第一讲 公共治理前沿问题研究(2011-9-9).ppt

1、公共治理前沿问题研究,授课：曾盛聪,第一讲,公共行政、公共管理、公共治理： 政府范式的转型,中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议（提纲）,一、加快转变经济发展方式，开创科学发展新局面 二、坚持扩大内需战略，保持经济平稳较快发展 三、推进农业现代化，加快社会主义新农村建设 四、发展现代产业体系，提高产业核心竞争力 五、促进区域协调发展，积极稳妥推进城镇化 六、加快建设资源节约型、环境友好型社会，提高生态文明水平 七、深入实施科教兴国战略和人才强国战略，加快建设创新型国家 八、加强社会建设，建立健全基本公共服务体系 九、推动文化大发展大繁荣，提升国家文化软实力 十、加快改革攻坚

2、步伐，完善社会主义市场经济体制 十一、实施互利共赢的开放战略，进一步提高对外开放水平 十二、全党全国各族人民团结起来，为实现“十二五”规划而奋斗,案例解读,行政领域与政府职能,1经济调节 2市场监管 3社会管理 4公共服务,一、“政治行政”二分（the politics-administration dichotomy）视野下的公共行政,（一）“行政”与“管理”释义,1“Administration”（行政）一词首先来源于“minor”，而后演变成“ministrare”,意思是“进行服务，其后是进行治理”。 2“Management”（管理）一词来源于“manus”，意思是“亲自控制、用手控

3、制”。 3“行政”本质上包含着遵从指示和服务的含义；而“管理”意味着活动结果以及管理者为获得结果负个人责任。 （【澳】欧文E休斯著：公共管理导论（第二版），中国人民大学出版社2002年版，P6；陈振明：公共管理学，中国人民大学出版社2005年版）,（二）公共行政（学）的发展理路,1“政治行政”二分与传统官僚制行政（Tranditional public Administration） 220世纪60年代，行为科学公共行政学（Behaviorism Public Administration）：公共行政学重心从体制结构走向行政行为。 320世纪70年代，政策科学（Policy Science）和

4、公共政策分析（Public Policy Analysis）成为公共行政学主流学派，行政学重心从研究机构（burau, institution）转向政策执行和公共项目（Public Programs）。 420世纪80年代中以来，（新）公共管理范式兴起，三“E”【“经济”（economy）；效率（efficiency）；效能（effectiveness）】绩效管理支配公共管理范式。 （【澳】欧文E休斯著：公共管理导论（第二版），中国人民大学出版社2002年版；陈振明：公共管理学，中国人民大学出版社2005年版。）,（二）公共行政（学）的发展理路,520世纪90年代中以来，新公共服务思潮兴起，“

5、服务而不是掌舵”，成为现代公共行政的主导价值。（1）民主公民权理论、（2）社区与公民社会理论、（3）组织人本主义和新公共行政、（4）后现代公共行思潮，成为新公共服务的理论来源。公共行政进入全面价值反思阶段。 6公共行政的历史变迁：“老公共行政” “新公共管理” “新公共服务” （【美】珍妮特V登哈特等著：新公共服务：服务，而不是掌舵，中国人民大学出版社2004年版；【美】乔治弗雷德里克森著：公共行政的精神，中国人民大学出版社2003年版。）,（三）传统公共行政的“问题域”,1政治与行政二分。 2官僚制（Bureaucracy）。 3行政运作科学化。 4常任、中立的公务员制度。 5追求行政效效率

6、。 讨论：传统公共行政的总结与评述 （1）官僚制与人类理性化趋势；（2）官僚制与人类政治文明；（3）官僚制的危机与祸根。 （【德】马克斯韦伯：官僚制,国外公共行政理论精选，中共中央出版社1997年版；【澳】欧文E休斯著：公共管理导论（第二版），中国人民大学出版社2002年版；张康之著：寻找公共行政的伦理视角，中国人民大学出版社2002年版等）,二、新公共管理：传统公共行政的摒弃与超越,案例（二）： BOT：新公共管理的政策工具,何谓“BOT”？ BOT是英文BuildOperateTransfer的缩写，通常直译为“建设经营转让”。其实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以政府和私人机构

7、之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。当特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理。所以，BOT是“基础设施特许权”。,案例解读： BOT：新公共管理的政策工具,“BOT”的历史 17世纪英国的领港公会负责管理海上事务，包括建设和经营灯塔，并拥有建造灯塔和向船只收费的特权。但是据罗纳德科斯（R. Coase）的调查，从1610年到1675年的65年当中，领港公会连一个灯塔也未建成。而同期私人建成的灯塔至少有十座。这种私人建造灯塔的投资方式与现在所谓BOT如出一辙。即：

8、私人首先向政府提出准许建造和经营灯塔的申请，申请中必须包括许多船主的签名以证明将要建造的灯塔对他们有利并且表示愿意支付过路费；在申请获得政府的批准以后，私人向政府租用建造灯塔必须占用的土地，在特许期内管理灯塔并向过往船只收取过路费；特权期满以后由政府将灯塔收回并交给领港公会管理和继续收费。到1820年，在全部46座灯塔中，有34座是私人投资建造的。可见BOT模式在投资效率上远高于行政部门。,BOT模式典型结构图,案例（三）： 广西新建污水处理厂中采用BOT模式占30%以上,从2010年9月份起，广西已实现县县有污水处理厂的目标，并成为西部第二个县县建成污水处理厂的省区。据了解，在近年我区新建的

9、污水处理厂中，采用BOT模式建设的占到了30%以上。,建设中的广西横县六景工业园污水处理厂,政府：解决了建设资金和运行管理问题 “财政没钱建污水处理厂，我们欢迎社会资本以适当形式进入这一公共领域。”问及当初市政府为何选择BOT模式建设污水处理厂，桂平市副市长陆兵首先谈到了建设资金问题。他告诉记者，早在5年前，桂平市就计划建设一座污水处理厂，但一亿多元的建设资金让桂平难以负担，污水处理厂的建设因此一拖再拖。2008年，通过与深圳一家企业的BOT合作，由这家企业出资建设，政府不花一分钱，一座日处理能力4万吨的污水处理厂如今已建成投入使用。 “政府缺乏污水处理厂运营的相关人才也是重要原因。”陆兵表示

10、，让技术条件比较好、实力比较雄厚的企业进入到公共服务项目里面，解决了政府污水处理的人才短板。另一方面，专业公司成熟的技术、先进的工艺保证了整个污水处理厂的运行质量，提高了治污效率。桂平市污水处理厂自今年5月投入使用以来，处理后的废水均实现达标排放。 陆兵还透露，选择BOT的另外一个原因，是怕政府投资运营的污水处理厂成为安置人员和安放“小金库”的地方，到时人满为患，肯定会是一个负担。 有关人士也指出，目前有些地方的污水处理厂沦为摆设，闲置多年，并没有真正起到作用，也浪费了大笔公共资金。如果投入市场运营机制，这种现象或许会得到改变。,思考：如何让BOT模式良性发展 采访中，一位不愿透露姓名的企业负

11、责人告诉记者，他们运营的多家BOT污水处理厂项目投产运营后，长期收不到政府转移支付的排污费，迫于资金压力，近期他们可能关停部分污水处理厂。 部分排污企业和市民则表达了他们对排污费可能上调的担忧，一名企业负责人告诉记者，污水处理厂市场化运行后，为了尽快收回投资，投资方肯定会要求提高排污收费，这样一来企业的排污成本也肯定会增加。 采访中，记者发现多家BOT污水处理厂项目都有提高排污费的意向。 此外，有业内人士还向记者透露，为了赶工期、节约建造成本，部分污水处理厂还存在工程质量隐患，BOT项目运营到期后，最终留给政府的是一个什么样的污水处理厂还有待时间检验。 自治区环保厅的一名专家表示，BOT模式的

12、实施，打破了长期以来污水处理工程由政府垄断经营的体制，开放了市场，有利于社会资金的投入，加快了污水处理厂的建设。对地方政府来说，在财政吃紧的情况下，BOT也是一种较为理想的投融资方式。但BOT方式运作污水处理工程在我国才刚刚起步，在广西更是一个新鲜事物，如何确保项目成功，让BOT模式良性发展，实现政府、社会、企业三赢显然是一个挑战。 2010年10月29日广西新闻网,（一）公共行政到公共管理：途径分析,1公共行政政策途径（the policy approach，简称P途径）公共管理。 （1）重心由政策规划、政策制定转向政策执行、政策管理。 （2）重心由组织结构与过程转向公共项目及其结果。 2公

13、共行政 商业途径（the business approach，简称A途径）公共管理。 （1）把工商管理、私人管理理论、模式和方法应用于公共部门管理 。 （2）把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官。 （陈振明：公共管理学，中国人民大学出版社2005年版。）,（二）西方新公共管理理论与运动,20世纪70年代末以来在英、美等西方国家兴起了一种新的公共行政理论和管理模式。这种新的管理方法有许多名称: “管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”。人们用“新公共管理”统称之。 西方新公共管理兴起的政府外部因素：（1）新自由主义经济政策的影响；（2）国

14、内经济和社会因素的推动；（3）国际环境的变化和全球化的到来；（4）科技革命尤其是信息革命兴起；（5）大众传媒的普及、公众对政府期望的增高以及私营企业改革的成效也对政府行政产生了巨大的压力和示范效应。 西方新公共管理兴起的政府内部因素：（1）传统公共行政模式日益凸现的内在理论缺陷；（2）传统公共行政模式在实践中遭受日益广泛的抨击；（3）经济理论的变革对传统公共行政模式提出了严峻的挑战。,（三）西方新公共管理的主要内容,1.新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理

15、和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。 2.与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。,3.新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制

16、（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（Performance Indicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此产生了所谓的三，即经济（Economy）、效率（Efficiency）和效能（Effect）等三大变量。 4.与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提

17、供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。,5.在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。 6.与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私

18、人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。 7.与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。,（四）新公共管理的“问题域”,1公共管理学范式的“外部定向”研究（追求行政决策战略与过程的统一）。 2以案例研究发展知识（关注经验研究，追求经验研究与规范研究的统一）。 3以高层管理者（资深公共管理者）为焦点。 4强调管理的硬知识（管理方法、定量分析技术

19、）与软知识（政治环境与文化价值）的统一。 （陈振明：公共管理学，中国人民大学出版社2005年版。）,（四）公共行政与公共管理：范式差异,1“政治行政”二分多元范式形成（公共物品、公共选择、公共项目、委托代理、产权、交易成本、交换范式、制度安排与创新、政府失败、准市场、绩效评估、成本核算、公共责任机制等）。 2机构（机制）研究公共项目研究（内部取向外部取向） 3政府部门政府和第三部门相结合 4规范研究实证与规范相结合 （陈振明： 公共管理学原理，中国人民大学出版社2005年版。）,（五）公共行政到公共管理：条件与动因,1传统行政模式的时代困境。 2“新古典经济理论”（经济理性主义）的影响。 3公

20、共选择理论的兴起。 4全球化与技术革命的影响。 （【澳】欧文E休斯著：公共管理导论（第二版），第13章，中国人民大学出版社2002年版；张钢著：公共管理学引论，第13章，浙江大学出版社；顾建光：从公共行政走向公共管理，中国行政管理2002年第1期等。）,三、公共治理：公共行政的现代性趋向,案例解读：南京众多报刊亭摊主不满拆除 摊主愁生计几近泪下,这两天众多读者致电本报表示反对以影响市容为名清除报刊亭的做法。一位赵先生表示：“几年前，报刊亭还被宣传成南京街头一道亮丽的文化风景，为什么现在就影响市容呢？” 他 话想说 报刊亭已是个便民设施 他说经常能碰到来报刊亭打电话的顾客，这些顾客往往都是手机没

21、电了，但是满大街都找不到公用电话，因此看见他的报摊亭之后，这些有急事要办的人“像看见救星一样”，虽然就是几毛钱的事情。 她 近泪下报亭是我一家的依靠啊！ 南京鼓楼区一家报刊亭女摊主她跟记者算了笔账：他们夫妇俩每个月要交将近1千元的失业保险金，上初中的儿子每年光择校费就差不多要1万，这样算下来这个家每年固定支出要两万元，而他们夫妇俩又没有其他收入来源，全靠经营的报刊亭维持，要是报刊亭拆除以后，“真不敢想以后怎么办！” 他 愤不平 为何想建就建想拆就拆？ 白下区一位报摊主认为，南京玄武区这次报摊拆除行动“从法制上可能有问题”“相关部门为何想建就建、想拆就拆？”他表示：报刊亭关乎民生，起码该开听证会

22、。采访时，几乎所有的报刊亭业主都要求匿名。其中一位女摊主甚至追出一百多米，请求一定要隐去她的姓名等信息。“报亭是我的命根啊！” 扬子晚报2010年10月26日,报刊亭遭禁后的街头景观（一）,报刊亭遭禁后的街头景观（二）,南京市政府表态允许街巷设置书报亭,本报关于书报亭的连续报道不仅在广大读者中引起强烈反响，也受到政府部门的关注。据消息人士透露，昨天上午，南京市市长季建业召集了相关部门的高层人士开会，专题研究南京书报亭问题。因参会人员口风都很紧，未透露会上的具体情况。紧接着，昨天下午1点09分，记者收到了南京市委宣传部日常发送通知的短信平台发来的短信：“有关书报亭的新闻通稿在公共邮箱。”400多

23、字的材料中，直截了当地列出了南京对书报亭整治出新的五条政策，明确表态：南京街巷允许设置书报亭。 为全面提升南京市容景观和城市品质，结合干道环境整治和背街小巷出新，对全市书报亭进行整治出新。针对近来媒体反映的书报亭整治有关问题，制定了以下基本政策。 书报亭既是南京一道靓丽的风景线，又是南京民俗文化的一个重要符号，更是关乎民生的民心工程，为了提升街景品质，结合街巷整治出新对书报亭进行规范设置，对占道经营的予以移位，而不是拆除，在总量不减少前提下，空间布局作调整。 扬子晚报2010年10月31日,（一）新公共服务理论的兴起,1新公共服务提出的时代背景 2代表人物：珍妮特V登哈特、罗伯特B登哈特；代表作：新公共服务：服务，而不是掌舵（The New Public Service: Serving, Not Steering） 3新公共服务的理论基础 （1）民主公民权 （2）社区与公民社会模型 （3）组织人本主义理论 （4）后现代公共行政 4新公共服务理论是对新公共管理范式的批判与修正,（1）政府的职能是服务，而不是“掌舵” （2）公共利益是目标而非副产品 （3）思考要有战略性，行动要具有民主性 （4）为公民服务，而不是为顾客服务 （5）责任并不简单 （6）重视人，而不只是重视生产率 （7）公民权比企业家精神更重要 （【美】珍妮特V登哈特等著：