关于创新投融资模式深化银政合作的思考

1、开发性金融研究Journal of Development-Oriented Finance Research创新发展关于创新投融资模式深化银政合作的思考国家开发银行党校春季班学习课题组课题组组长：徐俊鹏，国家开发银行评审管理局审查五处处长；课題组成员：周莉、高晓斌、刘艳卫、虞育新、石晓婷、秦莉、石 炜、郭琳、刘冬、普浩、马婿、时永坤。摘 要 在全面深化改革的大背景下，新中华人民共和国预算法等财政新规的出台在 规范地方政府负债行为的同时，也给国家幵发银行（以下简称幵行）与政府的传统合作模式带 来了重大挑战。本文围绕投融资模式创新，提出了开行以政府与社会资本合作模式为主体，以 政府采购模式与支持

2、地方政府发债为两翼，加快实施银政合作领域“一体两翼”发展战略的基 本设想及工作思路。关键词 银政合作；PPP:政府采购；地方债79政府与社会资本合作（以下简称PPP）、政府 采购和地方债发行是当前和今后一个时期政府公 共项目投融资模式创新的三大重点。随着开发性 金融机构战略定位的确立，开行应积极帮助地方 政府创新思路、完善机制，进一步深化银政合作, 围绕国家宏观经济调控政策“组合拳”精准发力、 逆向调节，充分发挥幵行在重点领域、薄弱环节、 关键时期的功能和作用。一、积极探索，加快推进PPP业务模式（-）PPP业务的主要优势及其重要意义PPP 即 Public-Private-Partnersh

3、ip 的缩写，国 内通常将其称为政府与社会资本合作模式，是指 政府为增强公共产品和服务的供给能力、提高供 给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等 方式.与社会资本建立的利益共享、风险分担及 长期合作关系。PPP模式本质上是要在公共领域 实现政府和社会资本的合作并实现有效供给，从 更深层次讲是一种促进公共部门综合效率提高的 管理模式，而不仅仅是一种合资形式或融资工 具。PPP模式通过规范性的约束监督机制和引入 社会资本的市场竞争机制，发挥公共部门和社会 资本的双方优势，来控制合作全过程中遇到的各 类风险，实现比单独行动成本更低、对社会更为 有利的结果。它的主要优势突出表现在以下几个 方面，一

4、是有利于推动法治契约制度的建设，发挥 市场在资源配置中的决定性作用。PPP模式作为 一个各方共同签订的长期合约，需要政府和私人 部门共同的契约精神、透明化的合同和招标程序、 合理的风险和利益分配机制、成熟的监管、稳定 且可预见的政策、专业化的人才队伍以及快速的 争端解决机制等，PPP模式的发展将推动一系列 法律法规的制定和完善，有利于推进公共产品和 服务的市场化配置，以及发挥市场在资源配置中 的决定性作用。二是有利于缓解政府债务压力，加快政府职 能转变。PPP模式有利于政府与社会资本在市场 机制的作用下各尽所能，强调社会资本的深度参 与，能够有效减轻政府债务压力，将一部分政府 的负债转化为社会

5、和企业的负债，减轻财政压力， 避免政府债务规模与财政能力的不匹配造成债务 风险.同时有助于破除行政垄断.进一步简政放 权，使政府职能进一步转向宏观战略、公共服务、 市场监管等方面，有利于降低行政管理成本.更 好地实现政府职能转变。三是有利于防范项目风险，提高公共资源效 率。在PIT模式实施过程中，公共部门和私人企 业需要共同参与项目的识别、可行性研究、设计 施工和融资等项目建设过程，这有利于保证项 目在技术和经济上的可行性，降低工程造价， 提高项目效率，防范项目完工风险和资金风险： 同时政府将部分公共设施的建设、运营职能转 移给高效的私人或社会运营商，保留并完善监 督、定价等公共部门的核心职能

6、，可以发挥优 胜劣汰的市场竞争作用，提高公共资源的使用 效率。四是有利于拓展企业发展空间，推动经济持 续增长。在土地的投融资体制弊端显现、难以 持续的大背景下，PPP模式有利于创新投融资 机制.盘活社会存量资本，激发民间投资活力. 为大批具备雄厚资金实力的企业提供具有长期 稳定回报的投资机遇，社会资本对PPP项目的 投入将为国内经济注入持续创新和稳定发展的 动力。（-）推进PPP业务面临的主要问题PPP模式自身的复杂性和作为“新生事物” 在发展过程中面临掣肘的现实条件，要求我们认 真分析总结PPP业务推进过程中暴露出来的问题， 着力研究解决问题的思路与方法。开行自2015年 开展PPP业务试点

7、以来.共选定了 20个试点项 目，截至2015年5月中旬共通过了 6个项目，承 诺金额169亿元。当前，开行在推进PPP项目的 过程中面临的主要问题有以下几个。一是PPI）实施过程中的制度建设和组织保障 尚待加强，影响推进效率。从制度建设看，尽管 发改委与财政部围绕P IT操作陆续出台了 一系列 管理办法和通知，但全面推广PPP业务的法 律政府和社会资本合作法的立法进 程亟待提速，以尽快解除PPP社会资本参与方的 后顾之忧。从组织保障看，目前很多省份尚未成 立PPP中心，而陆续下发通知和项目清单的包括 发改委、交通部、水利部等多个行业主管部门， 具体涉及领域和项目存在交叉.未能在政府主导 层面

8、形成合力。二是PPP项目由于具有对主体资质要求高、 收益较低等特点，往往难以找到合适的社会资本 参与方，落实融资主体存在困难。具体来说，财 政部对地方PPP项目社会资本的资质要求较高， 而ITP项目基于其公共服务属性，投资收益偏低， 因而其对社会资本的吸引力不足，地方PPP项目 找到合适的社会资本、落实借款主体存在困难. 影响了项目进度及成熟度。三是PPP项目谈判周期较长，项目进展总体 较缓慢，短期内大量推广面临挑战。由于经营性、 准经营性、非经营性项目的付费基础存在较大差 异，因而在不同付费模式下如何公允地确定付费 机制、投资回报率和价格调整机制，以及在项目 建设、运营、移交全流程中如何做到

9、既能以合理 的投资回报吸引社会资本参与.又能有效规避国 有资产流失、利益输送等问题，均需要反复磋商 和研究，操作周期相对较长。四是部分地方政府过度负债，使推进PPP项 目存在风险隐患。PPP模式推出的初衷是解决政 府融资难、建设资金困难的问题，但是在政策 落实的过程中，一些地方寄希望于通过ITP模 式解决大部分甚至全部项目资金，这存在较大 的风险隐患。地方政府过度负债的后果往往是 PPP项目建成运营期间政府难以履行合同义务， 直接危害合作方的利益，也为项目融资方带来 风险。（三）发挥幵发性金融的引领作用，加快推进 PPP业务的建议推广PPP模式是转变政府职能、激发市场活 力的重要举措。开行应继

10、续发挥开发性金融的引 领作用，遵循市场在资源配置中起决定性作用和 更好地发挥政府作用的总体思路.加快推动PPP 项目落地。1. 主动谋划、夯实基础，推进PPP制度建设 与组织保障在制度建设方面，一是加强与中央部委、地 方政府在PPP规划或课题方面的合作力度。加强 与财政部、发改委等相关部委以及地方各级政府、 财政部门的沟通联系，以规划或课题合作为契机， 推动地方政府做好PIT项目的长远规划以及政策、 法规和项目风险分担机制等顶层设计。二是推动 政府加快完善制度建设。建立和完善适合PPP发 展的市场制度和法律制度，推动构建动态调整的 收费定价或政府补贴机制，强化规范、专业的政 策和程序保障，加快

11、推动政府和社会资本合作 法的立法进程，尽快出台全国统一的规范PPP 的法律，夯实推进PPP业务的法律基础。在组织 保障方面，要推动地方政府完善PPP工作架构。 主动与地方政府对接.加快省市各级PPP中心等 跨部门机构的组建，统筹管理和组织协调省市各 级PPP工作机制建设，明晰各部门的权力职责划 分.推动构建市场化融资主体和融资机制。2. 创新工作思路，助力政府打造合格的融资 主体首先，积极引导大型央企、国企、省属企业 以及上市公司和实力较强的民企（特别是基础设 施和公共服务领域的行业龙头企业）等社会资本 方参与PPP项目，不仅有利于加快项目实施进程， 而且更有利于在较长的项目合作过程中，有效应

12、 对由“政府以及市场的不确定性”引发的风险和 问题，其次，发挥政府的融资平台优势，创新参 与PPP项目运作。一是各级政府平台交叉投资。 在风险可控的前提下，充分发挥有经营实力和专 业能力的政府平台的作用.引导参与异地PPP项 目的运作和实施。二是上级政府平台对下属PPP 项目投资。充分发挥基础设施领域中.有经验、 有实力并具备市场化经营收益的大型政府平台的 作用，探索尝试由其作为社会资本方参与下属地 区本行业领域PPP项目的运作和实施。三是积极 引入多元化社会资本，推进平台公司的市场化转 型，参与PPP项目投资。支持地方政府通过注资 引资、特许经营、完善契约等方式，推动符合条 件的平台转型为P

13、PP项目实施主体和城市发展专 业运营商、系统解决方案供应商等新形态，根据 需要将存量平台关闭（空壳）、合并或转型。3. 发挥综合金融服务优势，建立完善的PPP 业务体系PPP作为国家重点推广的政府与社会资本合 作模式，与作为政府和市场桥梁的开发性金融的 本质特征高度契合.国务院常务会议也指出要发 挥开发性、政策性金融机构中长期贷款优势.支 持PPP项目建设，有必要将PPP业务纳入幵发性 业务范畴，按照“保本微利”原则，制定专门的 利率优惠政策；对于涉及国计民生的重大PPP项 目，可考虑给予利息补贴进一步降低利率，并积 极争取财政部支持政策，如给予财政资金贴息、 利润考核单列等；争取银监会给予P

14、PP贷款降低 风险权重的政策等。建议发挥开行的综合服务优 势，重点从以下五个方面推动PPP业务体系的建 立：一是发挥投资业务优势，积极推动、参与设 立PPP专项基金，引导社会资金投入PPP项目， 助力解决政府出资难题.在设立方式上，在国家 层面上可以借鉴美国、加拿大的经验，由财政部、 社保基金、开行（或国开金融）等作为共同发起 人，吸引地方政府、国有企业、社会资本等作为 股东.按一定比例出资，在国家层面建立交通、 水利等基础设施PPP专项基金：在地方层面上可 发挥国幵金融的投资优势，推动各地建立省级层 面的PPP专项基金。基金由国开金融受托管理， 建立公司制的治理框架进行市场化运作。上述专 项

15、基金可以为PPP项目提供资本金支持，有利于 更好地发挥财政资金的杠杆作用，缓解政府出资 压力。二是发挥债券承销业务优势.推动发行 PPP项目收益债等直接债务融资工具。国务院提 出了鼓励PPP项目运营主体利用资本市场直接融 资的政策，项目收益债的启动指日可待。在PPP 架构下，项目收益债将为项目运营主体提供一条 新的融资渠道.推动发行PIT项目收益债不仅能 帮助地方政府以透明、高效的方式解决PPP项目 的早期融资问题，而且还能逐步减少对影子银行 的依赖，有效降低筹资成本。三是发挥租赁业务 优势，拓宽地方政府、社会资本以及PIT项目本 身的融资渠道。租赁是一种灵活高效的融资方 式，可通过国开租赁售

16、后回租的方式支持PPP项 目建设，减少地方政府的直接资本投入，也可通 过直接租赁的方式拓宽PIT项目的融资渠道。四 是发展对PPP特许经营权的证券化业务。开行作 为资产证券化业务的市场领先者，可推动设立以 PPP项目资产或未来能产生现金流的特许经营权 为基础的SPV发行债券.并以基础资产未来的现 金流偿债.拓宽PPP项目融资渠道。五是积极联 合其他银行、保险公司等金融机构，以银团贷 款、委托贷款等方式，引领各类社会资本参与 PPP项目。4. 多措并举防范地方政府过度负债风险，做 好PPP业务风险管控工作一是推动地方政府加强PPP总量控制。在平 衡地方财力、负债等基础上算好总账，并滚动提 出PP

17、P总量控制计划。二是推动地方政府设立PPP风险分担机制。 对该地区内实施的PPP项目建立统一的风险分担 机制.分担一定的银行融资风险，提高PPP融资 的便利性。三是差异化制定开行PIT风险管控政策。积极 跟踪财政部对各地区债务风险状况的评估情况，对 预警的债务高风险地区进行重点监控，按照有所 为有所不为”的原则.差异化动态制定并调整幵行 支持各地政府的PPP项目计划，并做好总量控制, 差别化、有重点地稳步推进PPP项目的开展。二、深入研究政府采购模式，拓展开发性金融新蓝海(-)我国政府采购的现状与趋势自2003年1月中华人民共和国政府采购法 (以下简称政府采购法)实施以来，我国政府 采购实践日

18、益发展。政府采购规模从2002年的 1 009亿元扩大到2013年的L 64万亿元，占全国 财政一般支出和GDP的比重分别为11. 7%和 2 9%。货物、工程和服务类的政府采购规模分别 为4 92L 1亿元、9 925. 6亿元和1534. 4亿元，较 上年分别增长12 1%、5%和26. 4%,服务类 政府采购规模继续保持快速增长。从采购方式看, 以公开招标方式完成的政府采购规模为1. 36万亿 元，占采购总规模的83. 3%,仍占主导地位。在 支持中小企业发展方面，政府与中小企业订立的 采购合同的总金额为12 454亿元。党的十八大强调，要加强和创新社会管理, 改进政府提供公共服务的方式

19、。党的十八届三中 全会、国务院都明确要求在公共服务领域更多利 用社会力量.推广政府向社会购买服务，加快事 业单位分类改革，加大政府购买服务力度。随着 中华人民共和国政府采购法实施条例的正式实 施，政府采购行为将进一步规范.采购规模将不 断扩大，内容将不断丰富，并将进一步朝着大采 购、统一市场、系统监管、标准化、法治化的方 向发展。(-)政府采购模式的主要类型随着国家现代治理体系的发展，政府采购支 出将呈现快速增长态势，这为幵发性金融深化、 拓展与同各级政府的合作带来了重要机遇。根据 相关法律法规，政府采购的对象范围广泛.从广 义上看，特许经营可以作为政府购买服务的一种. 包括B(H TOT.

20、DI3FO、合资合作、托管运营， 以及基于绩效的付费机制安排等，这和PPP模式 是一致的。因而，政府采购需要与PPP模式实现 有效对接(见图Do关于创新政府采购服务模式，不应仅仅限定 于政府财政资金采购公共服务，至少可拓展到三 大类型(见图2),即使用者付费模式、政府付费 模式和 VGF (Viability Gap Fund/Subsidy)模式。 根据20W年开始实施的中华人民共和国政府采购法实施条例，盘政府采购法所称的服务，具体规定为“包括政府自身需要的 服务和政府向社会公众提供的公共服务”。同时根据目前实践，不存在因政府购买”与“政府采购“文字使用的不同.而产生政府采购 法不适用于政府

21、购买服务的问題，因此本文不加区别地使用政府购买与政府采购。 2011年7月16日财政部网站攵2013年全国政府采购规模通报3。政府采购持许经营根据政府采购法，政府采购是指各 级国家机关.M业巾位和团体组织.使 用财政杵资金采购依法制定的集中采购 I录以内的或者采购限额标准以上的货 物、匸程和服务的行为。待许经营是指各级人尺政府依法选择中华人尺共和国境 内外的企业法人或花苴他组织.并签订协议.授权企业 法人或者其他组织在定期限和范围内建设经营或者经 背特定基础设施和公用事业.提供公共产品或者公共服 务的活动）町以视为自然垄断行业政府和社会资本之间的关系通过 合约安排约定各方权责及风险分担的一种形

22、式。发展趙势：政府采购的范围在扩大，不仅限于使用财政资金，而且也包括特许经营中合作伙伴的选择 图1政府采购与PPP模式的关系使用者付费模式政府付费模式:VCF模式图2政府采购模式的三大类型使用者付费模式通常用于可经营性系数较高、 财务效益良好、直接向最终用户提供服务的基础设 施项目，如市政供水、城市管道燃气、高速公路等。政府付费模式通常用于不直接向最终用户提 供服务的终端型基础设施项目.如市政污水处理 厂、垃圾焚烧发电厂、净水厂等.或者不具备收 益性的基础设施项目，如市政道路等。VGF模式通常用于可经营性系数较低、财务效 益欠佳、直接向最终用户提供服务但收费无法覆盖 投资和运营回报的基础设施项

23、目，如医院、学校、 文化及体育场馆、保障房、价格调整滞后的管网类 市政公用项目、交通流量不足的高速公路等。（三）开行支持政府采购业务的重点领域与业 务类型选择1. 重点领域选择根据政府采购及开行业务特点，开行重点支 持领域可以细分为两类：一类是需由政府向社会 提供的基本公共服务或工程，如公共教育、养老 服务、医疗卫生、住房保障、公共文化、公共体 育、公共安全、公共交通运输、环境治理、城市 维护等领域适宜由社会力量承担的，需投入资金 规模较大的服务事项；另一类是政府自身运转所 需的物品或工程.如各类办公用品、办公设施建 设与维护等适宜由社会力量承担的服务事项n当 前情况下，开行开展支持政府采购的

24、业务，适宜 以住房保障、养老、公共文化为重点和突破口， 在总结经验的基础上再向其他领域扩展。2. 业务类型选择由于政府采购行为对于供应商具有较高的准 入标准，同时，政府采购作为一种政策性工具, 往往支持节能环保、中小企业、战略新兴产业等 领域或者国产商品及服务.开行应根据政府采购 的不同领域.依托财政支付的履约保障.致力于 向供应商提供全面的金融服务。（1）提供中长期和短期授信支持。一是针对 额度大、期限长的政府采购项目（如保障房建设， 交通、水利、城市基础设施建设等），提供以中长 期授信为主，以投资、租赁、债券承销等业务为 辅的综合金融服务，支持政府采购扩大范围。二 是针对资金需求时间短、额

25、度小的物品采购提供 流动资金授信.尤其是为中小企业供应商提供应 收账款融资服务。由于政府采购合同的履约、交 付和收款存在较长时滞，而中小企业往往资金比 较紧张，依托政府订单，开行可以在合同履约准 备阶段、履约后收款等待阶段提供金融支持，为 中小企业提供灵活的应收账款融资解决方案.包 括订单融资、应收账款质押融资、保理融资等多 种金融解决方案，（2）提供中间产品和服务，一是向投标企业 提供各类保函。在集中采购的投标期，开行可以 提供企业资信证明、投标保函产品，一旦其获得 政府采购的中标通知书，幵行可根据需要提供履 约保函产品，并配套提供订单融资产品，帮助解 决履约流动资金需求，增强其获取、履行订

26、单的 能力。在履约后期，为供应商配套提供质量保函, 以减少质量保证期间的资金低效占用。二是向采 购人提供政府采购资金监管服务。在资金预付、 现付、尾款等各环节由开行作为独立第三方.对 财政采购资金实施监管，待供应商完全履约完毕, 由幵行负责保障采购资金正确支付到账。通过幵 行的介入，既能保证财政支出预算按期完成.又 能确保供应商供货后实时获取货款，满足采购人 和供应商的双重需求，三是向各级政府提供便捷 的金融服务。提供政府采购财务顾问服务，定期 为财政部门提供采购资金支出分析报告.帮助分 析采购资金使用特点，便于财政部门分析、评估、 监督资金使用状况，为采购政策功能效果评价提供 数据支撑。开行

27、可以申请作为财政国库支付经办 行，接受财政部门付款请求和中国入民银行支付 中心的付款指令，实现对外支付.在政府采购业 务中，为保障财政资金安全，减少退款纠纷.幵 行可为财政部门提供预付款保证金监管服务.通 过财政部门、幵行、供应商签署三方协议的形式, 将预付款保证金冻结在开行或供应商的名下，这 样既可解除财政部门对供应商退款的担忧，又方 便供应商的财务核算，对于优质供应商，幵行还 可以通过代理财政部门签发零保证金预付款保函， 降低财政部门预付款频率及减少其相应工作量, 为财政部门提供高效、安全的预付款管理服务，（3）创新提供供应链金融服务。针对政府采 购业务的特殊性，尝试引入开行成熟的供应链融

28、 资模式，与政府共同构建政府采购项目供应链融 资合作机制，对接各级政府年度采购计划及预算 安排.逐年核定政府采购项下的信用贷款额度， 对纳入政府确认额度内的中标企业提供供应链保 理融资支持，从而缓解政府财政短期支付的压力。（四）幵行拓展政府采购银政合作业务的对策 建议1. 坚持规划先行.加快培育市场主体一是主动参与或协助各级政府制定政府采 购规划，研究界定采购内容.编制和完善采购目 录，明确政府采购的种类、性质和内容，及时动 态调整。二是配合各级政府加快筹建政府采购协 会.在加强行业自律的同时，加快培育合格的承 接主体，完善顺畅的购买和绩效管理机制。2. 标准化政府采购贷款业务流程和模式政府采

29、购本身涉及财政部门、采购人、采购 代理人、供应商、评估机构等当事人.未来还可 能涉及政府采购协会等，而以融资方式支持政府 采购.则又增加了银行、第三方担保人等。鉴于 政府采购贷款业务涉及众多参与主体和环节.为 提高效率和防范风险，有必要逐步标准化政府采 购贷款业务流程和模式。同时，与标准化的政府采购贷款业务模式相 配套.还需配合或协调各级政府做好相关工作 一是健全相关制度，在现有法律法规的基础上， 由各省、市相关部门出台与本地区相适应但又不 与上位法冲突的具体的政府购买服务暂行办法 （或指导意见，明确、细化政府采购相关内容和 程序等。二是地方政府授权主管部门作为合格的 购买主体.代表政府与承接

30、主体签订购买服务合 同，履行相关义务。三是地方政府根据政府采购 性质.从公幵招标、邀请招标、竞争性谈判、单 一来源采购中合理确定采购方式。当前应推广应 用竞争性磋商等非招标采购方式，并按照政府采 购的相关程序要求，在政府采购指定媒体上进行 公示。四是确定合格供应商作为承接主体。如无 合格供应商，应与地方政府共同打造或培育合格 供应商。五是确保采购资金纳入当年或未来年度 财政预算支出管理。对于一次性、金额不大的政 府采购，列入当年财政预算支出管理；对于金额 大、建设周期较长的采购项目或服务，采购资金 逐年纳入政府财政预算并进行预算管理.分年安 排预算资金支付给采购主体。六是采购主体和供 应商签署

31、政府购买服务合同，明确双方的权利义 务.财政部门将采购资金纳入财政预算和政府购 买服务预算管理，确保资金使用合法合规。3. 建立并完善政府采购项目风险防控机制重实质、抓源头，确保政府采购合作业务资 产质量优良。一是要着力把握实质风险，针对政 府采购业务与财政能力紧密相关的特点，加强对 政府财力及其债务管理状况的跟踪分析，关注财 政部根据债务风险指标评估各地区债务风险状况 及对债务高风险地区的预警情况。二是积极帮助 政府幵展采购业务创新，发挥幵发性金融的融智 优势.提供系统性融资方案支持.配合地方政府 幵展政府采购业务创新试点与推广。三是建立银 政协作的监管机制和风险防范机制.加强对政府 采购贷

32、款项目的全过程全方位监督，优化政府采 购市场秩序和环境，确保资产安全.三、发挥协同优势，支持地方政府发债业务地方政府债券作为适应工业化、城镇化建设 需求的有效融资工具，在世界各国有着广泛、长 期的实践，对构建多元化的城镇化建设融资体系 与可持续的城镇化建设融资机制有着重要意义。 当前.我国地方政府债券发行进入快通道，幵行 应顺势而为.发挥债券银行业务优势，在助力地 方政府债券发行中发挥积极作用。（-）地方政府发债的现状与前景从国际经验看，发行地方政府债券是世界各 国在城镇化进程中，解决地方政府融资难问题的 通行做法。以美国为例，作为市政债券发行最早、 规模最大的国家，自2002年至今，美国始终

33、保持 市政债券年发行额在3 500亿美元以上，2010年达 到了历史最高点4 331亿美元，发债募集的资金主 要用于城市基础设施建设.包括电力、道路、住 房、医疗、教育，以及各类公共项目建设。市政 债券的发行为美国工业化、城镇化和基础设施建 设作出了重要贡献：一方面为美国各级地方政府 提供了其亟需的资金支持.据统计.20032012 年，美国各级地方政府通过市政债券募集资金进 行的投资达到32万亿美元；另一方面，市政债券 发行也构成了美国政府干预经济、进行区域调控 的重要手段。再如，日本在第二次世界大战后到 20世纪70年代城镇化加速推进期间，也大量发行 地方公债。截至2005年年末，日本有8

34、9个地方政 府独立发行了地方公债从债券市场发展看，中国地方政府债券发行 前景广阔。从融资结构看，美国贷款、债券与股 市三者的比例约为3 ： 2 ： 1,而2013年中国贷款、 债券与股市三者的比例仅为3 ： 1 ： 10从债券存量 与GDP的关系看，虽然近几年中国的债券存量与 本国GDP的比值超过50%,但仅相当于德国该比 值的六成，美国该比值的三分之一，日本该比值 的五分之一。由此可见，中国债券市场还有巨大 的发展潜力。具体到市政债券市场.截至2014年 一季度末，美国未清偿市政债券余额达3 66万亿 美元.约占美国整个债券市场的& 6%,占美国上 一年GDP的22 6%；而截至2014年年

35、末，中国 债券市场存量规模达到35. 94万亿人民币，其中地 方政府自行发债总规模仅为2 262亿元人民币 (2011 年至 2014 年)。从我国的实践来看，地方政府发债正在步入 有法可依的快速发展轨道。2014年8月，全国人 大常委会第十次会议表决通过新中华人民共和 国预算法，其规定，经国务院批准的省、自治 区、直辖市预算中必需的建设投资部分资金.可 以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债 券举借债务的方式筹措.举借债务的规模，由国 务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会 常务委员会批准。对举借债务的用途，新中华 入民共和国预算法规定，债务应当有偿还计划 和稳定的偿还资金来源，只能

36、用于公益性资本支 出，不得用于经常性支出。2015年以来.财政部连续发布地方政府一 般债券发行管理暂行办法关于做好2015年地方 政府一般债券发行工作的通知2015年地方政府 专项债券预算管理办法以及地方政府专项债 券发行管理暂行办法，从地方政府一般债券、专 项债券到地方存量债务1万亿元置换计划.标志着 地方政府债券发行在我国的全面幵启。2015年4 月1日，国务院召开常务会议决定适当扩大全国社 会保障基金投资范围.把社保基金债券投资范围 扩展到地方政府债券，并将企业债和地方政府债 投资比例从10%提高到20%,进一步打开了地方 债的投资空间。从存量看，我国地方政府债券的发行规模也在 稳步增长

37、。20112014年地方政府债券累计自主发 行2 262亿元,2014年相比2011年增长93%；地方 债利率大体与国债利率水平相当，债券期限自2014 年起由3、5、7年延长到5、7、10年。(-)开行支持地方政府发债业务的相关建议幵行应高度重视地方政府债券发行工作.以 此为契机进一步深化新型银政合作关系.将地方 政府债券发行作为深化开行与地方政府合作的新 渠道和抓手，积极参与地方政府债券发行工作。1. 积极参与，推进地方债市场建设鉴于地方政府债市场的广阔前景，开行应运 用债券银行的专业优势和丰富经验，发挥与国开 证券的协同优势，为地方政府发债提供融资融智 服务。通过咨询顾问和承销服务等方式

38、，积极介 入地方政府债券市场，针对一般债券和专项债券 的不同特点，配合地方政府债券顺利发行.并结 合债券额度、期限，相应做好配套融资安排。2. 发挥债贷统筹优势，形成良性互动有针对性地将地方债发行内容纳入开行与地 方政府幵发性金融合作协议，贷债统筹管理.通 过开行贷款支持优势撬动地方债券承销业务，形 成债贷业务良性互动，同时通过债贷统筹合理把 控地方政府的总体负债空间，可以有效防控地方 政府债务风险。3. 积极争取相关政策支持，扩大业务空间目前，幵行参与地方债的承销工作面临债券 投资额度的限制以及收益率偏低的困扰，需要向 国家积极争取政策支持。如向中国人民银行争取 提高幵行债券投资额度，或争取

39、地方政府债投资 不占用投资限额等政策：针对购买地方债收益率 偏低的问题.可考虑向财政部争取适当的利息补 贴或对开行进行利润考核时对地方债收益偏低的 部分单独核算，给予回归。4. 发挥协同优势.提供优质服务在新型银政合作关系下，国开证券应积极拓 展服务功能，发挥协同优势，开辟新的业务增长 点。如提供蕴含PIT理念的国企改革“平台式” 服务，这主要是基于在未来混合所有制改革的大 背景下，大量民间资本将进入国有企业，在这个 过程中，国幵证券可以利用幵行的客户优势.为 国有企业提供一揽子“平台式”财务顾问服务. 针对特定项目定制PPP架构和融资安排，为企业 提供全面的财务顾问和融资服务。参考文献：1

40、管清友.李奇霖谁主“万亿PPP盛宴”？ N. PPP 知乎，2015-03-20.2 罗伯特.国际上FTP项目的失败案例N.中国财经 报，2014-07-22 .3 TTP低签约率三大难题N. 21世纪经济报，2015- 05-12.4 杨柳8含.财政补贴纳入偿债收入：城投债“变身”项 目收益债？N. PPP知乎，20&05-1 &5 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通 知（财金2014 76号）Z.6|关于幵展政府和社会资本合作的指导意见（发改投 资2014 2724 号）Z.7 .关于推进幵发性金融支持政府和社会资本合作有关工 作的通知（发改投资2015 445号）LZ18J基础设施和公用事业特许经营管理办法（发改委、 财政部等令第25号）Z.9 中华入民共和国政府采购法Z.10 中华人民共和国政府采购法实施条例Z.11 政府和社会资本合作项目政府采购管理办法Z.12 王瑛选择PPP合作机构的政府采购制度安排N. 中国政府采购报.13 高培勇，张德勇.条例为构建现代财政制度增添 車要一笔N.中国政府采购报.14 吴健雄.谈商业银行如何为政府采购机构提供全面金 融服务N.中国政府采购报