陪都重庆城市住宅法律制度简析——以钢铁迁建委员会职工住宅自治区立法实例为主

1、 硕士学位论文陪都重庆城市住宅法律制度简析以钢铁迁建委员会职工住宅自治区立法实例为主The Analysis of the City Housing Legal System of CapitalChongQing-Mainly based on the Steel Factory Relocation CommitteesAutonomous Legislation作者姓名：指导教师：赵家欣李胜渝副教授西南政法大学Southwest University of Political Science and Law 内容摘要自清朝末年以来，随着中国社会经济的逐步发展、沿海沿江商埠的陆续开放以及频

2、发的自然灾害、繁重的苛捐杂税等原因，致使大量农村人口涌入城市，寻求谋生之路，而随之产生的诸如无房可居等社会矛盾也逐渐明显；中华民国建立后，由于城市经济加速发展的现实需要与长时期的房屋供应不足，此类情况更为严重，正如第三次全国内政报告书中所言：“人口密度有增无减，住宅供不应求，即市区以外之附郊，亦莫不然。”因而住房严重短缺，城市房屋租金畸高等问题十分突出，抗日战争的爆发使之更加恶化，由此，民国政府不得不开始关注对城市住宅的立法规范性工作，并逐渐健全了相应的法律制度体系；迁都重庆后，众多西迁人口入渝与原有房屋因空袭摧毁而大量减少使其住宅供需矛盾日益激化，但在全国抗战的大背景下，政府无时亦无力提供足

3、够的住宅用以解决现实的社会问题，便意图借助大量相应的政策法律来缓解当时的住宅供需矛盾。抗日战争全面爆发之后，“战时首都”重庆在遭受日军狂轰滥炸之下，城市房荒问题日益严重，社会矛盾持续升温。由此，重庆地方政府将解决市民住宅问题放在了其日常工作的重要位置，先后颁布实施多部法律规章及大量的政策规定对城市住宅加以调剂规范。文本试图从陪都重庆地方政府规章政策中了解认识其住宅立法的具体背景、法律体系和具体条文的设计，总结其制度设计上的成功与不足之处；通过对这段特殊历史时期的城市住宅立法制度的介绍与分析，试图发现对完善当前住宅保障性立法上的有益之处；同时对钢铁迁建委员会迁渝后制定的一系列职工住宅区自治管理办

4、法进行介绍分析，以期用比较性的方法展现抗战时期陪都地区“官方政府”与“民间企业”两类不同行为主体运用不同的规则办法为解决同一个问题-城市住宅供需矛盾所做出的努力。正文第一部分简要介绍了重庆成为战时陪都的背景原因、为保存残余的国内工业命脉而进行的“铁血西迁”运动，以及由此对重庆城市住宅所产生的影响，从而为下文重庆政府运用一系列的政策法律解决住宅供需矛盾作出原因性的铺垫。正文第二部分的写作目的首先意在梳理民国时期住宅立法的来龙去脉，同时欲求全面了解当时的政策性立法对社会矛盾的缓解作用；其次，侧重分析介绍当时的重庆地方政府颁布的各类旨在解决住宅问题的政策，例如在住宅建设、住宅管理、住宅租赁以及发展地

5、区特色住宅计划2 等。正文第三部分旨在介绍分析西迁重庆的钢铁厂迁建委员会对其职工住宅的建造、分配、租赁及对自治区自治管理等情况，期以展现抗战时期典型工厂借助自身力量、发动广大群众积极性而为厂内职工解决住宅问题并发展职工福利所制定的各项规章制度。正文第四部分则是对本文所述之陪都重庆城市住宅立法对当代住宅立法的启示及钢铁厂迁建委员会职工住宅自治规则对当代刚刚起步的社区管理建设提供一些借鉴之处，试图从中发现对我国当前日益激化城市住宅问题在法律制度上的改进和完善有着积极促进作用的观点方案，从而在汲取当时立法的不足的教训之基础上，制定出更适合目前社会需要的法律制度。关键词：陪都重庆；城市住宅；钢铁厂迁建

6、委员会；住宅自治3 AbstractSince the end of the Qing Dynasty, Chinas social and economic of the coastal port citieswere developing steadily. The frequent natural disasters, heavy exorbitant tax levies and someother reasons, caused a large number of rural population into the city, seeking a way to makea livin

7、g, and the social contradictions such as “no house to reside” are gradually obvious; thesituation gets more serious after the Republic of China was established, the accelerateddevelopment of economic required more and the housing supply was still a tuff question atthe time, as the third national aff

8、airs report said: the population density increased, theresidential supply falls short of demand, even the suburb outside the urban area, also facesthis reality. Thus the serious shortage of housing, city abnormal higher housing rent issuewas very outstanding and the outbreak of war worsened the phen

9、omenon. The government ofthe Republic of China began to pay close attention to the legislation work of city housing, andgradually perfect the corresponding legal system; Along with the capital moved to Chongqing,many people moved to the West, and the air raid caused a substantial reduction in the ho

10、usesupply. The contradictory intensifies day by day, but with the background of the national war,the government was also unable to provide adequate housing to solve the social problems, andintended to alleviate the contradiction between supply and demand of the residence with alarge number of corres

11、ponding policies and laws. This paper focuses on the implementationof a series of policies and measures in the period of the capital region of Chongqing city tosolve housing problems.The first part gives a brief introduction to the background of the reason why Chongqingbecame the wartime capital, an

12、d the jagged West movement for the preservation of thedomestic industrial lifeblood, which as well as a result impacting on Chongqing city housing,thereby to make a reason foundation of Chongqing government using a series of policy andlaw to solve the contradiction between supply and demand of resid

13、ential. In the second part,this paper intends to analyze the housing legislation sequence of events in the period of theRepublic of China, and try to gain a comprehensive understanding of the policy andlegislations positive influence on social contradiction, in order to learn that the deficiency oft

14、he legislation on the basis of the lessons, to develop more suitable legal system for thecurrent needs of society; secondly, focusing on analyzing the policies which the local1 government of Chongqing enacted to solve the housing problem, for example, the residentialconstruction, housing management,

15、 housing lease and the development of characteristicresidential plan.The third part aims to introduce the analysis of Chongqing steel factorys relocationCommittee on residential construction, distribution, leasing and autonomous managementcondition, in order to show the typical example which with it

16、s own power during the war ofresistance against Japan, mobilize the masses to solve housing problems and develop theworker welfare policies, rules and regulations. The fourth part is to analyze the enlightenmenton contemporary housing legislation from Chongqing housing legislation and get somerefere

17、nce from autonomous rule of the steel factorys relocation committee.Key Words: Capital Chongqing； City Residence； The steel factorys relocationcommittee； Autonomous residential management2 目录引言. 1一、陪都重庆及其住宅问题. 2（一）国难陪都. 2（二）铁血西迁. 2（三）重庆房荒. 4二、城市住宅法律制度概述. 5（一）民国政府住宅立法整体情况简述. 5（二）陪都重庆住宅立法及政策概述. 9三、陪都重

18、庆之钢铁迁建委员会职工住宅自治区立法及管理情况.17（一）职工住宅自治区概述. 18（二）住宅自治区管理规则. 23（三）职工住宅的分配、自建与使用规则. 27（四）职工住宅自治区福利情况简介. 29四、陪都重庆城市住宅立法及钢铁厂迁建委员会职工住宅自治对当代的启示.31（一）陪都重庆城市住宅立法对当代现实住宅问题的借鉴之处. 31（二）钢铁厂迁建委员会职工住宅自治规则对当代社区建设发展的启示. 32参考文献. 35致谢. 381 陪都重庆城市住宅法律制度简析以钢铁迁建委员会职工住宅自治区立法实例为主引言我国自清末以来，随着城市经济的发展及农村人口向城市的集中，各大主要城市相继出现不同程度的住

19、宅问题；在民国时期，城市住宅对政府带来的压力更是有增无减，至 20世纪 30-40年代，住宅问题日趋严重，从现存史料及学界主流研究成果来看，导致这一问题产生的主要原因包括：城市化的发展壮大、频繁的自然灾害及长时间的内外战争。虽然民国时期的城市住宅存在着房屋短缺、房租畸高、整体居住环境恶劣等诸多问题，但是客观的讲，在依孙中山思想为最高指导思想的国民政府立法中，在土地法的基本框架下又颁行了多部旨在解决现实住房问题的法规条例，形成了诸如准备房屋制度、标准租金制度、限制退租权制度、强制出租制度、政府建筑公营住宅制度及鼓励私营住宅制度等一系列极具特色的民国住宅立法体系，而关于此类制度的研究在学界也不乏其

20、人，且整理总结的相当全面细致，此处自不必在絮；本文主要关注的在抗日战争全面爆发之后，“战时首都”重庆在遭受日军战机的狂轰滥炸之下，城市房荒问题日益严重，社会矛盾持续升温。由此，重庆地方政府将解决市民住宅问题放在了其日常工作的重要位置，先后从房屋建设、住宅租售、住户管理等不同方面颁布了多部规章制度对城市住宅加以调剂规范。本文从介绍陪都重庆地方政府规章政策之中，了解分析其住宅立法的具体背景、法律体系和具体条文的设计，发现其制度设计上的成功和不足之处；通过对这段特殊历史时期的住宅立法制度的认识总结，试图发现对当前的住宅立法和住宅保障有借鉴意义之处；意求能够在法律体系内，展现彼时政府在解决城市住宅供需

21、矛盾上进行的有效宏观调控；同时对钢铁迁建委员会迁渝后制定的一系列职工住宅区自治管理办法进行介绍分析，以期展现抗战时期陪都地区“官方政府”与“民间企业”两类不同的组织运用不同的规则办法解决人民居住问题所做出的努力及取得的成效。但由于本文使用大量的原始档案资料，而自身总结归纳的能力有限，以致文章的介绍范围与个人分析部分都很肤浅，不足之处定存诸多，希望大家多多指正，本人无限感激。1 西南政法大学硕士学位论文一、陪都重庆及其住宅问题（一）国难陪都1912年，在中华民国建立之初，孙中山虽定南京为首都，但也已意识到其一旦爆发战争，无法长时期支撑国家大局的地理局限性，试图在甘肃或陕西等后方建立陪都以备不时之

22、需；时至 1932年后，身任国民政府军事委员会委员长的蒋介石因专负国防部署与军事部署的重任而考察西南、西北、中原十余省，较其优劣，认为四川一省可以做为中国抗战的最后根据地；1935年 3月，他在重庆发表了的一份公开声明中说到：四川古称天府之国，其人多地广，又有着丰富的自然资源与独特的文化底蕴，堪称中华第一省；他甚至声称，“其实不必说川滇黔三省存在，就是只剩下了我们四川一省，夭下事也还是大有可为。”事实上，重庆也的确具备在严酷的抗日战争时期不可多得的陪都特质，1因其“西望青藏高原，享天府之国膏腴之利，北屏秦岭、巴山，东据长江三峡天险，南衔云贵高原，可谓控驭南北，气贯东西，为中国北方南方之分水、西

23、部东部之泾渭，位居中国心脏，是日本军队逡巡叩关终无术克服入侵的大中国四塞之地。日本军队曾攻克湖北宜昌，只能怅望长江天堑而却步；又挥师至贵州独山，徒障磅礴乌蒙而偃旗。”19372年，国民政府在完成一系列抗战迁都的法律程序后，于12月1日正式宣告进渝办公，并在 1940年 9月 6日颁令明定重庆为抗战陪都。自此，重庆，这一地名开始与中华民国的国家兴亡相系、与民族衰荣相依；直到 1946年 5月 5日还都南京，其间战火连天的 9年中，她一直是中国中央政府战时首都，是全中华民族抗日大后方无法撼动的不屈象征；而这段历史对现代中国潜在的影响及其本身的特殊价值亦不容小觑。（二）铁血西迁1937年 12月 1

24、3日，中华民国首都南京沦陷；1938年 10月 25日，工业重镇武汉失据；至此，中国东部的主要城市已全部被日军占领，而中国在近百年时间内历经曲折12唐润明：“试论蒋介石与四川抗日根据地的策定”，历史档案1994年04期，第113页。王康：“沉潜磨洗六十年凭吊中国抗战首都重庆”，书屋2002年6期，第6页。2 陪都重庆城市住宅法律制度简析以钢铁迁建委员会职工住宅自治区立法实例为主建立起来的薄弱的近代经济设施、绝大多数的工矿企业以及刚刚发展起来的教育文化基础，也在这一年之内几乎毁损殆尽；“为保存中国血脉，从白山黑水、黄河之滨翻越秦岭巴山；从淞沪平原、江汉泽国西溯洞庭三峡；从岭南丘陵、湖广沃野回越乌

25、蒙峻岭；士、农、工、商，千千万万不愿作亡国顺民的沦陷区同胞，开始了一次亘古未有的大迁徙、大转移。”3反观当时的四川全省，其建设水准基本仍处在手工劳作时代，更无任何工业基础可言，但是，由战争选择出的陪都重庆必须快速彻底的发展经济以支撑前线抗日；而在当时条件下，最快最好的发展经济办法即是发动工厂西迁，一则可保存原有的工业血脉，二则加快内地的工业经济发展。“1937年 8月 10日，国民政府行政院召开第 324次会议，确定“政府第一期工业政策中心工作就是协助厂矿内迁”，决定所有关乎战时军需民用之工业，均于最短时间移设内地。”随后，前线战区的各类工厂相继撤离迁往内4地，中国近代工业史上最大规模的西迁运

26、动正式拉开序幕；1938年 1月，四川省政府主席刘湘对工厂内迁入川表示大力支持，四川省政府也为内迁企业提供了促进其生存和发展相关措施。例如协助西迁企业购买土地、为其划定交通便利适于发展工业的特定区域等；特别是重庆地方政府专门成立“迁川工厂用地评价委员会”规定减免迁川工厂用地捐税，平抑土豪劣绅投机抬价，保证入川工厂的基本用地要求；“根据国民政府统计局统计，截至1940年底，内迁的企业共计448家。从内迁企业原住地来看，以上海和武汉两地最多，分别是148家和160余家。从迁入地来看，迁入四川的最多，有254家，占54.7%；迁入湖南的次之，有121家，占29.2%；之后分别是迁陕西27家，占5.9

27、%；迁广西23家，占5.1%；迁入其他各省23家，占5.1%。而在抗战中，随着国民党军队的湘桂大溃败，原先迁往湖南、广西的企业又被迫再迁，其中绝大部分迁入四川。而迁川的企业90%以上分布在重庆及周边地区。”快速发展的战5时经济使重庆迅速成为当时国内唯一的工业中心，为了防止日军的狂轰滥炸，西迁工厂只能栖身于山洞、隧道、防空洞等较为隐蔽的地带，为保障前方战需，众多工厂需连夜赶工，所以入夜之后，嘉陵江、长江两岸灯火通明机器轰隆，整个民族的工业命脉也在此中得以延续，谱写出了一曲气势磅礴的中国工业史上的壮丽史诗。345王康：“抗战陪都”，重庆与世界 2000年第 4期，第 69页。王康：“抗战陪都”，重

28、庆与世界 2000年第 4期，第 79页。谭晓钟：“四川抗战时期的工业发展述评”，文史杂志，2007年4期，第14页。3 西南政法大学硕士学位论文（三）重庆房荒抗日战争的打响引起了中华民族的巨大动荡，人民要逃生要抗战，就必须寻找一块“相对安全”的后方阵地为长期作战积蓄力量；而此时经过工业西迁且已成为中国政治中心的西南大后方自然成为民众的最佳迁移选择；“仅陪都重庆先后接纳和安置的国民党中央党政军各类机关就共约 130个，各级官员和公务员约万余人。”“据 1941年统6计，仅西迁的工程技术人员就有 2万余人。”沿海沿江各战区的文化教育机构和各种7团体也在抗战爆发后或战火迫近时进行大规模的西迁。在长

29、达八年的全民族抗日战争中，西迁人口的数目随着战区的扩大和时间的延伸也不断增加，而且因在战中，人口的流动性很大，所以，西迁人口总数量一直难以确定，但现在学界一般认为西迁人口应在1000万左右，且其中的职业构成非常复杂，包括社会各个阶层的人员，除党政军外，不乏大批的商人、企业家、技术工人、医生、教师、学生等。这个人口数字在当时尚未发展起来的吸纳地区显得有些难以承受，但因为“西迁人口多来自文化教育相对发达的东部地区因而西迁人口整体素质较高。战时流入西部的人口大都是具有一定科技文化知识和专业技能的知识分子和劳动者，或是有一定管理经验的人员，这就形成了人才汇聚的现象”。而作为战时陪都的重庆汇聚了当时最优

30、秀最重要的兵工民企，更成为广大西8迁人员的首选之地。“八年抗战使重庆拥有工厂 1690家，工业资本总额 272、6亿元，职工 10、65万人；兵工、治金、机器制造等重工业的迅猛发展，重庆工业结构巨变。”重庆银行钱9庄所设立总行、分行、支行、分理处达 233个，此时的重庆已成为名副其实的大后方商业中心与外贸中心。伴随着重庆战时经济快速发展的是日军对她的疯狂摧毁，“从1938年2月18日起，日本陆海军航空部队遵照日本最高统帅部的指令，为摧毁中国人民的抗战意志，对战时首都重庆进行了史无前例的大轰炸。重庆大轰炸从1938年2月到1943年8月历时5年半，据不完全统计，日军共出动飞机9513架次，实施轰

31、炸218次，投弹21593枚，炸678张弓主编：国民政府重庆陪都史，重庆：西南师范大学出版社，1991年版，第 341343页。陆仰渊、方庆秋主编：民国社会经济史，北京：中国经济出版社，1991年版，第 585页。吴丽华、邢丽雅：“抗战初期人口西迁大潮及国民政府的安置措施”，齐齐哈尔大学学报，2002年第 6期，第 15页。9程莉：“重庆产业转型研究”，重庆工商大学2011年硕士论文。4 陪都重庆城市住宅法律制度简析以钢铁迁建委员会职工住宅自治区立法实例为主死市民11889人，炸伤14100人，炸毁房屋17608幢。”据重庆市档案馆记载，仅民10国二十八年五月就烧毁炸毁房屋 1453幢（3日

32、757幢、4日 506幢、12日 75幢、25日125幢），倒塌房屋 771幢（3日 141幢、4日 545幢、12日 40幢、25日 65幢），单是二十八年五月四日一天，就炸毁烧毁房屋 3259间。众多来渝谋生人员与日军疯狂的轰炸行为，以及随着陪都的建立发展而迁入的军政人员与大批难民的涌入，造成了极为严重的房荒问题；正如当时一名官员所指出：“概观我国住宅问题，深感症结所在实因城市人口过密，住宅实质既简且陋，而住宅所在地，又无住宅所应具备之要件，其甚者则有贫民窟之产生，加以城市人口有增无已，住宅供不应求，即市区以外之府郊，亦莫不然。抗战以后人口西迁，房屋供应因人口剧增而愈形严重，且住宅之供给，

33、多出自以营利为主之投资家，致受物价、工资、利息等种种关系，业主势不能不经营恶劣之房屋，并极力缩小空地面积以谋最高之收获。至于高等住宅多系自造，除富有者外，绝非普通人士所能办到者，贫民之居住问题更无人过问矣”11。作为刚刚在战火中成长起来的临时首都，此时的重庆面临着如何解决高速发展的战时经济的需要与已有的落后的基础设施严重不协调的矛盾，为此重庆政府颁布了一系列相应的法律法规与政策手段用以解决此类矛盾。二、城市住宅法律制度概述（一）民国政府住宅立法整体情况简述1、南京国民政府住宅立法情况纵观南京国民政府的立法史，其中并没有独立的专项住房保障法，但是，为解决现实社会严重的住房矛盾，其不得不被动或主动

34、的颁布了多项关于房屋救济的政策法规，逐渐发展成为了一个以土地法为主干，以行政立法和地方立法为双翼的多层次住宅法律体系。在南京国民政府 1929年颁布的民法典债编中的第 424、425条分别规定了关于房屋1011王川平主编：英雄之城-大轰炸下的重庆，重庆：重庆出版社，2011年 1月，第 12页。第三次全国内政会议报告书，北京：法学所图书馆藏 1941年，第 170页。5 西南政法大学硕士学位论文适宜居住的责任规定与买卖不破租赁原则，明定房屋出租人有保证出租房屋适于居住的义务，赋予承租人以租赁保障，因为在当时的市场环境下，出租人凭借在租赁关系中的优势地位，极有可能出租不适于人居住的危房，“但总的

35、来说，民法典还是遵循了私法自治的原则，注重私权保护，没有采纳当时在西方已经实行的限制租金等严厉的管制措施”12；1930年，国民政府颁布土地法，为保障人民住房权，宣扬民生、平均地权等思想，规定在广大城市实行房屋及其救济制度，一旦出现“房荒”政府要采取规定13服务标准租金、建筑市民住宅等救济措施。同时，此部法律中的诸多条款也是国民政府首次以法律的形式明确对房屋救济的规定及自身对保障人民住宅权的责任与义务，加重了政府干预住宅保障的力度，有着重要的历史意义。1937年，国民政府颁布战时迁移妇孺办法，要求“各地广泛利用庙宇、祠堂及公共房舍或私人余屋等，为收容场所，并搭建茅屋以应需要”14；1938年

36、10月，行政院颁布内地房荒救济办法，明令“在房屋不敷供之地方，由政府建筑公营住宅，奖助人民建筑私营住宅，救济房荒”；虽然此时的房屋救济立法得到了重大发展，但当15时需要救助的难民数量极多，“求过于供，向隅者多，是以仍有待于政府之大量建筑，以应急需”。由于政府力量有限，实际上房屋救济仍在更大程度上依赖私人房屋的供16应，而国民政府依照时有的民法典根本无法解决日趋严重的租房纠纷，因此，确立公法中的房租管制条款也显得十分必要，例如，时任立法委员的史尚宽有言：“就重庆而言，现虽尚无精确统计，然可推定其已合于土地法所定之条件。故市政府即应援用土地法，以限制房屋之租赁。盖房主之最可恶者，为抬高租金；如不达

37、其目的，则下逐客之令，故关于租金定有标准，则房主无从抬其价；关于契约终止，定有限制，则房客得安其居”。17同时，史尚宽也指出加强房租管制、强制空屋出租及设立调解租赁纠纷的专门机构等为消极的解决房荒方法，“而积极方法则莫若由市政府自行建筑市民住宅，或奖励住宅之建筑，以图住宅数量上之增加”。此外，他还提出了解决城市房荒与打击不良加租18现象的建议，“就目前而论，都市人口集中，一遇空袭损害极大。故对于逃难人民无住1213张群：居有其屋-中国住房权历史研究，北京：社会科学文献出版社，2009年版，第 101页。指准备服务数量持续半年时间不足房屋总数的1%。出自张群：居有其屋-中国住房权历史研究，北京：

38、社会科学文献出版社，2009年版，第 102页。1415161718孙本书：现代中国问题第 2册，北京：商务印书馆，1943版，第 267页。张群：居有其屋-中国住房权历史研究，北京：社会科学文献出版社，2009年版，第 104页。第三次全国内政会议报告书，北京：法学所图书馆藏 1941年，第 170页。史尚宽：“住宅问题与目前屋荒之救济”，中华法学杂志，1938年第 1卷第 12期，第 56页。史尚宽：“住宅问题与目前屋荒之救济”，中华法学杂志，1938年第 1卷第 12期，第 56页。6 陪都重庆城市住宅法律制度简析以钢铁迁建委员会职工住宅自治区立法实例为主居都市之必要者，应设法使其疏散於

39、乡镇，以减少都市住宅之需要亦属必要之举也。此外对於战时之高抬物价，或租金规定刑法上之制裁，亦可为间接救济之一法。关於此点德法两国均有其例，已如前述。然此为立法之问题，则有待立法院之制定。在此非常时期人人应抱牺牲之心，乃地主房主反利用之，而高抬其租金以剥削远方逃难之人，殊属不当。故应釐定其标准，绳之以刑。对於已取得不当之利益者，应征收战时利得税，以使不劳而获之利益归公焉”。随着战争形势的加剧，国民政府在随后出台的一系列政19策法规中对此类问题的干预力图不断加强，治理手段也逐渐趋向于西方严厉的管制措施。2、重庆国民政府的住宅立法情况国民政府迁渝后，为了有效利用西迁的人力资源，稳定西南大后方，支持前

40、方抗战发展经济，就西迁人口的衣食住行、工作教育等问题均采取了相应措施。尤其是在如何安置西迁人口、有效利用此批人力资源上均作了相应的政治与立法努力。1938年 12月国民政府颁布了重庆市房租评定委员会处理重庆市房屋租赁暂行办法用于解决战时重庆和“迁建区”房屋租赁的问题；1940年 2月由行政院、司法院呈准国防最高委员会备案，改称为非常时期重庆市房屋租赁暂行办法该办法规定按20房屋修建的年代时期对租金标准进行详细规定，但在第三条中亦言：在本办法公布前，所订租约，其租金数目超过前条规定标准者，得依本办法规定标准支付，其不及规定标准者，仍依原租金数目，但係双方同意者，不在此限；此条在当时情况下实际上承

41、认了房主在租赁关系中的优势地位；在第七条又详细列出了七种出租人可以主动退租的条件，从侧面防止了出租人滥用民法上无限制的退租条款，保障了承租人的住房利益，一定程度上平衡了租赁双方的不平等关系。此外，该条例还规定了“减免私人建筑住宅的税收，鼓励房屋炸毁后的修缮和续租，以增加住宅供给，稳定租赁市场。因为战争时期房屋炸毁的情况频繁发生，还就修缮和续租等问题作了相应的一些规定”。如第十二21条至第二十条所规定：一、出租人房屋，如被敌机炸毁不能住用时，应将全部押金退还原承租人，但承租人不得索还租金；二、出租人房屋如被敌机炸毁一部分，其剩余部分承租人如愿继续租用，仍照原租赁比例缴纳租金，如承租人不愿继续租用

42、时，应依本办192021史尚宽：“住宅问题与目前屋荒之救济”，中华法学杂志，1938年第 1卷第 12期，第 56页。重庆市档案馆馆藏档案，全宗号：0295，目录号：0001，案卷号：01009。张群：“南京国民政府住宅立法研究”，清华法学评论，2008年第第三卷第一辑，第 93页。7 西南政法大学硕士学位论文法第十二条办理；三、房屋之炸毁部份承租人如愿继续租用，经通知出租人后出租人应于一星期内动工修复并依主料客工之习惯分别负担；四、被炸房屋如出租人无力或不愿修复，承租人仍原继续租用者，得由承租人出资代为修復，出租人不得拒绝，但依前条主料客工之规定，该项材料费以不超过原租金三个月为限，余由承租

43、人自行负担，所垫材料费应由承租人取具证明通知出租人在应付租金内扣除；五、被炸房屋经修复后其租金得以出租人负担之修理费额参照第二条第一项之规定比例增加，但由承租人出资修復之房屋在所垫之材料费未扣清以前不得增加；六、依照第十五条规定修復后之房屋，如材料费尚未扣清，復被炸毁者得由承租人商经出租人同意后继续代为修復并依规定扣除所垫材料费及比例增加租金；七、依照第十五条第十七条规定修復后之房屋，如材料费尚未扣清，復被炸毁而承租人不愿继续租用者其所垫材料费主客平均负担；八、出租人房屋被炸至不能住用时应将全部押金退还承租人，得计日索还租金；九、被炸房屋之剩余部份承租人如愿继续租用得照原租价比例缴纳租金，如承

44、租人不愿继续租用时，应依前条办理；而这八条也正是该条例最大的创新之处。实际上，该条例的其他规定明似保护了广大承租人的切身利益，但唯利是图的房主是不愿意出租房屋更不肯积极修缮受损房屋的，限制租金与退租事实上成文一纸空文；更为严重的是，“重庆市房屋租赁暂行办法，除依据土地法规定之内容，而定实施办法外，并参酌战时之非常情形与需要，为补充之规定。虽只二十二条，但甚切要而合实用，堪称为典型规定，以供各省市县之采用。唯各省市县一一制定单行办法，甚为烦琐，且不易普及一致。而房屋缺乏，纠纷迭起，急需救济及解决之办法，又为战时全国各地之一般情形。”由于土地法规定：由22地方政府自主决定是否实施房屋救济。虽然承认

45、该条例的优点及适应时代性，而各地由于经济发展、政治势力等诸多因素影响，对於该条例的实施态度不一，甚至对临近重庆的成都地区，虽房屋尚多但也因军阀、政客等有特殊势力者的抵制而令最需要依靠此类法令保障住房的弱势民众依然无法从中获得保护。1943年 12月 13日，国民政府立法院第二五次会议通过制定了在全国范围内适用的战时房屋租赁条例，该条例基本沿袭非常时期重庆市房屋租赁暂行办法关于房屋租约的租金额度、终止收回的条件、手续及违约的惩处性后果等，此外，更为重要的规定在于增加政府对房屋出租的行政管制，如条例第一条即规定：战时省市县政府所在地或经政府指定为疏散迁建之区域，或其他因租屋困难经政府指定之区域，明

46、令该管22吴学义：战时民事立法，上海：商务印书馆，1944年版，第 176177页。8 陪都重庆城市住宅法律制度简析以钢铁迁建委员会职工住宅自治区立法实例为主市县政府要求房主限期将适于居住的空余、多余房屋出租，禁止房主拆毁或改变，鼓励房主修复被炸烧毁或倾圯的房屋用于出租等。另外，值得一提的是汪伪政府也于民国三十二年五月十日（1943年）公布了一部战时房屋租赁特别法其主要内容体现在三大方面：一、对租赁关系的解除进行限制、尽力维持房屋租赁关系；二、限制租金与押金并规定违反之的惩罚性后更；三、对租赁双方权利义务关系进行调整协调。总体而言，汪伪政府这部战时专门法有一定的积极意义，在抗战结束后，汪伪政府

47、司法行政部部长罗君强在审判中甚至以此作为减罪辩护的理由：“我在伪司法行政部部长任内，（中略）呈请颁布战时房屋租赁法，以利大都市中大多数的房客，尤其是三房客，学校慈善团体医院等亦蒙其利。”23（二）陪都重庆住宅立法及政策概述虽然国民政府出台的上述几部重要的法律法规在重庆地区实施的较好，在事实也的确起到了缓解住房压力的作用；但是，重庆，这座在战火中迅速成长起来的城市所能承受的人口本来有限，而大批移民的聚集对住房的要求也的确难以满足，对此，重庆市地方政府也积极出台相关的条例政策以期解决住房问题，尽管这些措施并不完善，执行上亦欠保障。但客观上对民心的安宁，生产的发展，后方的稳定仍起到了值得肯定的作用。

48、由于史料限制，下文将列举几部较为重要的地方住宅立法，借以展现彼时重庆市政府为改善民众居住问题所做出的努力。1、陪都住宅建设立法因为重庆作为“战时首都”，一方面集中了大量西迁人口，另一方面又遭受着日寇敌机的频繁轰炸，空袭对人民的生命财产安全造成了极大了损害，为解决市内严重的“房荒”问题，分流部分不需居住于城中的逃难人民，四川省振济会于 1939年 3月颁发重庆疏散人口关於房地租佃买卖办法明定成渝川黔两公路至綦江、璧山，沿路之两路24侧；长江嘉陵江至江津、合川、巴县、长寿两岸；江、巴、綦、壁等县全县各乡镇为陪都的人口疏散区。并制定相应的解决居住问题办法，主要有： 1、增辟本市（指渝市，23吴经熊编

49、、郭卫增订：卅七年版中华民国六法理由、判解汇编第三册民商法，上海会文堂新记书局，1948年7月版，第873页。24重庆市档案馆馆藏档案，全宗号：0081，目录号：0002，案卷号：00172。9 西南政法大学硕士学位论文以下仿此）自边区至巴、江等县公路与支路，由银行投资，沿路疏散，建筑平民住宅（其详细筑法由工程处与中中交农四行计划之）。2、通令江、巴、綦、壁等全县及本市至江津、合川、长寿沿江岸保甲，限期调查境内居民房屋，分别清空腾让，以備疏散人民或机关租用，并规定其租金。3、利用寺祠堂，及公共处所，作疏散人民机关住所。4、疏散机关人民，原自建房屋者，尽量给以便利，如放宽、征地等。 5、建筑房屋

50、者需用之地基禁止地主投机勒价，并得由地方政府控价征用及分配之。1940年初，重庆市政府为分流更多的逃难民众，加大建造乡镇疏散区的力度，又颁布扩大北碚住宅区办法，该办法以繁荣北碚经济并应战时需要供给避难人士住家25为主要目地，扩大住宅区范围（新建北碚区全面积为八七五平方公里，除现有市街民房住宅道路溪流及新村民房约估五千畝外，尚有一萬畝可供使用以每畝建一居宅计可建民宅五千所），并由三峡实验区署聘请工程师详细测量制图，加代设计一切所有住宅段落及交通道路等标示立界；要求欲来新划定区建筑住宅者得自向地权人交涉购买或租佃地皮，且须经区属俻案给证许可，否则买卖租佃作为无效；严格规定新建房屋须遵照本署规定備具建筑图样及施工说明书，报经区署核准后方得动土，并限制每户的建筑面积；更为重要的是，该办法还要求由北碚土地房屋评价委员会对北碚区的土地房屋价值及租金加以评定等级标准示众，并成立专门的住宅区财物委员会由选举区内的公正士绅组设管理一切收支事宜。此外，重庆市政府还通过了采取合作奖券集资购地建设北区新住宅的提案，26四川省会疏散区住宅建筑管理委员会也颁布建筑房屋贷款办法草案、奖励民营27住宅建筑条例草案等政策法规，并试图用发行奖券的办法、给予贷款优惠政策、鼓28励居民自主建设新住宅等办法缓解住房压力。上述各项救济办法完全符合战时迁移