美国日本印度的法律保障

1、美国、日本、印度三国义务教育经费保障机制及启示影响教育投入的因素有很多，主要由两方面的因素决定：一方面与国家经济实力有关，另一方面与教育政策有关。经济实力是制定和实施教育政策的物质基础，而教育政策则是引导和规范教育的投入与管理，使教育能更好地发展。与发达国家相比，我国的义务教育起步较晚，义务教育经费保障机制还处于摸索阶段，还不很完善；而西方主要发达国家经过一个多世纪的摸索和实践，无论是在经费投入还是在平衡地区间的差异方面，都建立起了适合各自国情的义务教育经费保障制度。因此，为了完善我国的农村义务教育经费保障机制，有必要对世界上其他国家的义务教育经费保障机制进行研究和借鉴。就世界上大多数国家而言

2、，在对义务教育经费的投入上，一般都是由各级政府共同承担，只不过其承担的范围和比例有所不同。由于历史文化传统的差异以及政治、财政和教育管理体制的不同，各国政府干预和投资义务教育的具体方式又有所差别。依据不同的政府投资主体，可以把当代各国义务教育公共投资体制划分为三种基本模式，即集中模式、相对集中模式和分散模式，有的又称这些模式为中央集权模式、地方分权模式和共同分担模式。所谓集中模式，是指一国政府义务教育公共经费的投资主体是中央或联邦一级的最高行政当局，韩国、法国、泰国、埃及均属这一模式。根据经济合作组织（oecd）提供的统计资料看，意大利、荷兰、葡萄牙、芬兰、爱尔兰、新西兰、希腊、捷克、匈牙利、

3、土耳其等国也属于这一模式。在上述各国的各级政府对义务教育的投资中，中央或联邦政府在初等和中等教育的投资比重较大，政府之间财政转移支付均在53%以上。在某些典型的国家，如葡萄牙、新西兰和土耳其，中央投资达到100%。所谓相对集中模式，是指一国政府义务教育公共经费的投资主体是省、邦、州、都道府县等高层次地方当局。美国、德国、印度、瑞士、日本、加拿大、奥地利、比利时、西班牙、澳大利亚均属这一模式。在这些国家，高层次地方政府投资初等和中等教育占各级政府公共投资的比重，高于中央和基层地方政府投资的比重，一般均在40%以上。在某些国家，如比利时占到90%以上，德国为76%。所谓分散模式，是指一国政府义务教

4、育公共经费的投资主体是市镇、县乡、学区及其以下基层地方政府，英国、丹麦、挪威属这一模式。在这些国家，基层地方政府对义务教育投资占各级政府公共投资比重超过50%，成为义务教育投资的主体。在一些典型国家，如英国占92.50%。16 但从总体上来看，为了确保义务教育的全民性、平等性、普及性，各国政府主要采取的还是以政府为主，相对集中的投资体制。本章以美国、日本、印度三个国家为例，从历史的角度对这些国家的义务教育经费保障机制进行介绍，主要涉及经费的来源和法律保障措施两个方面，以期从中获得裨益。由于世界各国义务教育的快速发展一般都是在二战以后，因此，本章所涉及的也主要是这几个国家在二战以后的义务教育经费

5、保障情况。一、美国、日本、印度三国的义务教育经费保障机制（一）美国的法律保障措施美国作为联邦制国家，其行政辖区划分为联邦（中央）、州和当地三级政府，当地政府又包括：郡、市、县、镇或乡、学区和特区。州作为地区政府（regional levels of government），郡、市、县、镇作为当地政府（local levels of government ）。根据宪法规定，基础教育属于州权，基础教育的主要责任在当地政府。在美国，教育是作为社会生活的一个重要组成部分，且被纳入到社会保障体系当中。另外，作为一个法制化的国家，美国的义务教育经费保障机制是伴随着一系列的教育法案和教育计划的出台而不断完善

6、的。仅仅在19571958年间，美国国会议员提交了多达1500个涉及教育的议案，并且通过了几十项涉及教育的法令，其中最重要的是1958年颁布的国防教育法（national defence education act），要求联邦政府增加教育拨款至41亿美元以上。这些经费主要用于帮助各州和地方社区建设和修缮中小学校舍，更新仪器设备。此举加强了国家对教育事业的投入，并保证了教育条件的优化。该法是美国战后教育立法的一个里程碑，也是美国历史上头一次以法律形式赋予教育至关国家安全的重要战略地位。1962年的教育电视播放设施法规定由联邦政府向公立中小学、各州教育电视机构及非赢利基金会等提供补助经费，建立和改

7、善教育电视设施，联邦政府与这些部门的投资比例为31。1964年，美国国会通过了公民权利法（civil right act），该法在一定程度上保障了黑人在选举和教育方面的权利。1965年，美国国会通过了初中等教育法（elementary and secondary education act），该法案要求根据各学区贫穷儿童的数量分配资金，通过为小学、初中学生提供课本、器具和实物来确保贫困生有足够的学习资料，资金由各州和地方政府控制，到1966年，这项计划的投入总额达120亿美元。1968年，国会又通过了另一补充法案双语教育法(bilingual education act)，主要是为那些英语能力

8、较差的低收入儿童提供财政资助。171991年，布什政府颁布了指导美国教育改革的纲领性文件美国2000年：教育战略(america2000:an education strategy)。1994年，克林顿政府颁布了2000年目标：美国教育法(goals2000:education america act)。在美国，还有一些政府报告和民间报告对义务教育投入的影响也比较大，如1966年美国科尔曼教授在联邦教育总署的授权下发表的题为教育机会平等的报告；1986年由联邦教育部长及其所任命的初等教育研究会提交的题为第一课关于美国初等教育的报告等，均对美国义务教育的改革和发展起了积极的推动作用。另外，在美国

9、的各项教育立法中，对处境不利儿童的教育给予特殊的关注，尤其在联邦的教育立法中。如初中等教育法第一条就声明，联邦的教育政策是向那些服务于低收入家庭儿童集中的区域的地方教育机关提供财政。该法案详细规定了联邦财政补助金的类型及各种类型资金的使用方式，州政府直接负责为缺陷儿童、流动儿童、无人照管儿童或过失儿童提供免费公立教育。还有，如1964年的经济机会法、1972年的印第安教育法、1995年的初中等教育法修正案、1996年的发展残疾人援助和权利议案法修正案、2001年美国总统布什签署的不让一个孩子掉队（no child left behind）的教育改革计划等。这些法令或计划都体现了关注弱势群体教育

10、问题的精神，从教育财政政策的倾斜来保护弱势儿童和弱势群体在受教育机会、教育质量方面的权利，为整个社会的教育公平发展做出了极大的贡献。（二）日本的法律制度保障措施日本战败投降以后，在同年11月颁布的战后新宪法中确定了义务教育的无偿制原则。根据新宪法的精神，于1947年3月31日颁布教育基本法，该法为新的教育制度替新提供了基本原则 以前是由天皇教育诏谕提供的，进一步明确提出“国民负有使其保护的子女接受9年普通教育的义务。国家或地方公共团体(指地方政府)所设学校实施的义务教育，不收学费。”如何落实宪法和教育基本法确定的9年义务教育无偿制原则，乃成为日本各级政府的一项艰巨任务与重要职责。特别是在战后重

11、建的初期，各级政府财政拮据，各项事业百废待兴，但法律上已经明确政府具有履行举办义务教育学校的职责，不能完成法律规定的义务，政府首脑只能辞职。因此，在战后初期日本地方政府中，因无法按时完成法律规定的举办义务教育学校之职责的政府首脑辞职乃至自杀的，屡见不鲜。根据1948年7月颁布的市町村立学校教职员工资等负担法的规定，日本公立义务教育学校教职员的工资等由都道府县(政府)负担。1952年日本政府又颁布实施了义务教育费国库负担法，由国家(中央政府)负担公立义务教育学校教职员工资等的1/2，从而确立了日本目前公立义务教育学校教职员工资等由中央政府和都道府县一级政府负担的体制。1952年又制定了新的义务教

12、育费国库负担法，新法规定，都道府县支付的各义务教育学校教职员工资额的1/2由国库负担，教育中最重要的经费之一即教材费为国库负担；在特殊情况下，通过平衡交付金制度，重点保证义务教育经费的支付，从而及时纠正了偏差，保证了教育的顺利发展。另外，根据1953年8月颁布的公立学校设施灾害：修复费国库负担法的规定，国家(中央政府)负担公立学校设施灾害救济所需经费的2/3。此后经过多次探索和改革，1958年日本国会通过了义务教育诸学校设施费国库负担法，确立了日本现行9年义务教育学校的设施费负担机制，即市町村(政府)在新建或增建公立义务教育学校的校舍、室内运动场时，国家(中央政府)负担所需经费的一半；改建学校

13、的危险建筑物时，国家负担经费的1/3 。根据1962年3月颁布的关于义务教育诸学校教学用图书免费的法律，日本中央政府从1963年4月起免费向所有义务教育阶段的学生发放教科书，所需经费由国库负担。为了实现教育机会均等、提高偏僻地区的教育水平，日本于1954年6月颁布实施了偏僻地区教育振兴法，该法明确规定了国家和地方政府为振兴偏僻地区的教育必须采取的相应措施。该法第5条规定，都道府县(政府)必须按照有关法令的规定向偏僻地区公立中小学和学校有供餐设施的教职员支付“偏僻地区津贴”，该津贴的月额应在工资和抚养津贴月额两项合计额的25%范围内；与此同时，都道府县(政府)还必须为服务于偏僻地区的教师提供充分

14、的进修机会及所需要的费用。该法第3条规定，市町村(政府)必须采取必要的措施为偏僻地区的公立中小学配备教材教具、为学生走读提供便利、为教职员提供住宅并提高其福利待遇等。国家(中央政府)对都道府县(政府)和市町村(政府)采取的上述措施等所需要的经费补助1/2。26（三）印度的法律制度保障措施与我国一样，印度在教育法制方面的建设还不很完善。印度迄今为止也没有制定一部全国性的义务教育法及其实施细则，只是各邦颁布一些法令作为执行政策。在对义务教育经费的投入上，印度政府的随意性很强，缺乏政策的连续性，教育经费的保障还没有纳入法制化的轨道，主要是通过一些政策、“五年计划”和其他计划来保障对教育的投入。比较重要的政策有：1950年1月颁布的国家政策指导原则和1986年颁布的国家教育政策，在1992年对国家教育政策进行了修改。但这些政策大多是原则性规章，缺乏可操作性。因此，一系列的计划实际上才真正保障了印度义务教育的经费投入。虽然大多数计划是短期性的，但在一定程度上缓解了由于法制建设的不完善对义务教育经费投入带来的负面影响。除了多个“五年计划”而外，还有其他的计划，如1986年的国家教育政策专门制定了一项旨在改善初小教育设施的 “操作黑板计划(operation blackboard)”，其目的是要求政府不断加强对初等教育的扶持，加大对初等教育经费的投入；1987年实施的“黑板