新预算法下行政事业单位预算编制及管理.ppt

1、新预算法下行政事业单位预算编制及管理,预算管理的基本逻辑框架 新预算法解读 行政事业单位预算管理之：条件保障 行政事业单位预算管理之：全程管控 总结,概 要,第一讲 预算管理 的基本逻辑框架,是进行国家行政管理、组织经济建设和文化建设、维护社会公共秩序的单位，主要包括：国家权力机关 行政机关 审判机关 检察机关 政党组织、其他机关等,行政单位：,是指国家以社会公益为目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。 四大特征： 1、依法设立 2、从事公益服务 3、不以盈利为目的 4、社会组织,事业单位：,1、全额拨款（全供） 2、差额拨款（参公

2、） 3、自收自支（自主）,事业单位根据拨款方式 可分为以下三类：,管理是什么？ 管理就是让别人根据你想做的事情把它办好。,计划、执行、控制和决策 对上级管理者，计划与控制最重要 计划 想做的事情 控制 把事情办好,预算是什么？ 预算是含盖未来一定期间内所有经济活动过程的计划，是单位最高管理当局为整个单位及其各部门所预定的目标、策略及行动方案的正式的、数量表达；即用财务数据和统计表格所表达（或确定）的单位经济计划或目标 预算是一种管理控制的工具,预算决不仅仅意味着花费方面的限制，预算是帮助管理者进行计划和控制的工具，旨在尽早发现经济和财务方面的问题，以及时采取措施避免或纠正问题 “先算后做”而不

3、能“杀了猪再讲价” 预算是计划工作的成果，亦是控制经济活动的依据,管理计划系统,短期计划,年度计划（预算）,长期计划,愿景,中长期规划,预算是合理分配人、财、物等资源，协助单位实现战略目标与发展计划,预算管理是什么？ 预算管理即利用预算这一主线对单位内部各部门、各种财务和非财务资源进行计划、控制和考评等一系列活动，是有效提高管理水平和管理效益的管理模式。 凡事预则立，不预则废！,预算管理的基本前提：预测 从预测风险到制定对策再到实施对策的过程实际上就是预算管理的过程，而这一过程的前提就是单位对未来风险的预测。 风险是无处不在的，对风险的预测是单位对未来发展不确定情况的一种本能反应，而制定并实施

4、相应的对策来规避风险就成了单位的必然选择。 越有风险就越要控制风险，而控制风险的一个有效性对策就是预算。不能因为不确定，反而成为不进行预算管理的理由 。,有一个比喻，预测好比是气象预报，气象预报的准确性有赖于先进的技术和信息资料，以及科学的预测方法。气象预报说“明天有雨”，是一种预测结果，但这一结果具有风险性，因为明天是否真的下雨，现在不得而知；这种不得而知的状态也许只有借助于概率来判断，如预报明天下雨的概率是70%，言下之意是不下雨的可能性为30%。作为明天将外出上班的人，在得知气象预报明天将下雨后的第一反应就是，明天上班最好带伞，或者不骑自行车而改坐公共汽车，当然最昂贵的做法是坐出租车，因

5、为，如果不是这样，将会面临淋雨的风险。而上班族在盘算或决定明天如何外出上班时，所做的任何计划方案（如带伞、改坐公共汽车或出租车、或告假不上班等），都是基于预测的结果，也是基于对未来不确定的一种风险防范行为，这就是预算。,可见 没有风险就不需要预测，也就无须进行预算管理；通过预测并进行有效的预算管理是防范风险的一项重要措施。,计划、预算与预测的关系,报告,计划,预测,预算,预算：将业务计划和目标转换成资源需求和行动,计划：确定业务目标和实现方案,报告：对执行效果和业绩指标完成情况的准确、及时反馈,预测：在一个时间段内预测支出和收入,预算的功能,沟通协调,规划未来,强化控制,资源配置,绩效考核,便

6、于管理层在过程中控制和监督经济业务执行情况，及时发现执行中存在的偏差并确定偏差的大小，是控制经济活动的手段,优化财务和财务资源，向关键的下属单位和部门配置最优的资源,预算是下属单位和部门绩效考核的基础和比较标准,协调各下属单位、各部门的行动，并保证一致性，将单位的发展目标和财务计划向不同下属单位和部门的负责人传达,细化了单位整体发展目标和年度计划，为各下属单位和部门确定了具体可行的努力目标和共同遵守的行为规范,目标设定,预算编制,岗位预算,部门预算,单位预算,个人目标,部门目标,单位目标,货币化 努力,货币化 努力,货币化 努力,目标和预算间的关系,第二讲 新预算法解读,迈向现代财政制度的坚实

7、一步,2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了全国人民代表大会常务委员会关于修改中华人民共和国预算法的决定（以下简称决定），并重新颁布修订后的预算法， 决定自2015年1月1日起施行。,重要作用,预算法,1994年3月22日八届全国人大二次会议通过了预算法,1995年1月1日施行,素有“经济宪法”之称,规范 预算管理,加强国家 宏观调控,促进经济 社会发展,推进 依法理财,新预算法的五大亮点,完善政府预算体系，实行全口径预算 改善预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制 健全透明预算制度，全面推进预算公开 完善转移支付制度，规范地方政府债务管理 坚持厉行节约，硬化预算支出约束,亮

8、点一：,新预算法规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。这将有利于杜绝预算外资金和其它非规范性收入，从而避免财政资金体外循环带来的寻租腐败问题。,新预算法要求各级政府预算收入的编制，应当与经济和社会发展水平相适应，并强调各级政府应当建立跨年度预算平衡机制，设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。这就为今后实行中期财政规划管理、强化年度预算的约束预留了空间。,亮点二：,亮点三：,新预算法增加规定，除涉及国家秘密的事项外，经批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后向社会公开，并要求各

9、部门对机关运行经费的安排、经费使用情况等重要事项作出说明。这将有效强化社会对预算活动的监督，促进阳光政府、责任政府建设。,新预算法进一步规范和完善了转移支付制度，有利于优化转移支付结构，减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预；增加了允许地方政府举借债务的规定，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制，防范和化解债务风险。,亮点四：,新预算法确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求实效和收支平衡的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。为硬化预算对政府支出的约束力，新预

10、算法增加规定，在预算执行中，各级政府一般不制定增加、减少财政收入或者支出的政策和措施。,亮点五：,新预算法的出台对行政事业单位的预算管理工作提出了更高的要求，面对这样的挑战，行政事业单位的预算管理人员要清醒地意识到在单位预算管理工作中存在的问题，并采取相应改进措施弥补工作上的不足，努力使行政事业单位的预算管理工作在新预算法的背景下上升到新的高度。,我们怎么办？,行政事业单位预算管理目前存在的种种问题： 预算管理没有和单位的组织结构相联系 把预算当成纯粹财务业务，推给财务部门而“一把手”很少介入 预算只是用于费用的控制，而不是作为单位管理和控制的手段和方法 预算的执行缺乏监控机制 没有按照预算管

11、理的要求对预算执行结果进行计量 没有和预算管理相匹配的信息反馈渠道和信息反馈机制 预算执行的结果与奖惩没有挂钩,新预算法下行政事业单位预算管理的要点,管理层应增强预算法治意识，依法履行职责 勤俭节约、讲求实效，充分发挥财政资金的效益 重视风险管理，加强内控体系建设 建立健全财政信息公开制度，加大信息公开力度,第三讲 行政事业单位预算管理之： 条件保障,预算管理系统运行的主要条件,组织条件 权责分明 流程条件 优化改造 技术条件 基础共享 管理条件 清楚认识,一、组织条件： 权责明确的组织机构,(由谁编、谁管编） 所谓组织，是具有共同行动目标的人类群体。行政事业单位就是一个组织。它可以被分成高层

12、、中层、基层和现场四个层级，每个层级再由若干单位组成、每个单位又有若干成员,预算管理制度体系“”,组织体系,目标指标体系,编制体系,报告体系,监控体系,考评体系,做什么,怎么做,做什么了,必须做,做了如何,谁来做,预算管理的组织架构（学校为例）,校务会,党委会,校长,预算管理部,预算管理委员会,职能部门,下属单位,审计部,预算管理组织： 行政事业单位应当视单位规模及实际管理需要，设立预算管理委员会作为预算管理的领导机构，设立预算管理办公室作为预算管理的办事机构，设立审计部作为预算管理的监督机构，保证预算方案的可行性以及预算执行结果计量的可靠性、真实性,预算管理委员会是预算管理的最高决策机构，由

13、单位主要负责人担任主任，相关部门的负责人员担任委员。它的职责主要有： 根据单位远景规划、发展战略和长期计划，决定单位年度经济活动目标 制定预算编制的原则、方针和政策 审批单位预算，各下属单位预算和各职能处室预算 仲裁和协调预算管理中的冲突和纠纷 审批整改预算执行偏差的措施 审批预算调整事项,预算管理委员会工作制度 每月初例会，研究解决预算执行中的问题 每财年的最后一个季度组织编制下一财年预算，财年开始的第一季度组织编制上一财年预算执行结果报告,预算管理部是行政事业单位预算管理委员会的常设办事机构，一般设在财务管理部门，由财务部门负责人担任主任，下设专职预算会计。预算管理部的职责是： 根据单位预

14、算管理委员会的决议，制定年度预算管理细则 协助预算管理委员会主任进行日常的预算管理工作 负责预算管理部与各下属单位和职能部门之间预算文件传递 为各下属单位部门和各职能部门的预算管理提供咨询 审查下属单位和职能部门的预算草案，向下属单位和各职能部门提出预算草案修改意见，向预算管理委员会提出审批建议 汇总编制单位综合财务预算 向单位各级管理人员定期提供预算执行进度的财务分析报告,预算考核机构（审计部）,预算考核制度的制定 预算执行结果的考核和评价,预算执行机构,是单位主要活动的业务单元，预算的执行主体 分类 职能部门 下属单位,业务流程再造的对象 流程 业务流程再造的相关对象 支持系统组织等 业务

15、重组的目标 提高管理绩效 业务流程再造的途径 彻底变革 强调整体大于部分之和,二、流程条件 - 再造与优化,再造与优化的一些重要观念来自西方的全面质量管理、精益管理、工作流、团队精神、标杆管理、价值工程、预算管理等一系列的管理思想 主要包括：管理层再造与人的再造 信息技术在再造与优化中起到关键作用,三、技术条件 单位电算化预算信息处理系统 单位范围的内联网络，以及单位共享的数据库,四、管理条件 一把手挂帅和支持：这是实行预算管理制度的原动力 各部门的参与和配合：这是保证预算管理制度有效运行的关键 成立预算管理推进小组，由预算管理推进小组负责在单位全范围内宣传推广预算管理，对预算管理的参与者进行

16、适当的培训，为预算管理的顺利推行打下坚实的基础,建立完善的内部控制制度，建立健全业务工作规范，完善业务管理工作程序，对基本建设，物资采购，财务管理等建立起完善的管理制度 预算执行结果必须与奖惩制度挂钩：这是预算管理制度是否实行的重要标志 建立健全职业道德规范和奖惩制度,第四讲 行政事业单位预算管理之： 全程管控,预 算 管 理 组 织 机 构,预 算 信 息 系 统,预算审 核批准,预算编制,预算评估 与报告,预算调整,预算执行 与控制,预算 管理体系,预算管理是一个完整的管控流程,预算组织,年度计划,业绩薪酬,预算目标,预算编制,预算考评,预算反馈报告 预算监控,预算编制 - 预算目标： 良

17、好的开端是成功的一半 是一个讨价还价的过程 预算目标应该达到甚 至超过社会或行业的平均效益水平,讨价还价与吵架 “迎头痛击” 采用传统预算编制方法，上下级之间往往处于对立面。考虑到下级有可能“宽打窄用”，上级通常会过于简单地采用“迎头痛击”的做法，即对所有项目均提高或删减同样的百分点,“戴高帽” 上有政策，下有对策。为了应付上级的“迎头痛击”，下级往往上报预算时就大大地留下余地，高估预算。在传统预算编制方式下，上下级之间的这种“对抗”可能愈演愈烈，从而导致一种恶性循环，使预算的客观性、准确性越来越差,“期末狂欢” 由于传统预算的定期性特征，容易导致预算执行中的“期末狂欢”，即在邻近预算期末时，

18、将尚未消化的预算额度，无论需要与否，尽可能花光耗尽，以防下期预算缩水，同时也为下期“戴高帽”作准备。其结果则可能是资源的无谓浪费,预算编制的基本假设,预算编制的准备阶段要对预算所依据的关键历史数据、经验比例、基本条件关系等进行假设，也需要对数据之间的勾稽和比例关系进行界定，对经济目标中关键数据及其衍生的数据指标进行确定 关键假设可以按照不同的维度进行分类，如按照宏观和微观的角度；也可以按单位内部、外部的角度进行分类；还可按照资产负债表、收支明细表的角度进行分类,行政事业单位预算的主要内容,收入预算 支出预算,收入预算包括：,财政补助收入 上级补助收入 事业收入 经营收入 附属单位上交收入 其他

19、收入,支出预算包括 ：,基本支出 1、人员支出 2、部门运行支出 3、公共支出 项目支出（专项支出）,预算编制的方式,目标预算编制方式：主要是由单位财务管理部门根据预算委员会确认或下达的预算目标，自上而下的预算编制，编制完成后进行自我审核，并摘要下发各部门作为各部门自下而上预算编制的参考 基本预算编制方式：自下而上的预算编制是依据各部门或者业务单位的年度工作计划，根据零基预算原则，由各部门自己进行预算编制,行政事业单位预算编制程序：,预算编制一般按照“上下结合、分级编制、逐级汇总”的程序进行，至少要经过“两上两下”,“一上”：,各部门（下属单位）根据工作职责与年度工作计划的需要，按照财务部门统

20、一印发的预算格式，编制本单位、本部门的预算计划，报财务部门统计汇总；各单位编制的预算申报计划列明详细的支出项目，规定相应项目的支出内容与开支范围；基建维修、设备采购及会议费用等专项支出还应注明付款约定。,“一下”：,财务部门根据单位年度事业发展计划和财务预算目标拟订年度预算草案，报预算管理委员会审议后,下达各部门预算控制数。,“二上”：,各部门根据预算控制数和政策调整本部门的预算方案，结合自身特点及预测执行条件，提出详细的本部门财务预算方案上报单位财务管理部门。,“二下”：,财务部门在进行审查汇总和综合平衡后向单位党委会提交本年度预算草案，预算草案经党委会议讨论通过后发布实施。,预算编制的方法

21、,固定预算 增量预算 零基预算 弹性预算 滚动预算 概率预算,固定预算,根据预算内正常的、可实现的某一业务量水平编制的预算 一般适用于固定费用或数额比较稳定的预算项目，如按年包干使用的网络费等固定成本开支,增量预算,增量预算是在上期预算执行结果的基础上，考虑预算期内各种因素的变动，相应地增加或减少有关项目的预算数额 某项预算指标 基期实际指标（1?） 优点：简单、工作量小 缺点：质量低，难以合理优化资源配置,零基预算,对预算支出以零为基础，从实际需要与可能出发，根据预算期内的经营目标、工作计划和范围，逐项审核各项费用开支的必要性、合理性及数额，从而确定预算成本费用的预算方法 增量预算的改进，一

22、般适用于不经常发生的或者预算编制基础变化较大的预算专项项目，如对外投资、基建维修等专项,零基预算的编制步骤,确定预算目标 各部门根据单位总体目标，说明业务的性质目的，详细列出业务的开支 对预算指标进行必要性分析 进行绩效分析，分层排出先后顺序 确定层次顺序，分配资金，确定预算指标 对预算期内可动用的资金进行分配，落实预算,弹性预算,在固定预算方法的基础上发展起来的预算方法，有效克服固定预算方法的缺陷，属变动预算 根据预算期可预见的不同业务量水平，分别编制相应的预算，以反映不同的收入和费用水平 一般适用于与业务量有关的成本（费用） 、利润等预算项目，如与工作人员数相关的办公经费等变动成本、混合成

23、本等,弹性预算的编制步骤,选择和确定与预算内容相关的业务量的计量标准和范围 计算、确定各经济变量之间的数量关系，预测预算期可能达到的经营活动业务量 根据定额计算各种业务量的预算数额 表达方式：公式法、比率法、列表法,滚动预算,随着时间推移和预算的执行，预算时间不断延伸，预算内容不断补充，整个预算处于滚动状态的预算 预算期永远保持12个月，每过1个月或1季度，立即在期末增列1个月或1季度的预算，逐期滚动 企业单位应用较多，如适用于季度预算的销售预算、生产预算,概率预算,根据有关预算指标的概率计算期望值来确定预算指标的方法，是对确定或定值预算的改进 实际上是一种修正的弹性预算，即将每一事项可能发生

24、的概率结合应用到弹性预算的变化之中,预算编制的科目,预算科目的设置既要考虑预算管理的内部需要，也要考虑会计核算和财务报告的外部需要，特别是在实施预算信息系统的情况下，需要对预算科目和会计核算科目设置必要的对应关系，以便在预算信息系统和会计核算系统集成的时候，便利两种系统间数据的导入或导出，避免数字的繁琐录入工作和会计差错的产生以及预算核算“两张皮”情况的发生,预算执行与监控,实际和预算比较,设置或调整预算,财务控制必要措施,会计实际 运行结果,预算调整,单位体制改革、重组、并购等情形发生 党委会调整单位发展战略，重新制定单位发展规划，业务经营范围发生变化 客观环境发生重大变化，需要调整有关预算

25、指标 单位内部条件发生重大变化 发生不可抗力事件，如自然灾害等 党委会或预算管理委员会认为必须调整的其他事项,预算调整的流程设置,预算分析,上期改进建议执行情况跟踪 关键指标的完成情况 影响指标完成情况的内外部因素分析 分析差异的改进建议及相应对策 根据变动预测其趋势及规律 标杆单位的对比分析报告,预算分析是对预算执行进度或结果的评价，评价的直接对象是预算差异。预算评价应解决下列三个问题： 预算差异分解为价差、量差和结构差三类 各类差异是否进行调整提出建议 如那些随业务水平变化的成本需要重新计算 追溯预算差异的责任，即谁的决策造成差异,各种差异都意味着单位未能按计划进行业务所导致的失败，因此有

26、利差异并不一定真是有利的，较大的有利差异代表着更大的失败 差异分析只是一个工具，它仅提醒管理者问题的存在，并能帮助分析问题的来源，它能指导管理者把稀缺的资源用在最需要的地方 按例外原则管理,预算报告,报告采用三种形式：标准报告、简化报告和专题报告 标准报告是定期编制的报告，全面、完整和详实地说明预算数据、实际数据（预算进度）和预算差异 简化报告也是定期报告，是为了满足各个层级预算单位负责人的不同需要对标准报告简化的结果 专题报告是对预算差异的调研报告，不定期编制,预算考核,考核的依据是预算差异分析的结果，通过差异分析可以剔出非可控因素，找出与工作绩效相关的差异因素，从而使考核趋于公平 预算考核是绩效管理的重要组成部分，其侧重在财务指标体系 预算目标的考核是绩效考核中财务指标考核的内容，而绩效考核一般