社会管理创新与基层维稳实践.ppt

1、社会管理创新与基层维稳实践,以北京市朝阳区“一网、两库、三关”科学维稳体系为例,当前，中国已进入全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，社会矛盾多样多发、社会问题不断凸显，暴露出社会建设和社会管理方面存在薄弱环节。,提出必须适应经济社会形势新变化，从全局和战略的高度，把加强社会建设、创新社会管理摆到更加重要的位置抓紧抓好。 在宏观体制框架和管控结构不出现根本性改变的现实前提下，如何结合基层实际，通过健全优化维稳运行机制，推进社会管理体制改革创新。,一、当前基层维稳运行机制建设的现状与问题,基层维稳运行机制是一个由特定系统不同层次的运行主体及其不尽相同的目标和动

2、力有机结合的、按一定规律和方式运行的基层社会维稳全过程的总称。,维稳运行机制从内涵看，它是一组以相关法律、法规和部门规章等为基础的工作流程;从外在形式看，它体现了政府的具体职责;从功能作用看，它侧重于各部门和单位如何科学地组织、协调各方面的资源和能力。以更好地防范和处置涉稳事件。总的来说，维稳运行机制包含了在情报获取、科学决策、事件处置、考核评价等过程中的方法与措施，是基层维稳工作体系的关键。,“发展是第一要务，稳定是第一责任”,“发展是硬道理，稳定是硬任务”,在“发展是第一要务，稳定是第一责任”，“发展是硬道理，稳定是硬任务”的方针指导下，地方政府不断强化维稳工作的地位和重要性，并且普遍认识

3、到“运动式的维稳是不可取的，关键还是要靠制度建设” 。围绕建立健全维稳运行机制，在出台政策、健全格局、加大投入、理顺关系、强化责任、制定预案、狠抓落实等方面进行了许多探索与实践。但从现实情况看，不少地方的维稳运行机制建设科学化、制度化、规范化水平不高，体现出较为明显的应急性、波动性、补漏性、随意性和形式性。,所谓“应急性”，是指维稳机制在事前、事发、事中、事后全程的链条不完整、不均衡，重事发应对和事中处置，轻事前预防和事后管理，工作重点放在控制事态、及时“灭火”、降低不良影响上，往往在涉稳事件发生后才被动启动维稳机制。,所谓“波动性”，是指维稳机制运行不稳定，显现出明显的“平战”差异，平时往往

4、处于停滞、被动的“波谷”状态，一旦进入重要会议活动、敏感时期、重大群体性事件、专项整治等特定时期，由于领导高度重视，力量集中调拨、资源优先配置，机制运行处于活跃的“波峰”状态。,所谓“补漏性”，是指在维稳运行机制的应用和覆盖上，缺乏全局统筹和通盘考虑，往往是受涉稳事件的压力，才被动地扩大覆盖面，增加应用领域。,所谓“随意性”，是指维稳运行机制管理的“人治”色彩过浓，长官意志和部门利益对维稳机制正常运行影响过大，为了完成任务不计成本投入，有的甚至滥用公权力特别是强制手段，运行机制的规范化有待提高。,所谓“形式性”，是指维稳运行机制在实践中出现的“形式主义”和“免责主义”倾向。预案与实际工作脱节，

5、成为一纸空文;职能与责任脱节，开展工作不是为了化解矛盾、解决问题，而只是追求程序不出错，领导不追究，自己和所在部门不用承担责任。,维稳工作各环节存在很多问题和缺陷,1在情报信息的获取和应用环节。具体表现为：情报信息意识不强，情报信息触角深入不到各社区、村最基层和社会单位;缺乏归口管理、研判的综合情报部门，情报信息没有充分共享利用;缺乏对大量零碎、分散信息的综合分析与科学研判，情报信息的使用率不高，超前性、预警性的作用发挥不够;重视系统内信息，轻视公共传播信息，对互联网、手机短信息等新型媒介的重视程度不足，不能及时、充分地挖掘到更能真实反映社情民意的情报信息。情报信息工作落后，直接影响到后续的维

6、稳处置工作。,2在科学决策环节。具体表现为：缺乏标准化的决策启动机制，对不同级别决策程序的启动规范性不强;缺乏充足、即时的事态发展信息，决策往往滞后于事态发展;缺乏大量基本情况的规范化积累，决策时难以了解全面准确的相关情况;缺乏必要的科学决策范例积累，决策时没有值得借鉴的辅助依据。这些不足直接导致维稳决策不及时不科学、摇摆不定、前后矛盾，这在应对群体性事件中表现得尤为明显。,3在事件处置环节。具体表现为：处置责任不明确，部门之间相互推诿，延误处置时机;相关部门各搞一摊，缺乏统一口径，造成处置无序;处置手段简单随意，不够规范和严谨，往往造成处理失当，引发更为恶劣的影响。由于缺乏一整套的标准化处置

7、流程，使得处置工作经常处于被动应对的忙乱状态。,4在考核评价环节。具体表现为：责任追究机制不健全，难以明确各责任主体在维稳工作失当中的责任;结果反馈机制不健全，各责任主体在涉稳事件处置以后，难以对处置方法和措施进行评估和总结;绩效考核机制不健全，不利于调动和提升工作主动性、积极性。要从根本上解决这些问题，就必须打破传统的思维定式和行动方式，以宽广的视野、开放的思维和创新的精神，健全、优化维稳运行机制，依靠准确的情报、科学的决策、标准的处置和合理的考核，整体提升维稳工作效能。,二、北京市朝阳区“一网、两库、三关”社会维稳风险治理与科学管理体系的分析,北京市朝阳区是首都对外开放的“窗口”地区，城市

8、化、现代化和国际化建设同步推进，面临着高发展、高风险的复杂形势。,建设以专群结合为基础，以科技手段为保证，以“一网、两库、三关”为核心内容的社会维稳风险治理与科学管理体系(以下简称“一网、两库、三关”体系)，在优化基层维稳运行机制、深化社会服务管理创新方面进行了积极探索。,(一)“一网、两库、三关”体系的基本构架,“一网、两库、三关”体系基本覆盖了基层维稳涉及的范围和环节，从本质来说属于社会风险管理机制建设的范畴，通过配备机构、配备人员、提升能力三方面来实施，其中关键是机制创新和手段优化。,“一网”是情报信息网络，对应的是信息管理;“两库”是基本情况库和应急决策支持库，对应的是知识管理;“三关

9、”是情报研判预警关、科学决策关和督察考核关，对应的是绩效管理。,1“一网”情报信息网络 情报信息网络以保障科学决策为目标，以整合、共享情报信息资源为基础，以对涉稳情况信息实时侦控为核心功能。,建立一体化的情报信息网络，实现情报信息网多层级无缝衔接。共有三个层面的情报信息网络：第一层面为区级层面，由区维稳办牵头，整体把控全区情报信息的交流、交换工作，实现情报信息在区级层面上的综合利用和共享，实现全区情报信息资源的纵向统筹。第二层面为区属职能部门和街乡层面，在原有公安情报网络、国家安全情报网络、信访排查网络等部门网络的基础上，建立部门与部门之间、部门与街乡之间、街乡与街乡之间的沟通机制，实现全区情

10、报信息资源的横向沟通。第三层面为基础层面，建立覆盖全区各社区、村最基层和社会单位的维稳情报信息员队伍，全面掌握各类涉稳信息。通过建立“纵向到底、横向到边”的三级情报信息网络，有效改变情报信息收集主体因条块分割而各自为政的局面，形成全区统筹调度、部门归口报送、资源共享利用的一体化情报信息体系。,整合情报信息收集途径、手段，实现立体化实时监控。在通过三级情报信息体系有效收集全区内部维稳情报信息的同时，情报信息网全面吸纳互联网、手机通信等新型媒介和电视、广播、报刊等传统媒体以及公共服务保障系统(政府热线、110、119、120)在内的信息来源。通过整合各种技术手段，全面拓宽情报信息搜集的广度和深度，

11、实现对风险信息的立体化实时监控。,全面加强机制建设，实现情报信息传递的高效运行。通过完善培训、考核奖惩、信息报送等制度，增强情报信息传递工作的规范性，确保情报信息在各层面及时传递，为情报信息高效、动态运行提供坚实保障,2“两库”基本情况库和应急决策支持库 基本情况库和应急决策支持库以实现维稳工作长效管理为目标，以储备维稳资料为内容，以辅助科学决策为核心功能。,基本情况库涵盖各类维稳资料及相关知识，为决策提供资料支持。有两个突出特点:一是内容全面。基本情况库包含重点人情况资料库、重点矛盾纠纷资料库和公共安全基本情况资料库等3个子库，实现对重点人、重点矛盾纠纷及全区水电气热、广电通信、交通运输、食

12、品供应、卫生医疗等公共安全相关情况的全面收集、翔实记录、合理分类、动态更新，并具备资料留存、查询、比对等功能。二是形式直观。各类风险资料通过技术手段转化形成社会风险地图，直观表现全区社会维稳总体情况，在形势研判时可以做到一目了然。,应急决策支持库以规范化的案例收集和标准化的应急处置为主要内容，为决策提供辅助依据。应急决策支持库以群体性事件决策支持系统、突发公共事件决策支持系统和媒体应对决策支持系统等3个子系统为基础。一方面，分类收集掌握世界范围内已有的各种涉稳事件的典型案例，总结其发生原因、处置过程、成功经验和失败教训;另一方面，根据案例提炼总结形成针对各类涉稳事件能够采取的若干种标准化、规范

13、化的处置方法，以及各种方法可能产生的效果和影响。有关数据内容不断更新，并具备同类搜索、经验提示等功能，为科学决策提供有力的经验支持。,3“三关”情报研判预警关、科学决策关和督察考核关 情报研判预警关、科学决策关和督察考核关以对风险信息的有效鉴别为基础，以落实维稳责任为保障，以实现涉稳事件的标准化处置为核心功能。,情报研判预警关:实现分级评定风险程度、科学研判情报信息、准确分析趋势走向。以目前世界通用的风险等级评定标准为基础，结合对以往涉稳事件情报预警的规律性分析，构建了一套符合区情特点的情报信息风险指标评定标准。该标准通过设定发生可能性程度、境内外舆论关注程度、人员规模程度、发生地点敏感程度、

14、引发关联性程度、动因影响程度、防控难度等一系列量化指标，将风险程度定为3个级别，第一级为“不能容忍的风险”，第二级为“可容忍需重视的风险”，第三级为“可忽视的风险”。在操作层面，实行两级审核制度，街乡和职能部门进行初级审核，区维稳领导小组进行二级审核，实现对海量信息的有效过滤和大量风险的逐级分流。,科学决策关:实现处置流程标准化、决策机制规范化、体系运行制度化。根据情报研判预警关所确定的风险等级，设计出完善的标准化处置流程，明确不同级别事件的处置责任主体、处置时限、工作标准。在发生不同风险等级的涉稳事件时，各级责任主体按照流程要求自动启动处置工作，形成各司其职、各负其责、责任明确、流程规范、机

15、制完善、整体联动、高效运转的处置模式。对于标准化处置流程无法解决的个别重大突发紧急事件，建立专家评审分析、情况会商等研判机制，确保对特殊类涉稳事件的科学决策。,督察考核关:实现实绩与政绩挂钩、责任与后果明确、奖励与处罚分明。建立一整套贯穿维稳工作各方面、全过程的督察考核机制。一是建立责任追究机制，确定后果等级和责任等级，对因决策失误、政策制定失误、指挥失当、措施不到位、人员不到位等原因造成严重后果的，分门别类明确处罚标准，在分清责任的同时，明确因工作失职、渎职所要承担的后果，强化事前警示作用。二是建立绩效考核机制，制定科学完善的绩效考评办法，定期对各部门、各街乡的工作成效进行考核，确保客观公正

16、。,(二)“一网、两库、三关”体系的运行机理 “一网、两库、三关”体系在运行中，形成了动态、可控、可延展的相互支撑、相互调整、相互制约监督的良性机制。,1情报信息网是整个体系的信息系统，通过对信息的实时监控、准确辨别、追踪更新，为“两库”、“三关”正常运转提供准确、翔实的参考依据。一方面，情报信息网通过为情报研判预警关提供风险信息来源保障，为科学决策关提供决策参考，为督察考核关提供考核依据，直接支持“三关”运行。另一方面，大量的情报信息在经过“三关”的完整处置后，积累、转化为具有典型性、完整性和可借鉴性的案例，最终进入应急决策支持库，间接保障“两库”建设。,2“两库”是整个体系的知识辅助系统，

17、通过数据的动态更新、经验的持续积累、处置方法的不断完善服务于整个体系，对“一网”、“三关”的运转产生影响。一方面，每一次涉稳事件的处置，都会引发两库内人、地、物、事等基本变量的自动更新，进而促进情报信息工作的改进，使“两库”能主动调整情报信息网的精确程度。另一方面，“两库”通过调用内容，可以对涉稳事件进行关联性判断，了解各类事件的规范处置方法和为各单位绩效考评提供依据，主动服务“三关”的有序运转。,3“三关”是整个体系的判断决策系统，通过“一网”、“两库”的全方位支持，通过研判预警、科学决策和督察考核，实现对维稳风险的科学管理。情报研判预警关是科学决策关的先决条件，通过设置科学的风险等级评定标

18、准对各类风险信息进行有效研判，为科学决策关启动相应级别的处置程序提供依据。科学决策关是督察考核关的前提基础，各部门是否按照决策关明确的处置流程要求开展工作将会成为督察考核的重要内容。督察考核关是整个体系运行的责任保障，使各项工作始终处在严格的责任管控之下，确保了维稳工作高效开展。,“高安屯垃圾填埋场异味扰民事件”处置案：“一网、两库、三关”体系在实际维稳工作中的应用,高安屯垃圾填埋场是北京市在2002年建成使用的市政工程，占地600亩，周边涉及居民近10万人，设计垃圾处理能力为1000吨/日，实际达34003700吨/日，处于超负荷工作状态。2008年入夏以来，由于填埋垃圾的时间周期和多雨天气

19、等因素影响，填埋场的垃圾异味问题较以往更为严重，周边居民反映强烈。,事件情况：2008年8月25日，时值北京奥运会刚刚落幕，在填埋场附近某小区的业主论坛上，有人发帖号召业主于8月30日上午到小区附近路口集会游行，并组织“万人签名”活动。30日上午，有120余名小区居民在路口聚集，100余人围观。聚集事件发生后，部分业主在网上炒作，扬言要继续以此方式表示抗议。网络发帖愈演愈烈，每天相关帖子达数百条，在舆论上形成了很大声势。朝阳区迅速成立专项领导小组和现场处置指挥部，依托“一网、两库、三关”体系开展处置工作。,运行“一网”，搜集信息。在基础层面，填埋场周边的4个乡负责通过社区(村)居委会、小区物业

20、、市场和“三小”(小商店、小饭店、小旅馆)场所深入了解居民对于高安屯异味问题的所言所议、所想所感。在职能部门层面，密切关注有关人员情况收集媒体舆情信息。在区级层面，设立24小时值守的专线电话，倾听居民心声;连续4天入户征求群众意见，收回征求意见表424份，并与居民代表座谈了解意见，传达政府解决问题的决心和诚意。,建立“两库”，辅助决策。建立“高安屯”问题基本情况库，包括重点人情况资料库，“高安屯”问题历次群体性事件视频、照片资料库，填埋场背景资料库等3个子库，全面掌控相关情况。建立“高安屯”问题应急决策支持库，研究、总结与“高安屯”问题类似事件的典型案例(如厦门PX项目、上海磁悬浮铁路等案例)

21、，研究符合标准、规范的处置方法。,启动“三关”，研究处置。在情报研判预警关。指挥部在对掌握的信息进行综合分析后判定，如果再产生异味，在9月6日(残奥会开幕式当天)上午乃至今后一段时间，仍有发生业主聚集活动的可能性，风险程度为“不能容忍的风险”。据此，领导小组决定，通过标本兼治方式妥善处置该事件，主要任务一是防止业主大规模聚集，二是开展垃圾异味治理。,在科学决策关。在防止业主聚集方面，明确：一是针对9月6日有可能出现的聚集，根据设想出的可能出现的5种情况，细化工作措施，制定相应处置方法。特别要求属地党委、政府要在现场处置工作中走在最前列，加强疏导劝阻，尽量不酿成冲突。二是坚持每周一次与居民代表座

22、谈，承诺力争在20天内控制住垃圾异味扩散，争取居民理解支持;寻找8月30日聚集事件的组织者、发起者，做好他们的思想工作。三是通过召开新闻通气会、做好网络舆情监测、加大正面宣传力度等方式，加强舆论引导，避免网络恶意炒作和非法煽动。在治理垃圾异味方面，制定短期和长期的治理目标，短期治理争取年底前实现环卫达标，中长期治理力争在2012年内实现原生垃圾零填埋。,在督查考核关。建立督察考核机制，细化到部门、岗位和个人，确保部署举措深入落实。,健全优化基层维稳运行机制的思考,“一网、两库、三关”体系的建立，为健全优化能够适应当前形势要求的基层维稳运行机制提供了一个良好的样本和借鉴。,(一)“一网、两库、三

23、关”体系对基层维稳运行机制建设的启示,一是通过推进预防为主、关口前移，健全理顺事前、事发、事中、事后全程的工作链条，实现了维稳工作重心由事后处置向事前防范转变，工作方法由被动应战向主动出击转变，有效弥补了“应急性”的不足。,二是通过正确处理“平战”关系，把主要的精力和投入放在夯实日常维稳工作基础、确保实现长治久安的机制建设上，实现了维稳工作由应急处突向常态化管控的转型，有效弥补了在“突击性”方面的不足。,三是通过统筹纳入、研究、解决各类涉稳问题，建立形成“纵向到底、横向到边”的大维稳工作格局，最大限度地扩大了维稳工作的应用领域和覆盖面，有效弥补了在“补漏性”方面的不足。,四是通过完善情报信息搜

24、集、报送、预警等各个流程，使涉稳事件研判预警、决策部署、督查考核等各个环节完善工作规范，从而提高维稳工作成本投入、研判决策、手段使用的科学性、针对性，有效弥补了在“随意性”方面的不足。,五是通过形成标准化的工作机制，明确责任归属与责任落实，充分发挥了导向和监督作用，有效弥补了在“形式性”方面的不足。在弥补这些不足的同时，确保了运行体系严密高效，整体提升了工作效能。,目前，“一网、两库、三关”体系建设虽然取得一定成效，但在运转中也存在一些不足之处，突出体现在三个方面:一是偏向“压力型”管理，通过政治动员、行政命令、工作要求等方式，自上而下地抓落实, “激励型”管理水平不高。二是偏赖“体制内”力量

25、，社会公众参与的主体性作用没有得到充分体现，社会参与度不高。三是偏重“防范型”维稳，维稳工作与解决民生问题、维护群众权益、协调社会利益等方面对接不够，“服务型”维稳水平不高。,(二)对健全优化基层维稳运行机制的考虑1在建设思路上强化“四个主导”,(1)工作模式上强化政府主导。要打破部门各搞一套、互不统属的局面，由政府统筹工作部署，统一调度任务，统揽力量配置，建立区域一体的运行机制。注重抓好机制的日常调试，在各责任主体间建立良好的沟通渠道和顺畅的工作关系，加强信息沟通与反馈，及时反映工作动态，做到无缝对接和全过程监控，实现联合作战、协同解决。在处理涉稳事件时，明确以问题解决为导向的工作方法，建立

26、责任、风险共担的机制。同时，积极掌握舆论主动权，让媒体和普通群众更加深入全面地了解事情真相和处置工作情况，创造良好的舆论环境。,(2)工作方法上强化信息主导。情报信息掌握得越早，预防和处置工作就越主动;情报信息掌握得越准，预防和处置措施就越有针对性。要牢固树立“信息主导”的理念，把维稳工作建立在正确分析研究情报信息的基础上，健全全方位、多层级、立体化、动态性的情报信息收集、报送网络，把情报信息的触角延伸到各个层面、各个领域、各个角落。要推进情报信息的高度共享和互联互通，及时解决情报信息本身存在的不准确性、不完全性、不对称性、滞后性和多样性等局限性，不断提高预警发现能力，为化解、防控不稳定事件提

27、供强有力的支撑。,(3)工作手段上强化科技主导。要坚持“科技维稳”的方针，广泛应用信息化建设的成果，创新管理方法，改变传统模式，在破解重点人、地、物、事、组织管理等维稳工作难点问题上取得突破，实现对各项维稳工作的数字化管理、标准化应用。通过现代科技的运用，统筹做好传统的打、整、调、控、管措施与各种新技术手段衔接，构建起科技维稳防控网络，提高资源整合水平，促进原有工作体系的转型升级，为建设和完善社会预警管理机制奠定基础。,(4)工作布局上强化以夯实基层基础为主导。要推进维稳机制运行的重心下移，把工作重点放在最基层，将工作力量配备到第一线，巩固基层基础在维稳工作中的首要地位。发挥基层干部了解实际情况、密切联系群众的优势，提高工作的主动性、创造性，努力把不稳定因素解决在基层、消除在萌芽状态。加强基层维稳队伍建设，提高基层干部驾驭大局、开展群众工作、化解矛盾纠纷、防范打击犯罪和处置突发事件的能力，切实筑牢维稳第一道防线。,2在机制运行上突出“八个特征” 良好的维稳运行机制应具备系统化、常态化、信息化、标准化、流程化、精细化、协同化、长效化等8个特征，要从这几个方面健全优化基层维稳运行机制。,(1)系统化。各类涉稳问题通盘纳入，工作格局“纵向到