第16章 公共企业.ppt

1、第16章 公共企业,2,本章提要,1.公共企业存在的原因 2.政府与公共企业间的财政关系 3.公共企业的政府管制 4.公共企业的绩效及其改革,3,引言,公共企业（public enterprises）的定义 公共企业，也称国有企业（state-owned enterprises），是指所有权或控股权属于政府，并且受政府直接控制的经济实体。 公共企业的特点 公共性 企业性,4,1.公共企业存在的原因,1.1 公共企业存在的一般原因 1.2 公共企业存在的具体原因,5,1.1 公共企业存在的一般原因,在西方国家，公共企业的产生和发展，主要与市场经济发展过程中出现的问题有关。 对我国来说，公共企业的

2、产生和发展，主要源于社会主义实践和计划经济体制的推行。 总的说来，公共企业存在的原因多种多样，不同原因在各个国家中的重要程度既与其经济发展水平有关，也与其历史、政治因素及经济思想、经济体制有关。,6,1.2 公共企业存在的具体原因,提供公共产品 对大规模或战略性项目进行投资 控制自然垄断行业以保护公众利益 增加财政收入 挽救亏损企业 控制金融机构 其他原因,7,2.政府与公共企业间的财政关系,2.1 政府对公共企业的投入 2.2 政府从公共企业取得的收入 2.3 公共企业赤字与政府财政,8,2.1 政府对公共企业的投入,各国政府对公共企业投入的三种主要形式 直接投资 贷款 补贴,9,贷款和直接

3、投资 贷款和直接投资是政府出资建立公共企业的两种基本方式。 英国的公共企业大多以债务融资。,10,补贴 政策性亏损补贴 针对因政府实行强制性政策导致公共企业亏损而提供的补贴。 非政策性亏损补贴 政府对公共企业因经营不善导致的亏损进行的补贴。 政府提供补贴的主要目的一般是为了维护就业和支持企业的国际竞争力。,11,其他优惠政策 许多国家的政府向公共企业提供优惠利率贷款，有时还会允许延缓甚至减免贷款本息的支付。 在有些国家，公共企业在投标竞争政府合同项目时，享有优先权。 有些公共企业还享受免费使用国家土地等优惠。,12,2.2 政府从公共企业取得的收入,税收收入 与私人企业一样，公共企业负有向政府

4、纳税的义务。 利息和股息 由于政府对公共企业投资的特殊性，通常这两类收入相对于同类私人投资的收益要低。 利润 直接以利润分成的形式将公共企业利润上缴国库的做法不多，但有些国家要求公共企业将部分利润交由专门机构统筹运用。,13,2.3 公共企业赤字与政府财政,政府从公共企业获得的净收益指的是政府对公共企业的投入与从公共企业取得的收入之差额。如果该数额为负值，则称为净赤字。 公共企业赤字问题的原因 政府对公共企业投入大量资金促使企业资本形成。 公共企业的投资回报率很低。 公共企业赤字直接影响到财政收支的平衡。,14,3.公共企业的政府管制,3.1 政府管制的理由 3.2 政府管制的主要措施 3.3

5、 政府管制的效果评估,15,3.1 政府管制的理由,政府管制的定义 公共企业的政府管制是政府为达到某些社会和经济目标而对企业行为采取的限制性政策措施，其范围涉及企业投资、定价、雇工、工资福利、销售等方面。,16,政府对公共企业管制的理由 政府作为公共企业的所有者，具有管制甚至直接控制企业经营的权力。 公共企业往往缺少私人企业面临的市场约束，没有追求效率的积极性，因此必须寻求替代市场约束的机制。 政府要求公共企业的一些做法应能维持社会道德标准和公平性。 政府希望公共企业的运营与国家的宏观经济政策目标相一致。,17,3.2 政府管制的主要措施,投资管制 产量管制 价格管制 雇工和工资管制 道德行为

6、管制 市场导向管制,18,投资管制 政府对公共企业投资的管制，主要是为了达到政府所希望的资源分配格局，以产生较大的经济和社会效益。 投资管制措施主要体现在：要求公共企业的投资必须与政府的宏观经济政策一致，投资成本和效益分析必须包括社会成本和社会效益以及其他机会成本，企业投资的方向必须和建立企业的目标一致等。,19,产量管制 政府控制公共企业产量的目的，是为了保证某些关系到国民经济和人民生活的重要产品达到特定的供给量，以稳定经济和保护消费者利益。,20,价格管制 政府为了控制垄断性企业产品定价过高的倾向，经常采用限价的办法。 政府限价的形式包括制定一个固定的价格上限或制定一个利润率的上限。 价格

7、管制除了在垄断性行业广泛使用外，有时还用作提高国内产品在国际市场上的竞争力的手段。 一些国家政府规定对某些行业提供低价格的原材料和其他投入品，以促进这些行业的发展。,21,雇工和工资管制 在西方国家，公共企业的雇工政策受政府的多种约束。 在种族多元化的国家（如美国和加拿大），政府要求公共企业按一定种族比例招收员工，同时对解雇员工有严格的限制。 政府经常制订或核准工资等级，其雇员之间的工资等级差别往往比私营企业小得多。,22,道德行为管制 政府为维护声誉，对公共企业的雇员的职业道德规范制订了许多标准和管制措施。,23,市场导向管制 是一种较新的管制方式，它主要是通过政府和企业之间签订目标合同来实

8、现。 目标合同确定企业应达到的利润目标和经营投资方向等总体目标，而企业内部管理，如定价、雇工等经营政策则由企业独立决定。 这种管制措施实际上是让企业在微观上自主经营，使企业在市场竞争中发挥最大效益，达到国家设定的总体经营目标。,24,3.3 政府管制的效果评估,经验证据表明，尽管政府对公共企业的管制在理论上具有合理性，但在实践上并非十分有效。 近年来，放松政府对公共企业进行过多管制的呼声在各国得到了越来越多的共识。 许多专家指出，当政府管制超过一定限度而导致企业利益受损时，政府必须对企业进行合理的补偿。但这种做法在实践上有很大的困难。,25,4.公共企业的绩效及其改革,4.1 公共企业绩效低下

9、的原因 4.2 公共企业绩效问题的经验证据 4.3 公共企业的改革 4.4 结论,26,4.1 公共企业绩效低下的原因,公共企业中所有权与经营权的分离，使得经营者不以所有者（社会公众）的利益最大化为目标。 管理者可能为了追求自身利益而作出有损于所有者利益的决定。这在理论上被称为公司治理问题。 公共企业存在预算软约束问题。 一个公共企业通常有多个主管部门，令出多门。,27,公共企业的绩效低下在很大程度上源于其产权和政府管制的特点。 为了提高公共企业的绩效，政府必须强调公共企业的商业目标，应使公共企业承载市场竞争压力并在融资上给予真正的约束。 对公共企业的管理人员要加强监督，同时赋予其经营自主权，

10、实行能够调动积极性的奖惩措施。 对亏损严重的公共企业则应停止经营。,28,4.2 公共企业绩效问题的经验证据,对公共企业经营绩效评估的方式 首先是选取某一衡量企业效率的指标（如生产某一产品的单位成本），使用该指标来对比同行业的公共企业和私人企业。 其次，由于公共企业和私人企业可能采用不同的技术，以不同价格购入投入品等，因此很难找到两个真正可比的企业。为此，经济学家使用一些计量经济学的方法来控制其他变量对效率的影响，在此基础上设法比较不同类型企业的真正的效率指标。,29,对西方国家公共企业效率的经验研究，还不能完全证明公共企业的绩效必然劣于私营企业。 尤其是由于公共企业经常受到较多的政府管制，又

11、经常是处于非竞争性市场环境下。公共企业效率的高低到底在多大程度上受到政府管制的影响，在多大程度上受其所处市场环境的竞争性程度影响，又在多大程度上由其产权属性决定，对这一问题迄今尚未达成共识。,30,4.3 公共企业的改革,西方国家改革公共企业的措施： 改革公共企业的管制方法 建立国有控股公司 私有化 转让经营管理权,31,改革公共企业的管制方法 西方国家在对公共企业进行改革的初期，是以促进竞争、加强监督和改革奖惩制度为重点的。 研究表明，这些措施没能取得明显的成效，主要原因是在实施过程中，合同包含过多的目标，而且每年更改，目标实现与否一般很少跟经营者的收入相联系，再加上政府和企业的隶属关系没有

12、发生根本改变，行政干预并没有实质上的减少。 例：新西兰邮电公司,32,建立国有控股公司 在一定程度上，公共企业的绩效低下问题是由于政府干预过多且各种干预措施互不协调的结果。 为赋予公共企业以更大的经营自主权，一些国家建立国有控股公司，由这些控股公司而不是政府来管理国有资产。 例：意大利、奥地利工业控股公司,33,私有化 公共企业私有化对财政的直接意义 公共企业的产权出售会在短期内增加财政收入。 政府无须向这些企业继续提供补贴或贷款。 私有化应从整个经济的长远利益出发，而不应是简单追求短期的财政收入。 政府应尽量创造竞争性环境，使私有化的企业在竞争压力下不断提高效率。,34,转让经营管理权 政府

13、转让经营权的典型做法 政府与私人签订合同，以工资（通常与企业效益相联系）作为报酬换取他们经营企业的服务。 租赁，即由政府将企业经营权转交给私人，每年收取定额租金。承租者在交付租金后获得企业剩余的利润，但必须对公共财产负责，而且要承担全部的商业风险。 转让企业经营权只是一种临时性的措施，企业效益的提高最终要靠产权私有化来实现。,35,4.4 结论,对各国公共企业改革经验的分析表明，公共企业的改革速度和方式应取决于该国市场、法制及政治状况。 非垄断性企业应尽量采用私有化方式，要注意创造竞争性市场并保证私有化过程的透明度。 垄断性企业的私有化过程相对复杂，应尽量在出售大型垄断性企业之前将企业分为多个较为规模的企业，以保证私有化后的竞争环境。,36,建立有效的管制机构，要对企业行为进行公平合理的管制。 如果大规模私有化的时机还不成熟，可以考虑出售公共企业竞争业务，包括公共企业的经营管理权。 对仍然由政府经营的公共企业应努力做到政企分开，一方面政府不干预企业的日常经营决策，另一方面减少对企业的财政补贴，实现预算约束的“硬化”。,37,本章小结,在市场经济中，公共企业存在