者的住房需求，图1的数据显示了这一时期，居住在公房的人数大幅度地上升。进入70年代后， HDB开始关注如何帮助那些居住在公屋中且无力购买私房的低收入者拥有自己的住房，鼓励“居者有其屋”。同时，HDB也越来越注意公房周围的环境以及住户的居住质量，表一的数据表明了80年代后，有超过85的人居住在有3间或以

9、上房间的公屋中，这一有效的措施成功地避免了旧的公屋居住区变成为贫民区。 表一：19802000年，新加坡HDB拥有的单元住宅的类型分布1365-376年 1-2 间屋 % 3-4 间屋 % 5 间屋 % 行政单元住宅1980 117.863 31.6 231.722 62.2 20.495 5.5 1985 108.671 19.7 382.014 69.2 45.097 8.2 1990 70.903 11.4 454.090 72.8 71.754 11.5 21.6021995 61.095 8.7 477.883 68.3 111.664 16.0 44.1002000 57.364

10、6.8 540.998 63.9 181.498 21.4 63.439其次是实施“公共组屋”计划。所谓“组屋”，除了有套间、单元含义外，还包含其他三个方面的意思：居民住房建设是整个城市建设的有机组成部分，促进多民族在新加坡的融和，促进多代家庭成员的在组屋内亲密无间的组合。通过“公共组屋”计划2，新加坡做到了多民族、不同收入阶层在居住区位上的融合，避免了特定民族与收入人群在特定区域的集中，消除了产生了贫民窟的条件；实现了以家庭为单位向低收入者提供住房，尽量避免贫困在代际间复植。 第三是有效的土地调控措施。首先是修正土地征用法，授权政府以低于市价的标准为公共用途征地，保证公共建屋计划的用地需求；

11、第二是合理考虑不同用途的用地需求，做到公屋与周围基础设施建设用地的合理协调，创建宜人的居住环境3；第三是政府在利用公共资金兴建基础设施，促使土地价值上升时，极力避免私人从土地增值中获利，以保证增值收益用于公屋建设等。第四是强制性的住房储蓄。成立初期，新加坡的强制性住房储蓄是雇主与员工各缴纳员工工资的5，这一比例一直维持到1968年。之后，新加坡政府开始大幅度地提高这一比例，1984年更是达到了25，这就意味着总储蓄相当于工人工资的50。后来，这一比例有所下调，但也基本上稳定在20左右4。（二）日本二战后，日本由于农村人口向城市大量转移、列岛改造、大城市周围房地产炒卖等，城市住房问题也非常突出。

12、为了解决这些问题，日本政府推出一系列的（公共）房屋政策，取得了不错的效果。首先是成立了相应的管理机构住宅局，强化房屋建设等的综合管理。在其引导下，日本开始了住宅建设的“5年计划”。表二的数据显示这一计划的成果十分突出，从19661995年，日本新建房屋4480.03万套，完成了住宅建设计划的83.2，其中公有住宅1970.82万套，完成计划的115.7。表二：日本住宅建设5年计划及其实施5 时间计划成果总建设户数 公有资金住宅 公有资金住宅占（万户） （万户） 总建设户数（）总建设户数 公有资金住宅 公有资金住宅占（万户） （万户） 总建设户数（）第一 19661970第二 19711975第

13、三 19761980第四 19811985第五 19861990第六 19911995第七 19962000670 270 40.30957.6 383.8 40.08 860 350 40.70770 350 45.45 670 330 49.25730 370 50.68730 352.5 48.29673.93 256.53 38.06 828 310.8 37.54769.8 364.9 47.40610.4 323.1 52.93835.6 313.8 37.55762.3 401.7 52.70其次是政府大力支助（公营）住宅建设，采取了提供住宅补贴、重点支助、财政拨款等多项政策。其

14、中住宅补贴是整个政策的核心，日本的住宅补贴分两种，第一种是通过GHLC(Government Housing Loan Corporation)向低收入者租房、购房提供直接补贴与低息贷款，第二种是通过GHLC与日本开发银行向房屋建设等部门提供优惠贷款6616。第三是有效的金融保障住宅金融公库。它以GHLC为核心，在（公营）房屋金融方面起到了非常重要的作用。日本33的新房建设都得到了GHLC的金融支持，同时在私人住宅贷款中，GHLC也承担了超过40的房屋贷款7。一般而言，GHLC的贷款比商业银行的贷款时间要长，利率要低。GHLC由国家出资，每年接受国家的融资，对融资过程中出现的亏损由国家财政予以

15、支助。图2：日本城市住房的构成6618-632第四是富有特色的公营住宅体系。日本的公营住宅体系在解决低收入家庭的住房问题上发挥了重要的作用，主要特点是：（1）房屋面积相对较小；（2）租金甚低；（3）提供给贫困、低收入人群；（4）将私有出租房纳入公营住宅视野，只要租户满足一定的条件，政府仍然给予租金补贴。图2的数据表明，这种公营住宅在整个国家房屋构成占到了较大的比例。即便如此，在诸如东京这样的大城市，公营住宅仍然是供不应求，平均而言，一套公营住宅的申请家庭就高达35.5户6625。为解决这种局面，1996年日本政府修改了公营住宅法，提出了公营住宅源的新思路：一方面继续兴建公营，另一方面租用、收购

16、民间住宅。不过，由于日本收入分布相对均衡，这种公营住宅除在大城市供不应求外，在其他的中、小城市还是基本上能满足当地低收入家庭的住房需求。（三）德国由于战争的破坏和移民的大量涌入，二战后德国城市住房也空前紧张，面对这种情况，德国政府采取了多种措施，形成了综合的住房保障政策，取得了不错的效果。首先是于1950年颁布了联邦住宅建设法，将住宅建设纳入全国公共任务，予以优先重视，并通过税收、土地、金融等给予大力支持。同时注意集合社会大众力量，充分发挥政府、社会团体、企业和个人等多方面的积极性，多渠道的建房。其中最典型的是福利性公共住宅，由个人、非盈利住宅公司、自治团体在政府资助下建造，向贫困、低收入人群

17、出售、出租。战后，德国政府支持建设了相当规模的福利性公共住宅，为解决房荒发挥很大的作用。其次是富有特色的住房储蓄制度。它是居民购、建房的互助合作融资体系，包括三部分内容：（1）先由储户根据自己的住房需求和能力，与住房储蓄银行签订储贷合同，当储贷金额达到一定比例后，就可获贷款权；（2）住房储蓄独立于资本市场，贷款利率长期固定，低息互助；（3）政府对住房储蓄进行奖励。第三是给予房租补贴。这是德国政府保障低收入居民住房的主要方式，具体做法是根据家庭人口、收入及房租支出情况确定，补贴的资金由联邦政府与州政府共同负担。对于低收入居民，实际交纳租金与可承受租金的差额由政府负担，补贴期限为15年，期满后根据

18、情况再调整；对于领取社会救济与特别困难的家庭，有特殊的规定。第四是注意经济与社会的综合平衡，全面协调城市住宅建设、人口流动与地区经济发展的平衡，避免农村人口、外来人口在特定区域的大规模集中以防止贫民窟的形成。（四）成功的经验1.政府高度重视、予以综合治理。上述国家在经济、社会的发展过程中都高度重视外来人口、低收入者的城市住房，成立了管理机构，出台了长远规划，颁布相应法律，有效保障了（公营）房屋建设。2提供金融支撑、予以合理援助。新加坡的强制性储蓄，德国的住房储蓄、日本GHLC都在城市建房过程中发挥了重要的作用，也为包括外来人口在内的城市低收入家庭的购房、租房提供了资金融通的便利。3.给予优惠的

19、土地政策，予以有效保障。通过有效的土地政策，在合理规划的基础上优先保障了城市公共住房的土地需求，并在价格上给予极大的便利。4.集合民间的力量，予以相应补充。这些国家通过充分调动私人资本的积极性、充分利用私人建筑公司等的专业知识与经验，形成了对政府公共房屋建设的相应补充，取得了较好的效果。5.引导公共房屋的混居模式，避免大量低收入、低教育水平、低层次就业结构或某个特定民族在某一特定区域的集中，成功地消除了形成贫民窟的因素。6合理引导人口流动，协调地区经济发展、人口流动与城市（公共）房屋建设，避免外来人口在特定区域，尤其是大城市的大规模集中。二、 城市住房政策失败、贫民窟蔓延的案例根据联合国 20

20、06年的统计数据，目前居住在贫民窟中的人数已由1991年的7.15亿增长到2005年的9.98亿，按照这种发展趋势，2020年，这一数字将达到14亿8。这表明不少国家，尤其是发展中国家在城市化的过程中没有妥善解决城市外来人口或是低收入者的住房。这方面的教训值得我们深入研究，在这，我们重点分析较为典型的泰国与巴西 这些国家贫民窟的蔓延，有很多方面的原因，既有其工业化、城镇化的发展战略等因素，也与政府的公共政策等有联系，但在本文中，我们只分析失败的住房政策对贫民窟蔓延的影响。（一）泰国泰国的城市住房政策可以分为三个阶段：（1）19401977年的公共住房图3：泰国贫民窟发展趋势915910 （单位

21、：个）政策阶段；（2）19781985年贫民窟的更新阶段；（3）强调综合措施的阶段。但从总体上讲，城市住房政策没有取得预期的效果，图3的数据表明，城市贫民窟的数量仍在不断增加，从1950年的200个迅速攀升到到2000年的1208个。19401977年是泰国工业化与城市化发展较快时期，农村人口大量向城镇转移，致使城市住房空前紧张，贫民窟的数量迅速攀升。基于此背景，泰国政府采取了一些措施，成立了房屋署和政府房屋银行以推动公共住房发展，但由于政府在50年代停止了资助，作用十分有限。19401971年间，泰国政府总共才修建10969套公共住房，但据曼谷官方统计，仅60年代的需求量就达到了100000

22、套9162。同时政府修建的公共住房也没有充分考虑住户的需求，房屋面积狭小、位于郊区、基础设施缺乏，很容易演化成贫民窟。总之，这一时期政府并没有在政策上优先考虑公共住房，同时资金资助有限，政策变化无常。 进入70年代后，在日益严峻的住房压力下，泰国政府准备采取较为积极的行动，1976年推出了5年建屋计划，计划每年修建2万套公共住房，但是执行不到2年，很快就以规模过于庞大以及资金有限为由取消了这一计划9168。1978年，在世界银行等的帮助下，泰国政府又推出了“加速计划”（19791982年），开始贫民窟的更新运动，但3年后，政府再一次停止了资助。这一时期，城市住房政策成了政府选举的工具，每次都以

23、雄心勃勃的计划开始，但执行后又都不了了之，政策没有真正落实。1986年在世界银行的努力下，泰国政府接受了该组织提出的新建议综合治理，即通过立法、政策、金融等综合措施治理城市贫民窟，并将其纳入国家第六个经济、社会发展计划（19871991）。这一时期，泰国政府特别强调私人部门在城市房屋供给中的作用，把市场看成城市低成本房屋的重要供给者，房屋署等国家公共房屋建设管理部门的职能进一步萎缩。虽然在这一阶段城市低成本的住房有一定程度的增加，但曼谷仍然有超过100万的人住在贫民窟中，其效果有待进一步的考察。（二）巴西表三：巴西圣保罗贫民窟的发展11417时间 住户（户） 人数（人） 贫民窟人数占城市人口的

24、1973 1840 1.091987 150452 815452 8.91993 378860 1901894 19.3巴西在城市化过程中也没有妥善解决城市住房问题，尤其是转移到城市的贫民的住房。我们以首都圣保罗为例，1973年贫民窟的人数还只有71840人，1993年就攀升到近200万人，20年增长了25.5倍（见表三）。巴西贫民窟的大面积蔓延，除了工业化、城镇化的发展战略、土地政策等因素外，政府不成功的城市住房政策也是一个非常重要的原因。纵观上个世纪后半页巴西的住房政策，措施单一、特色缺乏。首先是在1964年成立了国家住所银行，并通过国家住所公司具体执行，资助城市房屋建设和为中、低收入家庭

25、提供购房贷款。但这一时期，由于政府对公共住房的复杂性准备不够，加上没有相关经验，同时政府能够提供的资金与公共住房发展的需求资金之间差距太大，使得政府能够提供的公共住房十分有限。进入80年代后，巴西政府停止了国家住房计划，此后城市政府开始担任起提供公共住房的责任。例如在圣保罗，其城市的CDHU(Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo)，就是巴西最大的公共住房的供给者，它通过政府津贴与市政府的资金，关注城市低收入家庭的住房。但由于各城市资金有限，能真正投入公共住房建设的资金非常少11420，所

26、以效果也不明显。从总体上，巴西的城市住房政策市是失败的，由于政府资助公共住房的资金太少、而且没有必要的金融与技术的支撑、加上修建公共住房的组织与政府的协调不够以及城市土地政策保障不到位等，使得巴西贫民窟的数量不断增加。（三）失败的教训 1.政府重视不够，政策变化无常。作为发展中国家，泰国与巴西都把政策的焦点集中于工业化、城镇化的快速发展，而没有重点考虑在这个过程中转移到城市的人口的住房问题。即使有时有公共住房政策出台，但都不同程度地与选举挂钩，导致政策变化无常。2.治理措施单一、政策不协调。巴西与泰国都出台了一些公共住房的政策，但措施单一，而且不同时间段的政策还不协调，缺乏综合的、配套的治理措

27、施，这就使得公共房屋建设部门得不到应有的支持。尤其是对贫民窟简单的物质性清理，并不能消灭贫民窟，只不过是将贫民窟从一个地方搬迁到另一个地方。3.缺乏公众的支持。这就使得泰国与巴西在公共住房建设过程中得不到民间资本的资助、私人技术与经验的支撑，同时也意味着贫民窟的居民更加缺乏与城市主流生活的接触，缺乏与榜样接触机会不可避免地影响贫民窟的居民向上的发展。三、中国农民工城市住房的现行政策城市中的住房市场实际上是一系列的参与者在现有政治及制度下的集中行动，这些集中行动的结果在空间上就表现为住房的所有权模式、社区变迁、住房价格与住房质量。长期以来，因为户籍制度排他性的影响，农民工无法参与当地政权的管理，

28、他们缺少必要的发言权和影响力，使得城市社会的制度体系难以出现向农民工倾斜的调整与改革，使得他们缺乏必要的公共服务与社会支撑。在这样的背景下，城市中的经济适用房、廉租房等公共住房基本上不对农民工开放，各地政府对农民工在城市的住房实际上是放任自流。目前，农民工在城市的居住主要有以下几种：第一是制造业企业在单位修建的集体宿舍与建筑企业在工地上搭建的工棚；第二是少数地方政府修建的各种农民工安置区（点）这种安置区建立在农民工不停流动的基础上，主要是着眼于短期解决农民工在城市的居住，安置区多位于城市制造业集中的郊区，居住对象主要是农民工为主体，但居住资格较为苛刻，而且远离城市主流文化生活。；第三是农民工自

29、身寻找的各种落脚点这种落脚点主要是城中村和农民工自己在城市角落与边缘地带违规搭建的各种棚户。实际上，这些住房不但缺乏基本的公共设施，环境十分恶劣，而且这种建立在高流动性、不完整性上的孤岛化生活，既不具备乡土生活的稳定，也不利于农民工与城镇居民的融合与向上的流动。显然，这些大量低收入、低教育水平、低社会化服务与低层次的就业结构在某一特定区域的集中，加上政府对其放任自流的态度，就很容易形成类似于泰国与巴西的“贫民窟”。四、基于国际比较的农民工市民化的城市住房政策探讨通过以上的分析，我们认为要想妥善解决农民工在城市的住房，政府现行的政策与措施显然是不够的，因此，需要规划农民工市民化的城市住房政策，出

30、台各种措施以帮助农民工在城市安居乐业。为了更好地规划这一政策与措施，我们首先简单地回顾国际上针对贫困人口国外劳动力流动因无户籍等的制约，在流向城市后一般会在城市沉淀，从而形成城市的贫民人口，因此本文所指的贫困人口一般以从农村、其他国家流向城市并在城市沉淀下来的人为主，不同于我国的贫困人口。的城市住房政策的演变。（一）国际上针对贫困人口的城市住房政策的演变二战结束后，住房政策关注的焦点是为贫困人口修建大量住宅，并给予津贴等形式出租，Harris and Giles (2003)称之为“永久的出租房”12；进入70年代后，政策的重点转向降低房屋价格以帮助低收入者拥有住房，或是在他们自建住房的过程中

31、给予帮助；进入80年代中期，随着世界银行等国际组织逐步意识到上述住房政策不可能大规模、持久地满足城市贫困人口的住房需求，政策随之转向综合，通过经济、金融、法律、制度等综合支持公共住房部门13；进入新世纪后，有些学者（Charles L. Choguill，2007）提出了可持续的住房政策14，政策的焦点集中于三个方面：着眼于以家庭为单位的贫困人口的住房，避免贫困人口在经济、政治上的边缘化，降低城市现有居民在心里上对贫困人口的优越感。（二）农民工市民化的城市住房政策在以上分析的基础上，我们认为农民工市民化的城市住房政策应该是一种可持续的政策，它着眼于克服农民工在政治、经济、社会上的边缘化，推动其

32、市民化并与城镇居民的融合。因此，这种政策的组合就必须从政治政策、经济与文化等方面入手，走一条以市场为基础的，政府引导、企业参与、全社会关注与农民工自身努力相结合的综合的治理路子。1.高度重视农民工在城市的安居乐业，在消除制度性障碍的基础上，将农民工逐步纳入城镇公共住房的视野。农民工市民化是历史发展的趋势，各级政府要高度重视并积极主动地为农民工在城市的安居乐业创造了条件。国外的经验与教训表明，政府的高度重视并配合相应的政策将有利于实现农民工在城市的安居。这首先要求政府消除针对农民工群体的各种制度性障碍，尤其要加快户籍制度、社会保障制度等的改革，保护农民工的合法权益，给予农民工平等的“市民待遇”，

33、为农民工顺利地融入城市提供基本的制度环境。其次，要完善国家公共住房政策，逐步把在城镇工作的农民工纳入公共住房视野。2.大力推动国家公共住房建设，并出台相应的长远规划与配套的综合政策。中国的公共住房包括经济适应房和廉租房，但就目前的供给量来说，供需矛盾非常突出。因此政府要大力推动公共住房建设，利用目前经济高速发展的契机，建立中央与地方财政拨款机制，保证公共住房建设资金的需要。同时借鉴国外的经验，出台公共住房建设的长远规划。考虑到中国的具体国情，公共住房的建设规划可以以省为单位，具体制定并执行，国家在宏观层面给予相应的政策、资金支持并负责监督。同时还需要各级政府出台配套的综合措施，保障公共住房建设

34、的顺利进行。首先要成立专门负责公共住房建设的管理部门，并赋予相应的权利，以便采取更全面的政策；其次，要把公共住房建设与城市规划、发展结合起来，保障公共住房周围的基础设施完备，避免公共住房演化成新的“贫民窟”；第三，要调整目前的土地政策，低价、甚至免费为公共住房建设提供土地，同时通过土地的商业买卖，将部分土地的增值用于城镇公共住房建设；第四，要出台相应的金融政策，以资助公共住房的建设，同时也为包括农民工在内的各种低收入人群提供住房贷款和租房补贴等。3.培育城市房屋租赁市场。目前城市房屋租赁市场的主要供应源是城乡结合部的村民私宅与散布城市中的市民闲置房，这些房屋是难以满足数以万计进城农民工的需求，

35、再加上市场信息的不完善，中国城市房屋租赁市场显然处于不均衡的状态中。因此政府要培育城市住房租赁市场：首先通过制定相应的法律、法规引导城市住房中、低市场的发展，鼓励社会各界向城市中的农民工群体提供中、低档的住房出租，政府也可以自建、改建与扩建一些房屋来提供更多的廉租房；其次要改变对农民工以防范为住的管理制度，降低他们在城市中心地带的居住成本，鼓励农民工进入城市社区租房，避免农民工在特定区域大规模的集聚；第三要借鉴国外经验，允许长期租住公共廉租屋的农民工、尤其是以家庭为单位的农民工低价购买公共的廉租房。4.改变农民工安置区的建设理念。目前政府修建的农民工安置区（点）都是建立在农民工不停流动基础之上

36、的一种暂时做法，这样虽然可以在较短的时间内大批地解决他们的住房问题，但并不能帮助农民工融入城市社会，也不能长久地解决他们在城市中的安居，运行的结果只会将农民工导入一个狭窄的生活空间，使他们与城市其他人群隔离。因此政府要改变农民工安置区（点）的建设理念，将针对城市低收入者的廉租房建设与农民工安置结合起来，通过开发廉租房与简单公寓，向农民工和本地低收入者、特困户提供；同时在住宅的区位布局与空间设计上，要充分考虑农民工群体与城市人群的沟通和交流。显然，这样的混居模式有利于农民工与城市本地人的交流、融合和一体化。5.妥善规划“城中村”与城乡结合部的发展。城乡结合部与“城中村”交通相对便利，房租低，农民

37、工原有生活方式容易融入，在将来相当长的时期内仍然是农民工居住的一个重要的选择。因此政府要加强这一地区的规划与管理，重点是要改善基础设施，促进农民工与本地居民的互动，帮助他们融入城市生活。在治理过程中，政府不宜对“城中村”实行简单的物质性取代，因为这样只会使农民工从这一区域搬迁到另一区域，从而在其他的地方重新形成同样的聚集地。6.提升农民工的劳动技能与培育农民工的社会资本。农民工低的劳动技能直接影响了他们的择业范围，实际上，正是农民工集中的低层次职业结构导致了他们现有的居住形态。因此需要进一步建立与完善农民工的职业技术教育体系，建立以市场化为基础的制度化、规范化的职业培训机制，提升农民工的劳动技

38、能，缩短城乡人口间的综合素质差。同时政府要考虑调整相应的办事机构，以便与农民工沟通，制定新的公共政策以鼓励农民工与城市社会交流，帮助农民工快速融入城市生活，培养农民工在城市的社会资本。7.集合社会大众的力量。世界上没有那一个国家的政府可以单凭自己的力量完全解决城市的住房问题。实际上，许多国家都非常重视政府与社会其他主体的合作。因此中国政府要与房地产公司、房屋中介公司、房屋租赁公司与其他民间力量充分合作，发动全社会的力量，坚持多种渠道、多方式帮助农民工在城市的安居乐业。8协调区域经济发展与农民工流动。目前农民工主要集中在东部沿海地区，这给地方解决农民工的城市住房带来沉重的压力，要通过协调区域经济

39、发展，尤其是东部产业向中西部地区转移的契机，引导农民工在东、中、西部城市的合理分布，避免农民工在特定城市的大规模集聚。参考文献：1Tai-Chee Wong and Adriel Yap. From Universal Public Housing to Meeting the Increasing Aspiration for Private Housing in Singapore J. Habitat International, 2003, Vol. 27 (9): 361-380.2Loo Lee Sim, Shi Ming Yu and Sun Sheng Han. Public Housing and Ethnic Integration in Singapore J. Habitat International, 2003, Vol.27 (7): 293-307.3Belinda Yuen. Public Housing-led Recreation Development in Singapore J, Habitat International, 1995