第二章 政策制定科学程序01 卫生政策分析.ppt

1、1,第二章 政策制定科学程序,中山大学公共卫生学院 彭晓明,2,第一部分：政策与公共政策 第二部分：公共政策的构成和功能 第三部分：政策制定科学程序 第四部分：循证卫生决策,3,第一部分：政策与公共政策,4,基本概念,政策：为达到一定目的，各种组织（包括国际社会、国家、政党、部门）在特定时期用以规范或指导人们行动的一系列法令、法规、规划、计划、方案、措施和条例等。,5,5,What is Policy?什么是政策？,What is policy?什么是政策？ 不同的人对政策有不同的认识。Policy means different things to different people. 我们可

2、以在不同的情况下碰到政策不同的行动范畴，不同的政治体制和文化，不同的时间和环境。Policy is encountered in a wide range of contextsdifferent fields of action, different political systems and cultures , different times and circumstances. 政策概念对我们理解自己是如何被人统治至关重要。The concept of policy is central in our understanding of the way we are governed.,

3、6,6,What is Policy?,政策可以在公司文件、公共声明、法官判决、社团通讯、新闻发布等当中找到。Policy can be found in corporate documents, public statements, judicial decisions, club newsletters, press releases and so on. 工商企业、公共部门（医院、大学、学校）、志愿组织（工会、俱乐部、教会）、政党和政府都有自己的政策。Business firms, public institutions (hospitals, universities, schools

4、), voluntary associations (trade unions, clubs, churches), political parties and governments all have their policies,7,7,What is Policy?,然而，“政策”一般用来指在政府中发生的事情，它在政府之外的使用不太多见。However, “policy” tends to be used to refer to what happens in government, its application outside government is less apparent

5、虽然政策一词得到了广泛的使用，但是它并没有一个清晰而明确的定义。Though the term of policy is so widely used, it does not have a clear and unambiguous definition.,8,8,What is Policy?,政策可以用来指一种明显的取向/倾向（“我们实行政务公开政策”）Policy may be used to mean a broad orientation (We have a policy of openness in government) 政策可以用来标识一种正常行为（“公司的政策是尽可能从本

6、地供应商购买”）Policy may be used to mean an indication of normal practice (Company policy is to buy from local suppliers where possible),9,9,What is Policy?,政策可以用来指一种具体的承诺（“一项政策决定指出模拟传输将在2010年前被数码传送取代”）Policy may be used to mean a specific commitment (“There has been a policy decision that analogue transm

7、ission will be phased out in favor of digital by the end of 2010”). 政策可以用来指价值观的陈述（“诚实是最好的政策”）Policy may be used to mean a statement of values (“Honesty is the best policy),10,10,What is Policy?,寇勒巴齐指出，政策概念通常建基于有关社会秩序的三个核心假设：According to H.K.Colebatch (2002), the idea of policy usually rests on three

8、 core assumptions about social order instrumentality(工具）, hierarchy （层级） and coherence （一致） 政策的属性是：秩序、权威和知识 。The attributes of policy: order, authority and expertise,11,11,What is Policy?,首先，政策与秩序相关。政策意味着制度/秩序和和谐 First, policy is first of all concerned with order. Policy implies system and consisten

9、cy. 其次，政策建基于权威。政策意味着它的到了某位有权威的决策者的认可。Second, policy rests on authority. Policy implies that it has the endorsement of some authorized decision-maker.,12,12,What is Policy?,第三，政策意味着知识。政策并不存在于真空，而是与某一认可的实践领域相关，这就意味着知识。Third, policy implies expertise. Policy does not exist in a vacuum, but in relation

10、to some identified field of practice, and this implies knowledge. 政策知识可以细分成不同的功能领域，如教育政策、交通政策等。Policy knowledge is subdivided into functional areaseducation policy, transport policy, and so on.,13,(公共)政策,1、威尔逊的观点：具有立法权的政治家制定出来，由公共行政人员所执行的法律和法规。 2、伊斯顿（1951）的观点：公共政策是对全社会进行的权威性价值分配。 3、拉斯韦尔的观点：一种含有目标、价值

11、和策略的大型计划。,14,公共政策,4、安德森：政策是有目的的活动过程，公共政策是政府机关或政府官员制定的政策。 -将政策与公共政策区分开 5、弗里德里奇：公共政策是在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程，其目的在于利用时机，克服障碍，实现既定目标。,15,公共政策,6、格斯顿：由那些掌握或影响政府正式职能的人们所作的基本决策、承担的义务和他们的行为的组合。在多数情况下，这些组合由要求变化者、决策者和受影响者之间的互动而产生。 7、艾斯顿认为：公共政策是政府机构用于调整它与周围环境关系的各种手段。 -最宽泛,16,16,8.Definition of public policy,

12、托马斯戴伊：“举凡政府选择做或者不做某件的事情。”Thomas Dye (1972:2): “Anything a government chooses to do or not to do”. 关于非典的态度,17,公共政策,9、林恩：公共政策描述成不同个体所构成的扩散过程的产出，这些个体在一个正式组织占主导地位的小群体中相互作用。这些组织在一个由政治制度、各种规定和措施的体系中运行，它们者处在社会和文化的影响之下。 1）公共政策是政府的输出信号；2）输出信号被描述成一个扩散过程；3）公共政策的制定受组织机构利益集团的限制，甚至会受到社会和文化的影响。,18,公共政策,10、张世贤：公共政策

13、是政府为解决公共问题，达成公共目标，经由政治过程所产出的策略。 并认为，对公共政策的界定，可归纳为三个角度：目标取向、问题取向和过程取向。,19,第二部分、公共政策的构成和功能,1、公共政策的形式构成 2、公共政策的内容构成。 3、公共政策的结构和功能,20,1、公共政策的形式构成,公共政策与法 公共政策横向形式构成： 公共政策纵向形式构成：,21,公共政策与法,22,2、公共政策的内容构成,元政策 部门政策 基本政策,23,2、公共政策的内容构成,政治政策 经济政策 社会政策 教育政策 科技政策 文化政策 卫生政策,24,2、公共政策的内容构成,单目标政策与多目标政策 扩大性政策与限制性政策

14、 积极性政策与消极性政策 分配性政策、调节性政策、自我调节性政策、再分配性政策 实质性与程序性政策、符号性政策,25,25,Types of Public Policies公共政策类型,罗维区分了三种类型的公共政策：Theodore Lowi classifies three types of policies: 分配型政策Distributive policies ： 政府机关将利益、服务或成本、义务分配给不同的标的人口（target population）享受或承担的政策如交通政策。 非零和博奕 (non-zero sum game) 轻微抗拒,26,26,再分配型政策Redistribu

15、tive policies 政府机关将某一标的人口的利益或成本转移给另一标的人口享受或承担的政策。如福利政策，welfare policies 零和博奕 抗拒(Theodore Lowi) 规制型政策Regulative policies ： 政府机关设立某些特殊原则或规范，以指导政府机关或标的人口从事某项活动，或处理不同利益政策。如刑事政策、环境保护政策: crime policies or environmental policies. 零和博奕（zero sum game） 巨大抗拒,27,27,Types of Public Policies公共政策类型,公共政策也可以分为“实质性政策

16、”和“程序性”政策。There are also “substantive” and “procedural” policies. 实质性政策指的是处理实质问题的政府行动，如修桥铺路、环境保护、社会福利等。 Substantive policies are concerned with governmental actions to deal with substantive problems, such as highway construction, environmental protection, or payment of welfare benefits 程序性政策指的是有关事情该

17、如何做，或由谁来做的政策。Procedural policies are those that relate to how something is going to be done or who is going to take action.,28,28,Types of Public Policies公共政策类型,政策也可以是“物质的”或“象征性”的。Policies can also be “material” or “symbolic”, depending on the kind of benefits they allocate. 物质性政策不是为受益者提供具体的好处就是实质的权

18、力，也可以是相反。Material policies either provide concrete resources or substantive power to their beneficiaries or impose real disadvantages on those adversely affected. 象征性政策关心的主要是受珍爱的价值观而不是具体的利益。Symbolic policies appeal more to cherished values than to tangible benefits.,29,3、公共政策的结构和功能,约束功能:上海重罚吐痰200元 引

19、导功能 调控功能 分配功能,30,公共政策的主要功能,1、管制功能通常采取两种做法来设定政策的管制功能 条文规定使政策对象不能、不愿、不超出规范擅自行为，这是政策的积极性管制功能。（有所为） 条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时，受到相应的惩罚，这是政策的消极性管制功能（有所不为） 。 案例上海重罚随地一口痰,31,2、引导功能,公共政策的引导是行为的引导，也是观念的引导。从作用结果看，公共政策的引导功能有正向引导功能，也有负向引导功能。正导向是政策对事物发展方向的正确引导，体现了人们对事物发展规律所表现出的正确认识。,32,3、调控功能,它是指公共政策主体运用政策，在对社会公共事务出现的各

20、种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。公共权力机关的治理是通过政策来实现的；或者说，政策是公共权力机关实行治理的手段、工具和杠杆。而所谓治理，就是对各种社会关系加以调节与控制。,33,4、分配功能,从公共政策的界定中我们就可以看出，它具有价值或利益的分配功能。这种功能需要回答三个方面的问题：将那些满足社会需求的价值或利益向谁分配？如何分配？什么是好的乃至最佳的分配？,34,分配功能,公共政策总是保护多数人的利益，下列三种利益群体和个体易从中获益 1、与政府主观偏好一致或基本一致者 2、最能代表生产力发展方向者 3、普遍获益的社会多数者,35,第三部分：政策制定科学程序,政策周期 卫生政策

21、制定科学程序,36,36,政策周期：分析框架Policy Cycle Framework of Analysis,政策周期： 是关于政策过程的应用性的问题解决模型。 是简化政策研究最常见的方法。 它把政策制定过程分拆成一系列分立的阶段或次阶段。 又成为阶段途径 政策周期/循环：前后相继的阶段Policy cycle: the sequence of stages,37,37,拉斯维尔的七阶段法,政策周期这种简化的分法源于拉斯维尔早期的著作 把它划分为七个部分：信息、建议、规定、执行、运用、评价、终止。 拉斯维尔的七阶段法 （1971）：Lasswell(1971): seven stages

22、of policy process: 情报 （信息收集处理）intelligence (information collection, processing) 推动 promotion 提出办法prescription 发动 invocation 应用application 终结termination 评估appraisal,38,38,Policy Cycle,格雷布鲁尔的六阶段说：Gary Brewer （1974）：Six stages: 创设/提出Invention or initiation 估算 Estimation 抉择Selection 实施Implementation 评估

23、Evaluation 终结 Termination,39,39,五阶段说与应用性的问题解决模式的关系Five stages of Policy Cycle of their relationship to Applied Problem-Solving,40,40,Policy Cycle,议程设定：指那些问题引起政府关注的过程。、政策构建：指政府如何提出政策方案。 决策：指政府选择某一特定行动或不行动的过程。 政策执行：指政府把政策付诸实施。 政策评估：指政策结果被国家和社会主体监察的过程。,41,Policy cycle,Agenda setting,Policy formulation,

24、Policy inplementation,Policy termination,Policy change,Policy evaluation,James P. Lester:Public Policy:an evoluationary approach,42,第二节 政策制定科学程序概述,43,第二节 、政策制定科学程序概述,一、概念 政策制定科学程序：制定高价值政策的一整套思路、步骤和方法。 二、政策制定科学程序的特征： 一、以制定高价值政策为目的 二、是一个过程、程序 三、有相应步骤、各步骤有目标、操作思路、考核办法 四、以科学研究为基础 五、需研究者和制定者的共同努力,44,第二节

25、、政策制定科学程序概述,三、政策制定的步骤 政策问题确认 政策问题根源分析 政策方案研制 政策方案可行性论证 政策执行 政策系统评价 确定政策去向,45,二 基本框架,政策问题确认,政策问题 根源分析,政策方案研制,可行性论证,总结反馈 确定去向,政策系统评价,严密政策 执行程序,46,二基本思路,(一)为何要进行政策问题确认 卫生系统构成的复杂性 特定领域中难以达成共识,47,(一) 进行政策问题确认,政策问题确认的基本任务: 1 定性定量确定在特定领域或范围内究竟存在哪些社会问题 2 定性定量确认这些社会问题的优先顺序 3 定性定量明确关键问题尤其是焦点问题的表现形式,涉及范围,严重程度和

26、主要危害 4 分析关键问题尤其是焦点问题进入政策议程的必要性,可能性,途径和需要努力之处,48,(二) 进行政策问题根源分析,为何要进行政策问题根源分析： 没有根源分析，难免发生“头痛医头，脚痛医脚”情况 具体目标: 1 定性定量明确”特定政策问题的根源和影响因素” 2 定性定量明确在根源的作用下和各类影响因素的促发下,特定政策问题的发生,发展过程,49,(三)研制政策方案,基本任务: 1 如何根据政策问题的根源,影响因素和形成机制,定性推导和定量研制”治标,治本,标本兼治”的三类政策思路 2 如何根据政策思路,视时间,精力和资源等条件,按三类思路的重要性顺序依次将定性尤其是定量研制结果转化为

27、特定政策方案的目标体系,并量化表达 3 如何根据政策目标,寻找实现目标的方法和措施 4 在方法措施的基础上,如何结合现实条件,设计和形成特定的政策方案,50,(四) 进行政策方案可行性论证,原因： 合理方案不一定是可行的 合理且可行的方案可能有多个 基本目标: 1 明确方案是否可行 2 明确可行的备选方案中的最优方案 3 修正和完善最优方案 4 通过可行性论证,51,(五)在政策执行过程要注意什么,政策价值90%在执行上,高价值的政策方案不等于高价值的政策 政策执行过程中的主要问题: 1 将政策执行简单化 2 政策研究者不参与,看成是执行者的责任 政策执行过程复杂,需要尽量避免阻力的影响,52

28、,(六) 政策评价,政策评价目的: 检验政策实践的效果 判断政策价值 为政策的去向提供依据 政策评价解答的问题: 1 解决问题的程度 2 措施合理的程度 3 社会影响和震荡 4 政策问题未解决的归因,53,(七) 确定政策去向,效果明显,方案延续或法律化,有效 但不 理想 加大力 度或调 整方案,达不到 预期效果 方案终结 或寻找 替代方案,依据政策评价对政策价值的判断 确定政策去向,54,第三节 政策制定科学程序的 操作步骤,55,一 基本步骤和方法,1. 政策问题确认,2. 政策问题根源分析,4. 政策方案可行性论证,5. 政策执行,3. 政策方案研究,7. 确定政策去向,6. 政策评价,

29、56,(一)政策问题确认,概念 指运用公认的科学方法和遵循合理的逻辑步骤,确认特定领域或范围内的焦点问题和关键问题,同时,促使关键问题能够优先进入政策议程成为政策问题 步骤和方法 特定领域界定 界定存在问题 明确问题优先顺序 多重论证关键问题 关键问题优先进入议程,57,特定领域界定,58,界定存在问题,59,明确问题优先程序,60,61,关键问题优先进入议程,62,(二)政策问题根源分析,概念: 指针对特定的政策问题,运用公认的科学方法和逻辑步骤,定性定量明确其根源和影响因素,并明确问题根源影响因素-危害间的关系,即形成所谓的形成机制 基本任务： 运用卫生系统运作规律，定性推理特定政策问题的

30、影响因素 运用这些因素，总结、推论和归类问题的根源、直接及间接影响因素 总结在根源和影响因素的作用下，特定问题的发生、发展和演变过程,63,政策问题根源分析的步骤小结,64,(三)政策方案研制,概念: 在明确了政策问题的根源,影响因素及其形成机制的基础上,分析推导解决政策问题的政策思路,研制政策目标,并就如何实现政策目标而设计出一系列政策方案的过程,65,步骤和方法,66,(四)政策方案可行性论证,概念: 指用公认的科学方法,遵循逻辑上合理的操作步骤,在政策付诸实践之前,论证和评价特定方案的政治,经济,技术,以及社会文化的可行性,同时比较方案的潜在效果,合理性和必要性等,择优选择和推荐现实中的

31、最优方案 四项任务: 1 明确需要论证的对象及其范围 2 确定”政策.经济.技术和社会文化”等可行性的判断标准及其指标 3 比照标准和指标,确定特定政策思路和方案可行性 4 依据政策潜在的效果等,比较那些可行的政策思路或政策方案,确定现实中的最优,67,步骤与方法,68,(五)政策执行,概念: 运用公认科学的方法,遵循合理的逻辑步骤,将政策目标按照政策方案所规定的程度和范围实现 关键点: 1 明确阻力与动力 2 增加动力,减弱阻力 3 配备所需要的资源 4 发现偏差并纠正,69,(五)政策执行,一明确政策内涵 信息继承 二分析动力阻力 搜索利益相关者 分析行为影响因素 动力阻力预测,70,(五

32、)政策执行,三制定执行计划 执行策略设计 执行工作设计 目标值的确定 工作流程设计 四配置执行资源 资源确定 资源配置 五控制政策实施 协调与控制,71,(六)政策评价,概念: 按照一定的价值标准,由具备转移资质的评价者作为主体,运用公认的科学研究方法,包括社会科学和自然科学研究方法,排除政策执行过程中环境等非政策因素的干扰,对政策的发展变化,以及构成其发展的诸种因素等进行价值判断的过程,并以此作为确定政策去向的依据 需完成的主要任务: 选择评价主体 收集信息 评价信息 信息表达为效果描述 做出评价结论,72,步骤与方法,评价可行性分析 指定评价计划 实施评价计划 综合分析 完成评价报告,确定评价主体,评价制度化分析环境分析,评价