城乡经济一体化进程中农村土地流转的问题及对策

1、一、引言：背景与研究思路 （一）研究背景中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议，于2008年10月9日至12日在北京举行，全会审议通过了中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，提出至2020年，农村改革发展的基本目标任务是：农村经济体制更加健全，城乡一体化机制基本建立，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障；农民人均纯收入比2008年翻一番，消费水平大幅提升；村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障；农村基本医疗卫生制度更加健全，进一步加强农村土地改革和对管理体系进一步完善等等。其中中央提出了允许农民以多种形式流转土地承包经营权。作为农村问题的核心，农民对这轮改革中的土地流

2、转问题给予了特别的关注，进行必要的土地流转，有利于解决农村人地矛盾和耕地抛荒问题(本质上是使土地要素市场化, 土地流转能够有效改善土地资源配置效率，进一步激活农业剩余劳动力的转移，为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间)，保持农村土地承包关系的长期稳定(有利于构建和规范农村集体建设用地的流转机制，可以使农民更充分地参与分享城市化、工业化的成果，显化集体土地资产价值，促进农民获得财产性增收)、有利于提高土地利用率、促进农业生产结构调整和稳定农业生产、有利于进一步推进农业产业化经营、加快农业发展并促进农民增收。2009年中央一号文件进一步强调落实和保障农民的土地权益，对集体土地和承包地地块进

3、行确权，规范农村土地承包经营权的流转，规定不得改变土地的所有权，不得改变土地的用途，不得损害承包方的利益，同时加强农民土地流转服务的管理，依照法律规范地签订合同。随着我国经济快速的发展，工业化城市化进程加快，近年来征地规模不断扩大，加速了土地的流转，在城乡一体化建设进程中不免会产生许多的问题。城市化过程中，大量农村土地被征用，产生大批失地农民。据国土资源部统计，从1987年到2001年全国非农建设占用3300多万亩耕地,近七成是政府用行政手段方式征占土地。目前全国失地农民总数在4000万人左右，每年还要递增200万人。按照全国土地利用总体规划纲要，2000年至2030年的30年间我国占用耕地将

4、超过5450万亩,届时失地农民将超过1亿人，而将近一半以上的农民将既失地又失业。据成都市农工办统计, 1990到2004年初,成都共有失地农民59万人，并预计2010年成都市失地农民将超过100万人。土地是农民安身、立命、工作、生活的重要场所和生存基础。在没有建立起一套完善的保障农民就业、生活、医疗、养老等保障体系之前，土地必将是“农民社会保障的载体”和农民“家庭最基本的经济基础”。因此，农民失去土地就意味着失去了最基本的生活保障，进而成为严重的社会问题、经济问题。近年来，在农村土地流转过程中也出现一些不容忽视的问题：一是由于缺乏明确的政策和法律规定，多数地方农村土地流转处于自发、分散、无序状

5、态；二是在乡村集体组织的流转中，忽视承包农户土地流转收益主体地位，截留、挪用农村土地流转收益，与民争利，损害了农民的利益；三是地方乡镇政府和村级组织随意变更甚至撤销农户的承包合同，集中土地搞对外招商，强迫承包农户集中流转，影响了农村土地承包关系的稳定；四是有些地方存在着借农村土地流转，绕过国家有关法规，大量占用耕地，改变农村土地农业用途(包括：未批先用、少批多占、以租代征；强行征地、补偿偏低、拖欠补偿等)。这些问题是在农村改革和发展进一步深化过程中出现的，如果任其蔓延，将危害农村土地承包关系的长期稳定，破坏本已稀缺的耕地资源，严重影响农村的社会稳定和经济发展，因此，必须在改革和发展中加以解决，

6、也是本课题研究的目的和意义所在。（二）文献综述1相关概念陈述（1）土地流转的定义土地流转（land circulation）其实是一种通俗和省略的说法，全称应该称为农村土地使用权流转，土地使用权流转，是指拥有土地承包经营权的农户将自己承包村集体的部分或全部土地的使用权 (经营权) 以一定的条件转让给其他农户或经济组织经营，即保留承包权，转让使用权。（2）土地流转的形式结合农村的实际情况，经过几年的实践，全国各地涌现出一些好的典型，这对于加快完善我国土地流转制度将起到重要作用。经过调查，发现有以下几种主要形式： 委托代耕。这种流转形式可分为农户间自行协商和通过中介组织两种形式。两种形式都是农户暂

7、时无力或不愿经营承包地，临时把承包地交由别人代耕，原承包合同规定的权力和义务都不变，税费仍由原承包者承担，时间、条件一般由双方口头约定。在目前种田效益低下和代耕时间短的情况下，这种流转几乎都是无偿流转，有的承包户甚至向代耕者倒贴代耕费。转让。这是由村小组操作的流转形式。二轮土地承包以来，一些农户的家庭情况变化较大，如有的死亡绝户，有的已达“五保”条件或丧失劳动能力，有的全家户口迁走，有的已在城镇立住脚，愿永久放弃承包权。对这些情况，经村民会议研究后，由村小组收回重新发包，但由于目前想转让承包权农户的比例较大，约占30，愿接受承包权的很少，村组对转让十分慎重，一般都是找到接包者后才同意收回承包权

8、。全省约40万亩。 租赁。这种形式主要是由乡镇府或村委会进行操作，乡镇府或村委会通过各种途径联系外地和本地的经营者，由经营者与乡镇府或村委会签订租赁合同，农户与村小组签订有关合同，取得土地经营权，再召开村民代表会议进行表决，由村小组委托乡镇府或村委会与承包商签订租赁合同，村小组负责土地调整连片，用水、用电、机耕路修建、农田整治等必要的前期开发，有的是乡镇府或村委会负责，也有的是承包者自己负责。这种形式的好处是承包商一般都实行规模经营，效益好，合同时间长，解决抛荒较彻底。不足之处有两点，一是愿意从事农业的承包商不多，土地流转的有效需求不足；二是由于少数农户以30年承包合同不可改变为由拒绝调整，连

9、片工作难做。土地互换。这种形式也分为村小组出面操作和农户之间自发进行两种类型。由于规模经营和调整农业结构的需要，必须进行土地连片，因涉及到农户有的不愿放弃土地经营权，村小组必须将别处的承包土地与之互换，并根据土地的级差地租进行补偿。全省约20多万亩。舒城县千人桥镇已置换土地1000亩，他们主要采用两种做法，一是将不在连片范围内而又愿意放弃土地经营权的农户的承包地，与连片内部分农户的耕地置换。二是以连片范围以外的抛荒田置换连片内的土地，村里给予适当的复耕补助。这些都是实行农业规模经营的必要手段，但由于土地级差地租难以评估，工作量大，如遇到“钉子户”操作较困难。土地入股。这种形式主要是由乡镇府或村

10、委会操作。就是农民把自己承包地的承包权作价折股参与开发。全省约10万亩。如舒城县千人桥镇重阳村6个村民小组，把土地租给“中化建公司安徽分公司”培育苗木花卉，每亩年分红150元，农户自己承担税费，这种形式缺点是农户的红利是以固定金额发放的，不能体现出“风险共担、利益均沾”的原则，不是真正意义上的股份制。招标拍卖及其它形式。拍卖是由乡镇府或村委会操作的一种方式，对集体“四荒”进行开发，实行公开竞标拍卖。舒城县高峰乡新棋、青松两村抓住万佛湖旅游开发机遇，拍卖库区水上荒山、荒岛，面积907亩，由外商投资开发旅游项目。这种方式的弊端是“四荒”拍卖后的收入往往一次性付给，同时，大多数地方用来办集体企业，这

11、样的企业经营容易出现问题，往往“肥了和尚穷了庙”，一旦企业破产，群众不能长期从中获益。（3）土地流转的相关政策首先，十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定（下简称决定），是土地流转工作最重要的政策。决定指出，至2020年，农村改革发展基本目标任务是：农村经济体制更加健全，城乡一体化机制基本建立，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障；农民人均纯收入比2008年翻一番，消费水平大幅提升；村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障；农村基本医疗卫生制度更加健全，进一步加强农村土地改革和对管理体系进一步完善等等。按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让

12、、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。流转土地的承包经营权，要遵守“六字”原则，也就是“依法、自愿、有偿”。做到三个“不得”，“不得改变集体土地的所有权、不得改变农业用地的使用用途、不得侵害土地承包经营权人的合法权益”，只要符合这些规定，都可以按照三中全会决定的规定来有序进行。其次，2009年中央一号文件进一步强调落实和保障农民的土地权益,对集体土地和承包地地块进行确权,规范农村土地承包经营权的流转,规定不得改变土地的所有权,不得改变土地的用途,不得损害承包方的利益,同时加强农民土地流转服务的管理,

13、依照法律规范地签订合同。（4）土地流转的相关法规农村土地承包法于2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，2003年3月1日起施行。首次以法律形式“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，明确了土地承包关系当事人的权利和义务、土地承包期限、土地承包经营权的内容、土地承包经营权的流转及其保护、侵害承包方依法应承担的法律责任等。农村土地承包经营权流转管理办法于2005年1月7日公布，自2005年3月1日起施行。进一步规范农村土地流转，明确了权流转方式、期限和具体条件，并且规定，县级以上人民政府农业行政主管（或农村经营管理）部门依照同级人民政府规定的职责负责本行政区域内的农

14、村土地承包经营权流转及合同管理的指导。采取互换、转让方式流转土地承包经营权的, 由当事人向县级人民政府农业行政(或农村经营管理)主管部门申请办理土地承包经营权流转登记,并依照农业部颁布的农村土地承包经营权证管理办法（2004年1月1日施行）的规定办理。农民专业合作社法于2007年7月1日起施行。这部法律明确了农民专业合作社的市场主体地位。国家通过财政支持、税收优惠和金融、科技、人才的扶持以及产业政策引导等措施，促进农民专业合作社的发展，农业行政主管部门等部门对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。农村土地承包经营权证管理办法于2003年10月9日农业部第23次常务会议审议通过，200

15、4年1月1日起实施。该法律是对土地流转的操作，更为细致的规定。2研究的现状十七届三中全会决议为农村土地承包权流转这一重大问题确立了指导性的方针，2009年中央一号文件进一步强调落实和保障农民的土地权益。这些文件精神为土地流转研究指明了主要的研究方向和内容。当前土地流转研究已成为热点和难点问题,国内外学者主要从几个方面着手研究: (1)农地流转的动因和阻碍因素(James、陈和午、戴中亮、金青松、蒋满元等, 2002、2006、2007)(2)土地流转市场现状、发育和限制因素(贾生华、叶剑平、Rozelle Scott等, 2002、2004、2006)(3)土地流转的效果和农民利益保障(贺振华

16、、Deininger、甘庭宇、韩俊, 2005、2006、2007)(4)农田流转的法律分析和立法完善(高汉、曾新民, 2006)樊万选(2008)主持的2007年度国家社科基金课题“农村土地流转的制度研究”则对国内外农村土地流转制度的研究和实践发展进行了回顾与展望。他指出: (1)从各个国家农地转移的实际情况看，政府制定一系列宏观管理措施非常必要,各国的经验证明明确界定农地的各种权利及其相互关系是农地流转走向成熟的前提条件,任何产权关系的模糊都会产生不良后果。(2)成熟的流转市场均建立了适当的中介组织妥善处理土地集中过程中的各项业务。(3)必须为离地的农民提供各种就业机会、就业服务和就业教育

17、。近期学者们还就农村土地流转提出了一些观点: (1)农村土地改革必须引入市场机制,土地的经营权、其他权完全按照市场定价,土地才能合理配置社会才会节约用地。(蔡继明、郝寿义、黄少安)(2)产权不清,特别是农村土地相对于城市土地的产权不完整是当前土地问题的根源,而界定产权特别是土地权,是社会所有的产权问题中最核心的一个产权体系(郝寿义)。(3)与永佃制和在集体所有制基础上改良农地产权制度两种方案相比,农地私有或许是加快城市化进程的最佳改革方案。私有化可以提高农地产权的长期稳定性;提高农地产权的流动性;促进农村劳动力更有效率的配置(包括向城市更有效的流动);能够为农民提供更为有效的社会保障(蔡继明)

18、。(4)土地流转权制度的建立总体上朝着土地真正私有方向迈出了重要一步,同时土地使用权的流转、市场的发展,对带动农村的消费倾向是一个非常关键的、基础性的制度改革(陈志武)。(5)对于农村土地制度的发展,现行制度格局下农民有了明确的产权,但没有充分的能力保护自己的产权,要研究怎么让农民确保、实施产权权利(吴敬琏)。(6)土地流转有可能加速,但绝不能依靠政府强制推进。土地要加速流转主要基于两个原因,一是农村现在有许多农民离开了土地。二是土地规模经济问题。从理念上讲,这些问题都对,但目前并不是最重要的,土地流转一定要依法、自愿、有偿,必须约束政府的政绩冲动,限定其过于膨胀的权力。因而目前不需要大规模的

19、土地流转,而是需要实实在在适合于农民的土地流转(于建嵘)。上述研究和观点从理论上指明了农村土地流转的积极意义,同时指出了农村土地流转仍然面临着诸多体制、机制障碍,而搭建土地流转的中介平台一定程度上可以解决上述问题。3全国经验（1）山东省宁阳县土地流转新模式股份+合作在山东省宁阳县通过深入探索和大胆改革，首先尝试了土地承包经营权流转新机制，建立起“股份+合作”和“底金+分红+劳务收入”的土地流转方式。在北依大汶河的蒋集镇郑龙村，那里土质肥沃，水源充足，历史上一直保持种植蔬菜的习惯。在当地村民与泰安弘海食品有限公司签订200亩地的有机蔬菜生产合同时，村里成立了郑龙村有机蔬菜合作社，村民以入股形式进

20、行土地流转，以合作社为平台聚集土地，通过合作形式进行生产经营。这种土地“股份+合作”流转模式的运作、管理、经营和分配机制主要有四大特点：首先，农户以土地经营权为股份共同组建合作社。按照“群众自愿、土地入股、集约经营、收益分红、利益保障”的原则，引导农户以土地承包经营权入股。其次，合作社按照民主原则对土地统一管理，不再由农民分散经营。再次，合作社挂靠龙头企业进行生产经营。第四，合作社实行按土地保底和按效益分红的方式。年度分配时，先支付社员土地保底收益，留足公积公益金、风险金，然后再按股进行二次分红。他们的具体分配方式是：按当年盈余的10%提取公积公益金，10%提取风险金，80%按股分红。公积公益

21、金用于扩大服务能力或弥补亏损、发展合作社事业和社员福利事业；风险金用于合作社生产、营销遭遇重大经济损失时的补贴。宁阳“股份+合作”的土地流转模式，是在稳定家庭承包经营基础上，提高农业集约化、产业化、标准化水平和农民组织化程度的有效形式，是创新土地流转机制、改进生产经营方式、深化农村改革的有益探索。宁阳农村的土地流转有着严格的程序，而且符合农村发展的实际。土地流转后不但使当地村民收入多了、村民自己自由支配的时间多了，还省去了后顾之忧，旱涝保收，大大增加了农民的财产性收入。（2）湖南省衡阳县企业与农户双赢湖南省衡阳县地处湘中偏南，是典型的农业大县。在创新农村土地流转模式的探索中，县委、县政府鼓励和

22、支持湖南安邦农业科技有限公司参与土地流转，通过半年的工作实践，探索了一条成功的土地流转新路子：湖南安邦科技有限公司与衡阳县台源镇7个村、55个村民小组、575户农户签订了规范的流转合同，流转耕地3050亩，推行“稻稻油”生产模式，从事夏秋季双季水稻生产，冬春季油菜生产。通过半年的努力，衡阳县各流转模式取得了双赢的局面。一方面增加了企业收入。安邦公司种植粮食作物，成本低、效益好。公司实行农业机械化操作，减少了农业劳动力用工和节约工时；采用新式双膜育秧，每一亩秧田可提供100亩田秧苗，即节省了秧田，又提高了耕地利用率；农田测土配方施肥和病虫害专业化防治，大大节约了农业生产成本，提高了经营效益。同时

23、，带动了全县种植粮食作物耕作技术的更新，农资销售链条的延伸和农机服务领域拓宽，创造最大的经济效益，实现了企业利润最大化。另一方面增加了农民收入。由于流转耕地2200亩全程使用机械化作业，使得大部分农业劳动力从土地上解放出来，在确信自己土地承包权益得到充分保障又不抛荒的前提下，这部分劳动力放心地离土创业，外出打工赚钱，增加了劳务收入，促进了农村劳动力的转移。（3）甘肃成立土地股份合作社2008年10月25日，甘肃省首个土地股份合作社甘肃省庆阳市宁县民生农民专业合作社近期正式在工商部门登记成立。该合作社由甘肃宁县焦村乡任村村党支部书记兼焦村兴达养殖有限责任公司经理杨军发起。近年，杨军承包本村亩耕地

24、，连片种植油松获得成功。这让当地农民看到了土地规模经营的好处。今年，由杨军牵头，该村开始成立土地股份合作社。这一合作社以土地入股为主要方式，农户携地入股，由合作社集中使用，由种田能手或外商承包租种，双方签订合同，合作社统一管理。加入合作社时，农民要有书面入社申请，准入后，农民以土地和现金两种方式入股，土地每亩为股，参与农业收入分红；现金股用于建办企业，每股为500元，以100股封顶，参与企业利润分红。入现金股的农户必须入土地股，否则不予确认。 任村入社农户现已达161户，占全村农户的51.4%，入股土地达1150亩，占全村耕地的33.5%。合作社成立后，入社农民已开始根据村里的土地、劳力、基础

25、设施情况，对村里的土地制定发展规划，寻找合适的农业产业方向。进行土地流转，实施规模化种植已是农业发展的必然趋势。土地股份合作社这种土地流转形式的产生是农村发展的需要，用土地入股成立合作社，不需要改变当前土地承包政策，却可实现规模化经营，提升农业应对市场的能力，增加农民收入，并可将部分劳力从土地上彻底解放出来。二、农村土地流转条件分析及研究思路（一）农村土地流转可行性分析农村土地流转实质上就是在符合社会主义市场经济体制和与相关法规制度要求的前提下，以一定的手段和方式对一定范围内的土地资源进行合理而有效的重新配置。农村土地资源的流转既是土地这一重要的稀缺资源 （或说是重要的生产要素） 实现优化配置

26、的内在要求，而且也是提高土地使用与生产效率的一个重要手段以及促进整个国家经济持续、稳定、健康发展的一个有力保障。农村土地流转不仅是一种制度上的重要创新，而且实践中还可真正产生许多的制度创新实效：能改变传统的分散经营土地之格局，在提高土地资源使用效率的同时，提升区域农业生产规模化经营的水平与层次；能充分照顾到各农户的经营优势与发展取向，切实提高农业产业化运作的水平；有利于发展特色农业以及加强科学技术在现代农业生产经营中的运用水平，同时，也有助于促进第二、第三产业的发展；能繁荣土地市场，盘活土地市场，避免土地的闲置、半闲置或是不合理地利用，并在此基础上提高土地资源的使用与利用效率。1政治环境（1）

27、建立和完善社会主义市场经济体制是农村土地流转的体制动力。党的十四大把建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标。市场经济强调市场对资源配置起基础性作用，如果没有生产要素的流动，那么我们的经济体制也就不能称为市场经济。市场经济要求生产要素的市场化，这当然也包括土地使用权的市场化。土地是一种基本的生产要素，土地使用权作为特殊的生产要素进入市场，实现商品化经营，这是市场经济资源配置的基本要求。实行土地使用权的市场化改革，有利于土地资源的有效配置，加速土地的规模经营。资源优化配置的前提是资源的合理流动，只有赋予农民对所承包土地的转包、抵押、转让等权利，使土地由普通使用者或劣质使用者转向优质使用

28、者，使土地由闲置状态转为使用状态，才能实现土地资源与其他生产资料的优化配置。土地的合理有效流转是社会主义市场经济体制进一步完善的重要内容，也是社会主义市场经济体制完善的重要标志。（2）城市化是农村土地流转的外在动力。我国城市化水平过低，导致人口和产业聚集程度低，使得工业和其他非农产业发展所需的基础设施成本过高，交通成本也过高。人口聚集程度低，也阻碍了第三产业的发展，增加了就业难度，减缓了农业劳动力向非农产业转移的进程，制约了经济的发展。因此，城市化将成为今后一段时期的战略重点。造成我国城市化水平远远低于工业化水平的一个重要原因是，现行农村土地制度对农民的束缚。农村劳动力无法真正摆脱农民身份，不

29、管从事何种非农产业，最终都离不开土地。土地使用权的凝固化，直接导致我国农村剩余劳动力转移困难。根据阿瑟刘易斯提出的“零值农业劳动学说”，传统农业中有一部分劳动力处于隐蔽失业状态，他们形式上是就业人口，但其实际生产率为零。据统计，中国农村的隐性失业人口有 1 亿人，占农村劳动力的1/4。由于土地使用权的流转困难，严重阻碍这些隐性失业人口向第二、三次产业转移。这种状况既阻碍了农业自身的发展，也成为推进农村城市化战略的一个“瓶颈”。如果农民能够将土地使用权有效流转，将土地保障转化为现金保障，农村土地和劳动力这两大生产要素就会得到更合理的配置，从而使部分农民摆脱土地的束缚，专门从事非农业生产，进而推动

30、城市化进程。与此同时，我国城市化、工业化进程给农村剩余劳动力带来了大量就业机会。随着改革开放的深入发展，特别是我国全面实施劳动密集型出口导向战略后，城市提供了大量技术含量较低而收入水平高于农村的就业机会，从而为农村劳动力向城市的转移提供了外在条件。（3）完善家庭联产承包责任制是农村土地流转的制度动力。美国新制度经济学派代表、1993 年诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯诺斯在其制度变迁理论中指出，发展中每一步选择都与过去的选择相联系。经济的发展，改革路径的选择是历史在起作用，同时也限制了当前改革路径方式的选择。家庭联产承包责任制的制度创新，农地所有权和经营权的分离，印证了现代经济的发展史实：有效的产

31、权制度并不意味所有的权利都应集中于同一主体，而恰恰相反的是，权利的适当分解才是制度安排的成功要旨。正因为如此，家庭联产承包责任制的制度安排表现出强大的生命力，在二十多年的时间里，中国农村实行家庭联产承包责任制的农户和经营的耕地面积一直维持在 98%左右，只有不到2%的农户和耕地仍然采用集体经营的形式。但是，家庭联产承包责任制作为一种制度安排，它不可能涵盖，也不可能穷尽全部农地制度安排所要求的功能。对中国农民来说，土地经营不仅仅是一种经营手段，而且是一种生活方式。事实上，家庭联产承包责任制下的土地经营，包含了四重制度内涵：一是收入功能。收入是决定农户土地经营行为的第一要素。二是就业功能。在中国非

32、农就业机会十分有限的约束条件下，农户必须最大可能地增加土地经营的就业机会。三是预期功能。农户对土地经营的长期性投入和积累，取决于农户对土地承包期限的预期。土地的承包期限，过去与现在对特定地块的调整予农户的经验反应，显然是影响预期的关键性因素。四是风险功能，也即保障功能。现阶段土地经营既要为从事非农产业和进镇进城的农民提供后退之路，又必须保证农户的基本收入和消费支出。以均田承包为制度特征的家庭联产承包责任制在取得令人瞩目的制度绩效的同时，始终存在两大制度缺陷：一是农户对承包使用土地的期限预期不足，对预期净收益能否实现的顾虑，不能形成有效的农业投入和积累机制，影响土地产出效益；二是农户拥有的土地使

33、用权属不充分，无法在更大范围内实现土地的流转，影响资源配置效率。土地流转恰恰可以从制度层面解决家庭联产承包责任制存在的土地承包期过短、农民缺乏稳定感、以及土地资源配置效率不高等问题。当前，国家在政策层面积极推动和探索土地流转也正是国家对家庭联产承包责任制的制度修订和改进创造良好的条件。2经济条件（1）生产力的发展是农村土地流转的内在动力。土地流转是农村生产力发展的必然结果，反映了生产要素的合理流动和优化配置的要求。小农经济使得土地的产出达到了极限。众所周知，家庭联产承包责任制充分调动了广大农民的积极性，促进了农村经济的迅速发展。但是，这种按人平均承包的小农经营方式越来越不适应现代农业发展的需要

34、。一是承包地过于零碎，难以实现规模经营和集约化经营，生产成本高，劳动生产率和农业比较效益低；二是把大量的农村劳动力束缚在土地上，劳动者的专业技能难以发挥，土地和劳动力资源优势难以发挥；三是土地使用权不能进入市场流转，缺乏市场竞争的激励机制，难以实现市场对资源的优化配置等。适度规模化经营已经成为农村发展的迫切需求。随着农村经济的发展，基于我国人口多、耕地少的基本国情，以家庭为单位在有限土地上进行投入的小农经济基本达到极限，已经不可能给农民带来更大的收入增长。在以家庭联产承包责任制为基本特点的小农经济遭遇发展瓶颈的情况下，我国农村经济发展的根本出路在于改变过去土地分散、生产简陋、各自为战、经营落后

35、、不能充分发挥土地利用率的旧的格局。实行适度的规模化经营是农村生产力发展的必然要求。（2）WTO促进农村土地流转。我国已经加入WTO，因此，各种经济活动应逐步按照国际惯例行事，农产品的国内市场必须与国际市场接轨。因此，国内农产品市场必将受到国际市场的冲击并逐步融为一体。现行农村土地经营形式的缺陷通过农产品的市场价格明显地暴露出来。对土地经营方式进行世界范围的比较发现，我国农业规模经营过小，致使农产品的生产成本比较高，其市场价格较之国外同类产品也必定偏高，农产品的市场竞争力降低，因此，我国农产品市场将受到严峻挑战。为迎接这一挑战，进行农村土地的合理流转，形成适度的规模经营成为必然。（3）农村经济

36、结构调整促使农村土地流转。目前，我国农村经济结构正处于战略性调整时期。这次经济结构的调整是按照市场经济的要求，在取消粮食统购统销的条件下而进行的，这是农村经济发展到新阶段的必然选择。农村产业结构调整要求以市场为导向，以效益为原则，合理配置资源。根据当地的实际情况，发挥地方优势，形成地方特色的产业。这势必涉及到土地类型及土地功能的转变。如种植粮食作物的土地向种植经济作物和养殖类的转化，条件允许的地方向二、三产业的转化。因此，土地的流转势在必行，可以肯定地说，没有农村土地的流转，产业结构的调整是不会达到预期目的的。（4）农业产业化经营需要农村土地流转。农业产业化是实现农业现代化的根本途径，它是指农

37、业与相关产业的一体化发展的过程。农业产业化要求农业实行区域化布局、专业化生产、社会化服务、市场化决策、最大化效益。它的最大特点是农业与它的产前和产后相结合，实行产前、产中、产后一体化运作。所以，要实行农业的产业化经营，就必须有工商企业的加盟，而要使工商企业加盟，就必须有工商个业加盟、投资的条件。很显然，目前，这种单家独户的经营模式是适应不了这一要求的，而必须有成规模的区域化的生产主体，这就涉及到了农村土地的集中经营问题。因此，必须进行农村土地的流转，没有农村土地的流转，就形成不了适度规模的生产基地，进而也就没有农业的产业化经营。总之，农业产业化经营势必促使农村土地的流转，而农村土地的流转会进一

38、步促进农业产业化的发展。（5）农村工业化和城镇化需要农村土地流转。农村工业化是指农村在这一区域内合理布局工业，使农村居民在从事农业生产的同时，也从事非农业生产活动，或农村居民的一部分从农业生产中脱离出来专门从事非农业生产活动，以农村经济的发展来带动农村地区全面发展的过程。农村城市化是指农村小城镇的发展，农村人口日益向农村小城镇集中，农村地区日益转变为城镇地区的过程。农村工业化和城镇化是缩小城乡差别，消灭二元经济结构，使农村由贫困变为富裕，实现农业现代化的重要途径。农村经济的发展过程就是一个农村逐步工业化和城镇化的发展过程。要使农村工业化和城镇化，一个重要的特征就是逐步使农民脱离土地，日益向城镇

39、集中从事非农业生产。在这一过程中，从事农业生产的农民越来越少，农业生产对文化水平和技术能力要求越来越高，农民的生产技术和经营方式得以改进，使农民有能力流进土地进行规模经营，提高土地的生产率和经济效率。可见，土地的流转是农村工业化和城镇化的现实选择。3农村因素（1）非农就业率因素非农就业率是指在农村的一定区域内，非农业劳动力人数加上兼业劳动力人数折算值与该区域内劳动力总数的比值。一般来说，一个地区的非农就业率高，非农收入占总收入的比例就大，该地区土地的流转率就越大。从调查的情况来看，经济越发达的地区，非农收入的比例越高，对土地的流转的需求就越大。因此，非农就业率与土地的流转率成正相关关系，即一个

40、地区非农就业率越高则土地的流转率就越高。从经济学角度看，这是由于从事农业生产的机会成本高，农户追求更高收益的动机，促使他们进行土地流转。但在调查中，我们也发现，在一些土地流转机制不健全，土地流转成本高，人为操作因素重。在农村社会保障机制尚未建立的地方，许多从事非农就业的农户宁可将土地抛荒，也不愿将土地流转出去。因此，因高度重视和关注农村土地流转中的相关问题。（2）每亩农业纯收入每亩农业纯收入越高，农民进行农业生产的积极性就越大，对土地的依赖性就越大，反之就越小。它直接影响农民的经济行为。因此，农业纯收入也是影响土地流转的因素之一。调查中发现，在每亩农业纯收入较高的情况下，一般农民愿意流进土地以

41、提高农业收入。但也有部分非农收入较高的农民，愿意将土地流转出去。总的来看，单位面积纯收入的提高可促进土地流转率。（3）农业新技术应用“科学技术是第一生产力”，这是邓小平同志对科学技术在现代经济、社会发展中所起的作用的高度概括。目前，这一观点已深入人心，广大劳动人民，包括农民在内，已充分认识到了科学技术的重要性。然而，在实践中，我们发现，农业新技术的推广应用有许多限制因素，如技术的适应性，人们对技术的认识及文化水平，尤其是对新技术使用成本的承受力等等。尽管我国对技术创新投入了大量的人力、物力、财力，技术的研发基本上是公共事业行为，但在推广应用中，需求者仍需投入一定的经费。尽管这笔费用不大，但对我

42、国单家独户超小规模的农业生产者来说，还是难以承受。因此，农业科技的普及必须建立在一定土地规模经营之上。这样，就必须改变现行土地生产规模过小的经营方式，农村土地向种植能手和种植大户转移成为必然。（4）人均承包土地面积随着农村经济结构的调整，农村二、三产业的发展，农民兼职行为越来越普遍。另外，我国的农业纯收入一直比较低，这些因素导致许多农民在留足“口粮田”后，将更多的土地流转出去。因此，人均承包农村土地的面积是影响农村土地流转率的重要因素。（5）农民受教育水平受教育水平的高低，直接与农民掌握农业与非农业生产技术的多少和程度有关。因此，会影响农民的生产决策行为，是影响土地流转的主要因素之一。一般来说

43、，农民受教育水平越高，越能促进农村土地流转，尤其是在经济欠发达、非农就业率不高的地区更是如此。目前，绝大多数农民已经认识到了科学技术在农业生产中的重要作用，知识水平高的农民，掌握了一定的生产技术，敢于租入土地进行规模经营，降低生产成本，提高生产效益，增加农业收入。农民的受教育水平直接影响农村土地流转：农民受教育水平低，则抑制农村土地流转，而随着文化水平的提高，则促进农村土地流转。4历史演进农村土地经营模式自新中国成立至今经历了数个相应的历史阶段，并发展为现在的农村家庭承包经营体制。“耕者有其田”这是第一个阶段。它是以政权的力量将土地的地主所有变为广大农民所有，从而结束了中国2000多年来的封建

44、土地所有制，形成了个体所有、个体经营的新的农村土地制度。自耕农制度转变为农村土地集体所有制，这是第二个阶段。1979年农村土地的家庭承包经营制度的全面推行是中国农村土地制度变迁的第三个阶段。该制度使集体土地的所有权与使用权相分离，农民在承包土地的同时上缴一定的物资和税收，农民在承包经营期内有较强的自主性，可以根据自身的实际情况对所种植农作物进行一定的调整。（二）研究思路1、研究内容分析整体而言，本课题的研究内容大致包括理论定性研究、实地调查、实证检验以及完善建议四个基本的方面，具体的内容如下：理论定性研究方面，结合十七届三中全会精神和之前理论研究的成果，我们得出可能影响农户土地流转的四方面因素

45、：第一，农户个体特征，主要表现为收入的差异，以及对未来的预期。最终流转的土地，都需要从农民手中取得，因此农民自身因素最基本也最关键。预期收益的差异，导致农民作出不同的选择。第二，村庄的现实状况。不同村庄的禀赋具有不同的特征，如土地数量与质量、流转土地之前与之后的两者收入间差异。由于客观情况，不同村庄具有的土地禀赋不同，因此村庄对此会作出各自不同的反应。土地禀赋较低的村庄更倾向于不调整土地，以维持村庄对农作物生产的需要；反之，流转土地的可能性较大。第三，村民自治能力的强弱。上世纪90年代，村干部是由上级政府任命，村民无决策权，政策也是强制行贯彻；进入新世纪，对于村干部的选举，我国采用混合制度，乡

46、政府引导农民，由农民自主选举村干部，实现村民自治。但尽管如此，各村自治能力依然存在差异。在村民自治能力较弱的村庄，土地流转更多地依赖上级政府；反之，村民自治能力较强，则土地流转更多的取决于村民的积极性。第四，宏观经济的配套措施。这是指国家宏观经济政策，主要包括以下几个部分：一，养老保险、医疗保险和社会福利等社会保障。目前的国情是，政府在此部分的财政倾斜力度不够，对农村居民的各种社会保障不足；而农民基本收入低，对未来的不确定，使得农民一旦流转土地，面临无保障地步，因此可能不愿放弃自己的土地。二，中央政策层层传递的失真和扭曲。由于各种利益关系，中央政府从农民切身利益角度制定的利国利民的政策，传到地

47、方政府的时候，往往被扭曲。在城乡一体化下，土地流转这一方面，就可能出现地方政府以中央政策指令为理由，强制性征地，使得农民丧失自主权，产生抵触行为。甚至在某些地区，被强行征收的土地，都是优秀的良田，被征收以后却没有得到充分的利用，甚至荒废，导致低效率。三，近年来的房地产热，使得地方政府不考虑项目可行性，盲目征地，支持房地产业的发展，并夸大承诺，给予农民相当数额的报酬，结果当前房地产行业不景气，也使得政府无力兑现承诺，违约事件频频，极大地伤害了农民的感情。以上宏观配套措施的完善程度，将在很大程度上影响农村土地流转的操作性。实地调查方面，根据研究问题的需要，设计调查问卷，并随机选取绵竹市周边乡镇，寻

48、找300家左右农户，进行问卷调查。实证检验方面，根据搜集的样本，对于理论研究部分总结出来的各影响因素，进行统计分析，定量研究各个影响因素影响程度，衡量影响所占百分比，同时力争发现新的影响因素。整体来看，本课题上述理论模型与实证研究的基本观点在于： 必须严格控制土地的流向，力避耕地资源的流失；严格土地征用制度，完善土地补偿机制，严厉制止各种强占与寻租行为；启动户籍制度改革，对放弃土地的农民应该在身份平等和社会保障方面提供援助，特别要强化可持续的就业能力的培训机制，避免城市流民阶层或城市“平民窟”的产生；为了避免土地流转与集中过程中可能出现的垄断，避免官商资本对农民的排挤，杜绝强势资本的欺行霸市，

49、有必要对进入主体的身份、进入方式与进入空间作出明确的界定，并建立相应的规治机制；由于经济发展水平的不同，“新土改”政策对不同地区的农民隐含着不同的利益潜力，从而因土地级差收益可能会导致新的贫富差距。因此，在适当的时候应该匹配恰当的税收调节机制；为保证国家粮食安全的公共利益，国家应该对基本农田保护区的农民所支付的机会成本实行财政补贴，以增强农民参与基本农田保护的积极性。课题着重以上述理论与实证研究的基本研究结论为依托，综合国外工业化国家，尤其是西方国家工业化的教训，借鉴其经验，结合我国特殊国情，进一步针对中国土地流转制度改革的政策评价以及政策改进提供相应的政策建议。2.目标及拟解决的问题（1）预

50、期目标课题组对四川省绵竹市孝德镇农村土地流转的情况进行了实地调查，在取得第一手调查资料的基础之上，对推进农村土地流转所应具备的基本条件、农村土地流转存在的问题和农村土地流转不畅的根源等方面进行了系统的分析，并有针对性地提出了推进农村土地流转的对策措施。（2）拟解决的问题我国农村土地承包经营权流转自上世纪80年代初开始出现并逐步扩展，近几年来呈加快趋势。从总体上看，流转是平稳健康的。但随着流转规模的扩大、速度德加快、流转对象和利益关系的多元化发展，随之而来的是一系列值得关注的问题，迫切需要加强研究、改进，从而推动我国土地承包经营权流转的健康发展。（3）预期价值首先，本课题的理论创新集中体现在：针

51、对城乡经济一体化进程中的农村土地流转，以绵竹市孝德镇为样本通过理论研究与实地调研，在进行问卷调查的同时，与村民直接展开对话，更准确地把握土地流转问题背后的深层次原因，并结合国内外经验教训提出适宜可行的政策建议，这种研究思路是本课题的一个创新点，这种研究角度及方法提出的政策建议也更具可行性。其次，本课题的实际应用价值体现在：十七大明确提出了形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要理念，课题组贯彻十七届三中全会精神，密切关注三农问题，以理论与实证研究为依托，针对中国目前城乡经济一体化进程中农村土地流转的影响因素及问题，结合国内外城乡一体化的经验教训，提出适宜可行的政策建议。因此，本课题对政府进一步完

52、善相关法律法规以及政策制定、推进农村土地制度改革及推进城乡经济一体化进程都有具有重大实际应用价值。3.研究的整体思路本课题的研究采用定量与定性相结合、理论与实际相结合的研究方法，综合运用多种统计学知识，结合图表、数据进行分析。此外，课题在政策评价与建议部分，体现了一定程度的定性分析。本课题的分析思路如下：农村土地流转问题的文献综述 对调查结果的数理分析农村实地问卷调查政策建议调查中发现的问题本课题的研究框架与研究内容设计充分考虑了课题申请人与项目组成员的知识结构与科研能力。本项目的成员来自各个不同的专业，其中大部分都有实地调研或报告撰写的经验，并结合专业的文化功底，因而具备完成课题的能力。综合

53、考虑本课题研究方案与人员素质、数据库支持等各个方面，认为此调研报告的操作具有可行性。三、绵竹市孝德镇土地流转总体情况（一）孝德镇基本情况简介1.地理及人员概况绵竹市孝德镇位于四川腹心地带成都平原西部，地处沱江上游，是绵竹市的南大门。此地是历史悠久的三国时期一代忠烈的见证地，也是东汉时期安安送米孝子故事的发生地。全镇辖18个行政村，4个居民委员会，240个村民小组。幅员面积82.75平方公里，耕地面积68050亩，总人口61672人，其中农业人口58840人，是四川省小城镇建设及环境优美镇乡建设试点镇，也是绵竹市优质杂交水稻制种基地，蔬菜、食用菌种植基地，瘦肉型生猪及仔猪生产基地。2.经济发展情

54、况绵竹市孝德镇现有民营企业82家，其中规模以上企业21家，以玻璃、食用酒精、机械制造业、水泥、肥料和精细化工建材为主。近年来，全镇国民生产总值的增长速度均保持在12%以上。2007年，国内生产总值（GDP）实现95062万元，完成全年任务的 105.3%；财政收入达3973万元，完成全年任务的501%；招商引资达3.85亿元，完成全年任务的107%；农民人均纯收入达4951元，完成全年任务的113%。工业企业利税总额实现15052万元，完成全年任务的139%；入库税金实现2650万元，完成全年任务的147%；工业增加实现47370万元，完成全年任务的122%。3.灾后重建规划5.12汶川特大地

55、震给孝德镇的工业、农业、旅游业、基础设施带来了巨大损失，孝德镇在绵竹市农业生产中占有重要地位，尤其是粮食生产和水稻制种生产以及仔猪、肥猪的生产优势突出，规模很大。孝德镇的灾后重建工作重点是以农业作为突破口，农业生产重建方案的基本思路是：结合农业特点，确定示范点（区）与大面积种植相结合、传统农业与现代农业相结合、分散经营与产业化发展相结合的道路。农业生产援建的原则是：援建资金搭台，农民（业主）“唱戏”，按市场经济规律办事，促进农民在产业化发展上前进。（二）土地流转现状（基于孝德镇大乘村的问卷和访谈调查分析）1.大乘村基本概况本次调研选择孝德镇大乘村作为样本村进行随机问卷和访谈，确保问卷的随机性和

56、有效性。同时对一个村进行集中深入的调查和研究，从而使研究结果具有完整性和典型性。孝德镇大乘村2.统计数据分析在本次调查统计的样本中，男性受访者15人，女性受访者17人，受访者年龄集中于3555岁之间，仅有4人具有高中学历，其余28人仅有小学或初中文化程度。在受访的32人中，平均家庭劳动力为2.5人，平均家庭人口数为4.2人，受访者家庭平均拥有的土地面积为3.18亩。（1）家庭年收入在抽样样本中家庭年收入在30005000元的为16%，500010000元和20000-30000元的为19%，1000020000的为40%，而30000元以上的仅为6%。该村部分村民以种地为生，且种植农物的多以稻

57、谷等传统农作物为主，经济价值不高。总的来说该村家庭年收入偏低。（2）家庭年支出在家庭年支出一项中30005000元和500010000元的均为31%，1000020000的为25%，而20000-30000元和30000元以上的都为6%。（3）家庭年储蓄家庭年储蓄(元）3000以下3000-50005000-1000010000-2000020000以上由于收入不高，50%的家庭年储蓄在3000元以下，25%的家庭在30005000的区间，年储蓄在20000元以上的仅占3%。 （4）家庭总储蓄 家庭总储蓄方面，该村村民年储蓄额低，再加上刚刚完成灾后房屋重建，63%的村民家庭总储蓄都在3000元

58、以下，基本属于家里没有储蓄的状态。（5）家庭收入主要来源 44%的抽样家庭成员在当地打工，赚取几百到一千元的工资作为家庭收入的主要来源；有22%的家庭仅以种地为生，19%的家庭主要靠外出打工作为家庭主要收入，这部分家庭一般都是家里的年轻人出外打工。之所以该村村民选择本地打工的比例较高，主要是他们在工作之余可以方便同时种地。（6）家庭主要支出震后的房屋重建使修建房屋成为该村56%家庭的主要支出，同时23%的家庭的主要支出为子女学费，9%的家庭主要支出是医疗费用，而选择子女婚嫁和日常支出为主要支出的家庭均为6%。房屋的重建费用支出重大，而子女学费仍是不富裕的大乘村村民的重要支出。（7）对土地流转的了解程度65%的被问卷者表示对土地流转只是听说过，不很了解，而没听说过的仅占6%，这表明村民对土地流转并没有什么接触，村委会对此宣传也并不到位。（8）对土地承包法的了解程度在土地承包法的了解程度上，同样有65%的被问卷者表示对土地流转只是听说过，不很了解，在土地承包的实行和宣传上该村同样存在问题。（9）是否知道今年中央提出的加强土地流转的新政策和精神94%的被问卷