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1、江苏省水利工程质量监督中心站 黄 海 田 研究员级高级工程师 硕士研究生导师 第三届全国水利科技英才 江苏省首批中青年科技领军人才,论水利工程质量监督的 改革与发展,内容提要,一、存在的主要问题 二、质量监督的体制改革 三、质量监督的工作方式改革 四、质量监督的发展方向和目标,长期以来，水利工程质量监督工作为水利工程质量提供了强有力的保障。 但随着水利建设市场主体的多元化，影响工程质量的因素也呈现多样化、复杂化的情势。,目前，水利工程质量监督在监督机构设置、监督制度和队伍建设、监督工作方式等方面，与质量管理的目标和要求相比已表现出一定程度的不适应。 为提高水利工程质量

2、监督效能，有效保障工程质量，需对质量监督进行完善和改革，探寻新的发展之路。,1 存在的主要问题,监督体系不健全 监督制度不完整 监督效能不到位,1 存在的主要问题-监督体系不健全,1.1 监督体系不健全 2000年1月国务院颁布的建设工程质量管理条例明确： 国务院建设行政主管部门对全国的建设工程质量实施统一监督管理。 国务院铁路、交通、水利等有关部门负责对全国的有关专业建设工程质量的监督管理。,1 存在的主要问题-监督体系不健全,县级以上人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。 县级以上人民政府交通、水利等有关部门负责对本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理。 条例

3、还明确：建设工程质量监督管理，可由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施。,1 存在的主要问题-监督体系不健全,条例颁布后，江苏水利工程质量监督体系逐步建立，但目前尚未健全。 一直以来，江苏水利工程质量监督都是由省、市2级质量监督机构承担。 省水利工程质量监督中心站编制10人，为自收自支事业单位，经费通过收取质量监督费解决。,1 存在的主要问题-监督体系不健全,截止2008年底，全省13个设区的市中仅有7个设立了独立的质量监督机构。 这7个市级机构，有的属参照公务员性质，有的属事业性质。 事业性质的又分为全额、差额、自收自支等多种类型。 江苏65个县（市）中，还没有

4、1个县（市）真正设立了独立的质量监督机构。,1 存在的主要问题-监督体系不健全,2008年9月取消收取质量监督费后，目前，事业性质质量监督机构的经费还没有固定的渠道。这既影响了质量监督机构稳定和质量监督工作的开展，也直接导致难以新设立独立的质监机构。 县级组织的水利建设工程，其质量监督本来就应由县级负责，实行“省直管县”后更是如此，而县级设立独立质量监督机构的难度就更大。,1 存在的主要问题-监督制度不完整,1.2 监督制度不完整 水利工程质量监督的基本依据是水利部1997年颁布的水利工程质量监督管理规定。 条例颁布后，部规定未进行修订，使得条例的要求和精神未能得到具体落实。,1 存在的主要问

5、题-监督制度不完整,同时，10多年来，水利建设的形势、形式和要求，采用的技术、工艺和材料，执行的标准、规范和规定等都发生了很大的变化。 因此，应该说现行部规定在一定程度上影响了质量监督机构设立、定位和定职，影响了质量监督工作的开展。 同时，由于规定没有具体的奖惩条款，也影响了质量监督的效果。,1 存在的主要问题-监督效能不到位,1.3 监督效能不到位 质量监督体系的不健全、质量监督制度的不完整，使得一些工程未能真正实行质量监督制度。 实行质量监督的，也没有完全发挥质量监督的应有效能。,1 存在的主要问题-监督效能不到位,业主、设计、监理、施工等参建单位，从理论和态度上是重视质量监督工作的。 但

6、当监督行为触及到相关单位的利益和形象时，监督方与其相对方，往往形成隐性的乃至显性的冲突。 质量监督有时变为博弈群体中的一方。,1 存在的主要问题-监督效能不到位,监督过程中，一些被监督对象不能提供真实全面的资料，导致监督的基础不牢。 对监督机构提出的整改意见落实不到位，甚至拒绝落实。 一些被监督对象迫于质量监督是规定的程序，只是在“手续上”的需要质量监督，使得质量监督一定程度上流于形式。,1 存在的主要问题-监督效能不到位,同时，监督也存在监督的力度有深有浅，要求有严有松，强度有高有低等情况。 一些质量监督人员工作的主动性、责任心不强，不能积极及时发现和解决质量问题。,2 质量监督的体制改革,

7、完善监督体系 健全监督制度 设立质量验收制度 建立监督机构间的协作机制,2 质量监督的体制改革-完善监督体系,2.1 完善监督体系 质量监督是保证工程质量的一种合理而必要的制度安排，亦如国家对食品、药品、安全生产等领域实行强制性监督一样。 然而，制度也有成本与收益问题，在当前市场体制不尽完善的境况下，质量监督制度的收益远大于成本，这是我国需要加强工程质量政府监督的主要依据。,2 质量监督的体制改革-完善监督体系,信任政府的传统文化，也是政府工程质量监督制度供给的重要原因。 水利工程不像民用建筑、道路、市政工程那样有直接的、具体的“用户”，故水利工程质量的用户、媒体等外部监督相对缺失，因此，水利

8、工程质量监督显得尤为重要。,2 质量监督的体制改革-完善监督体系,制度供给包括制度的设计和实施2个方面。 应该说条例已总体上解决了制度设计问题，关键是具体落实。 首先要突出加强省级质量监督机构和能力建设，使其既具有直接承担重要的、大型工程的质量监督的能力，更具有承担质量监督管理的责任和能力。,2 质量监督的体制改革-完善监督体系,其次要突出解决县级质量监督能力问题，可行的方式是在主管部门设立质量监督内设机构，有条件的应独立设立机构，也可将监督工作赋予建设工程质量监督机构。 再次是要解决省、市、县3层质量监督机构的分工与协作问题。,2 质量监督的体制改革-完善监督体系,作为体系建设的基础，应妥善

9、解决质量监督机构的编制属性、经费问题，以保证质量监督队伍的稳定和质量监督工作的正常开展。,2 质量监督的体制改革-健全监督制度,2.2 健全监督制度 由于水利建设的法律法规、经济社会和技术等环境都发生了重大的变化，迫切需要对部规定进行修订。 一是应明确条例规定的相关罚则，以提高部规定的威严性和有效性。 二是应授权省级主管部门制定各地的质量监督规定，并允许各地的规定高于、严于部规定。,2 质量监督的体制改革-健全监督制度,通过新的部规定，完善水利质量监督的基本制度，统一质量监督机构设置，明确权力与义务，规范监督的方式和质量监督检测、质量验收等要求，为质量监督工作规范化、正规化提供法规基础。,2

10、质量监督的体制改革-健全监督制度,部规定总体上属于行政性规定。 而质量监督的技术性很强，有必要制定水利行业标准水利工程质量监督规程。 以在操作层面上进一步引导、规范、统一质量监督及质量评定等工作。,2 质量监督的体制改革-设立质量验收制度,2.3 设立质量验收制度 在水利工程阶段验收、竣工验收前，质量监督机构需核定工程质量并提交质量评价意见或质量监督报告。 这种做法其实在理论上难以成立，实践上也存在弊端。,2 质量监督的体制改革-设立质量验收制度,从理论上讲，条例规定，建设、设计和施工、监理等单位对工程质量负责。 质量监督机构是受主管部门委托监督参建方质量行为和工程实物质量的工作机构，而不是工

11、程质量的责任主体。 质量监督机构不需要对质量是否合格作出承诺，没有义务为建设方作出担保。,2 质量监督的体制改革-设立质量验收制度,从实践上看，时有发生这样的情况是，某工程或工程的某部分明明存在质量缺陷甚至不合格，或工程质量资料不齐全，但出于特定的利益关切，参建方还是要求质量监督机构核定质量为合格或优良。 因为人们一般认为，质量监督机构核定质量等级后，参建方就没有责任了，至少责任变小了。,2 质量监督的体制改革-设立质量验收制度,因此，有必要将质量监督机构进行质量核定改为由质量监督机构主持质量验收。 即在阶段验收、竣工验收前，由质量监督机构主持，参建各方参加对工程质量进行专项验收，提出质量等级

12、建议意见，提交验收委员会审定。,2 质量监督的体制改革-设立质量验收制度,虽然质量验收与质量核定工作内容差不多，但意义大不一样。 质量验收可以进一步明确参建各方的责任，理顺监督与被监督、责任主体与非责任主体的关系。 也与工程档案、消防、审计、水保、征地拆迁等专项验收一起，共同组成工程竣工验收前的专项验收体系。,2 质量监督的体制改革-设立质量验收制度,客观上，质监机构不可能旁站监督，对质量状况不可能完全清楚，对资料的检查也不可能彻底。 这种在信息不对称情况下作出的质量评价，难免缺乏准确性。 这样就会助长一些参建单位的规避心理，给工程质量留下隐患。,2 质量监督的体制改革-设立质量验收制度,事实

13、上，一些经质监机构核定为合格甚至优良的工程，仍存在一些质量问题，有的还发生了事故。 这当然也有质监本身的因素。 但根本上是参建方未能提供真实信息的原因。,2 质量监督的体制改革 -建立监督机构间的协作机制,2.4 建立监督机构间的协作机制 水利工程集多种专业于一体，单靠水利工程质量监督机构难以对工程质量作出准确的把握和判断。 建设行政主管部门要切实“对全国的建设工程质量实施统一监督管理”的职责，建立各行业质量监督机构之间协作机制，进一步提高质量监督能力和效果。,2 质量监督的体制改革 -建立监督机构间的协作机制,南京地铁工程、沙河抽水蓄能电站等工程由有关专业监督机构联合进行质量监督，江苏入海水

14、道工程204国道公路桥、黄海漫水公路桥等工程邀请交通质量监督机构参与监督，起到了很好的效果。 当前迫切需要使监督机构间的协作机制制度化、常态化。,3 质量监督的工作方式改革,突出监督重心 抓住监督重点 优化监督方式 强化监督检测 扩大监督范围 提高人员素质,3 质量监督的工作方式改革 -突出监督重心,3.1突出监督重心 质量监督机构应该加强规程规范、技术标准的宣传、贯彻，坚持“监督、检查、帮助、促进”的原则，努力帮助参加单位提高质量管理能力，但监督工作的重点应放在监督与处罚上。 首先要加强监督，通过监督规来范质量行为，培养和树立参建方的自律意识。,3 质量监督的工作方式改革 -突出监督重心,3

15、.1突出监督重心 质量监督机构应该加强规程规范、技术标准的宣传、贯彻，坚持“监督、检查、帮助、促进”的原则，努力帮助参加单位提高质量管理能力。 但监督工作的重点应放在监督与处罚上。,3 质量监督的工作方式改革 -突出监督重心,首先要加强监督，通过监督规来范质量行为，培养和树立参建方的自律意识。 参建方的质量意识强了、管理水平高了，工程质量才能得到持续改进和有效保证，才能建设出高质量的工程。,3 质量监督的工作方式改革 -突出监督重心,其次是要适度处罚。条例规定对相关行为可采取罚款、停工整顿、吊销资质资格等措施，但目前处罚条款落实不到位，这就大大降底了质量监督的严肃性、权威性。 当然，这首先需要

16、在部规定中明确相关罚则。,3 质量监督的工作方式改革 -抓住监督重点,3.2 抓住监督重点 有些质量监督机构尽管也很努力，但所监督的工程还会发生这样那样的质量问题。 这与质量监督不能抓住工程施工的关键节点、部位和工序不无关系。 监督机构要提高把握关键问题的能力，提升质量监督水平。,3 质量监督的工作方式改革 -抓住监督重点,主体工程施工前应主要检查： 从业单位资质和人员资格。 建设、监理、施工等单位质量体系建立情况。 临时工程质量及安全措施落实情况。 施工图审查、签发情况。 施工组织设计报审情况。,3 质量监督的工作方式改革 -抓住监督重点,基础工程阶段应主要检查： 基坑降排水措施，基坑开挖、

17、地基防渗处理及地基加固处理工程质量。 主体结构工程阶段应重点检查： 主要原材料质量，主要工艺规范性，重要部位混凝土浇筑质量，主要金属结构、机电设备质量及试运行情况。 抓住了监督重点，往往能事半功倍。,3 质量监督的工作方式改革 -优化监督方式,3.3 优化监督方式 目前，水利工程质量监督通常采用巡查的方式，由于人力、经费等原因，江苏水利工程还没有采用过驻点质量监督方式，使质量监督的效能大为降低。 对重要的、技术复杂的工程，应实行派驻现场的监督方式，或者采取阶段驻点的监督方式。,3 质量监督的工作方式改革 -优化监督方式,这样，既可以在关键节点，发现并纠正问题，充分发挥督促制约作用；又有利于提高

18、质量监督员业务水平，从而提升质量监督效能。 当然，普遍采取驻点监督的做法，既无必要，也不具操作性，毕竟质量责任的主体是业主为首的参建各方。 质量监督机构不应过多地干涉参建方的正常质量管理，质量监督既防止缺位，也要防止越位。,3 质量监督的工作方式改革 -强化监督检测,3.4 强化监督检测 质量监督检测是指质量监督人员或委托质量检测单位对工程质量进行的抽查抽测。 过去，质量监督机构的现场检查大都是目测，极少动手或从不动手。 显然，工程质量不是仅靠观察就能做出判断的。,3 质量监督的工作方式改革 -强化监督检测,质量监督机构应配备基本的检测设备。 质量监督员也应具备检测操作能力，复杂的检测主要委托

19、质量检测单位承担。 通过质量监督检测，提高质量监督的可信性和效能性。,3 质量监督的工作方式改革 -强化监督检测,或许有人会说，业主都委托检测了，何劳质量监督机构亲为？其实不然。 毕竟业主是参建一方，存在着隐瞒真相的主观可能，而检测单位与业主也是合同利益关系，也可能与业主存在相同的利益取向。 质量监督检测由质量监督机构直接委托，可以更好地保持检测的客观性，并对施工、监理、业主的检测形成制约。,3 质量监督的工作方式改革 -扩大监督范围,3.5 扩大监督范围 过去水利工程质量监督的重点是水工建筑物的质量和机电设备的安装质量。 但近年来，金属结构、机电设备自身的质量问题有增多的趋势。究其原因： 一

20、是厂家质量管理不到位； 二是低价中标“迫使”厂家降低产品质量。,3 质量监督的工作方式改革 -扩大监督范围,同时，传统上认为产品的质量不是水利工程质量监督的范围，加之相关专业人员缺乏和检测手段不够，导致对金属结构、机电设备质量监管的缺失。 应该延伸质量监督范围，将金属结构、机电设备、预拌混凝土等产成品作为质量监督对象，适时到厂家开展监督检查，加强出厂验收。,3 质量监督的工作方式改革 -扩大监督范围,近年来，还发现有的质量检测单位存在较多的问题，既有仪器定期不检定、数据不能溯源等技术问题，也有出具虚假数据、不实报告等品德问题。因此，检测工作和检测质量也应纳入质量监督检查的对象。 总之，质量监督

21、不能在局限于工地现场，还要对相关单位的进行监督检查，逐步实现对质量形成过程的全覆盖监督。,3 质量监督的工作方式改革 -提高人员素质,3.6 提高人员素质 批判性是质量监督的固有特性，批判得越准确、彻底，监督工作也就越到位。 这就对监督人员提出了很高的要求。,3 质量监督的工作方式改革 -提高人员素质,由于质量监督资源的有限性，1个工程只能派出23名质量监督员，水利工程涉及的专业多，这就要求质量监督员要有相当高的道德和专业修养。 质量监督员只有不断学习，才能高屋建瓴，为工程质量保驾护航。,3 质量监督的发展方向和目标,建立真正独立的监督体系 培育水利工程产品的理念 将质量管理从制度层面上升到法

22、律层面,4 质量监督的发展方向和目标 -建立真正独立的监督体系,4.1 建立真正独立的监督体系 质量监督机构受政府的委托,代表政府和第三方利益，对工程建设质量可能造成的负外部性问题进行监管，以维护政府和自然人、法人等的利益。 这样的制度设计理论上是可以实现对参建方进行监管的目标的。,4 质量监督的发展方向和目标 -建立真正独立的监督体系,问题是，由于我国的特殊国情，铁路、交通、水利等专业主管部门，电力、石化等行业，都承担着巨大的建设管理任务，而“建设行政主管部门对全国的建设工程质量实施统一监督”的目标还远未实现。 由于铁路、交通、水利等工程的公益性，省级及以下专业主管部门实际上承担了“大业主、

23、大建设方”的职责。,4 质量监督的发展方向和目标 -建立真正独立的监督体系,因此，这些行政主管部门所设立的质量监督机构，其监督对象一定程度上是自己的委托方，这就带来了体制上的障碍和实际操作时的困惑。 而电力、石化等行业的质量监督机构，既同样存在体制不顺的问题，同时还存在并不是实际意义上的政府监督的问题。,4 质量监督的发展方向和目标 -建立真正独立的监督体系,因此，有必要改革我国现行的建设质量监督体制。 第1步：实行“建设行政主管部门对建设工程质量实施统一监督”的体制。 专业主管部门和行业都不再承担质量监督职责，初步解决质量监督工作实质上存在的“同体”问题。,4 质量监督的发展方向和目标 -建

24、立真正独立的监督体系,第2步：设立直属于政府的工程质量监督机构。 建立类似于国家质量监督检验检疫、食品药品监督的工程质量监督体制，实现真正意义上的工程质量政府监督。 这些也是发达国家建筑质量管理的重要模式。,4 质量监督的发展方向和目标 -建立真正独立的监督体系,事实上，湖南凤凰大桥坍塌、湖南株洲高架桥垮塌、上海莲花河畔景苑7号楼倾倒等重特大事故，大量存在的一般质量事故和难以计数的质量缺陷，一再呼唤着真正意义上的工程质量政府监督制度的建立。 在建设规模巨大，建设市场诚实守信缺失的形势下，这种呼唤显得尤为强烈。,4 质量监督的发展方向和目标 -建立真正独立的监督体系,工程质量政府监督并不是免费的

25、早餐，需要耗费一定社会资源，但这种耗费是必须的。 我们不能再走“非典”发生后加强疾病预防控制机构，“三鹿奶粉”事件发生后加强食品药品监督的老路。,4 质量监督的发展方向和目标 -培养水利工程产品的理念,4.2 培育水利工程产品的理念 狭义的建筑业主要包括建筑产品的生产活动，广义的建筑业反映的是建筑产品生产的全过程及参与其过程的各个产业和各类活动。 建筑业具有土地垄断性和不可移动性等特点；建设产品生产具有单件性、流动性、地域性、周期长和生产方式多样性、不均衡性，以及受外部约束多等特点。,4 质量监督的发展方向和目标 -培养水利工程产品的理念,长期以来，在我国建设领域，无论是理论上还是实践上，都存

26、在过多地强调建设产品的单件性、流动性等外生特性，而忽视建筑产品的本质经济属性的问题。 事实上，建筑业的核心属性是产品生产，即商品生产。狭义的建筑业作为第二产业的重要组成部分，我们没有象管理工业那样来管理建筑业。 这也是我国建筑业管理水平、管理效果低于其他工业产品的重要原因。,4 质量监督的发展方向和目标 -培养水利工程产品的理念,特别是水利工程，由于是从动用民力，筑堤挖河的历史上发展起来的，迄今为止， 人们对水利建设的看法和印象还是灰色的。 水利与铁路、交通、工民建等领域相比，无论是理念上，还是科学技术与管理水平上，都还存在较大的差距，且有扩大的趋势。 究其原因，是在把建设工程作为产品管理方面水利还要弱于其他建设领域。,4 质量监督的发展方向和目标 -培养水利工程产品的理念,水利建设那种“分把分不吱声，扠把扠不算差”的时代已经一去不复返了。 随着建筑产品的精益化，工程服务方式的多样化、市场化进程，水利建设也应实现精品管理和产品管理。 南京长江隧道建设中“用机械加工的标准进行混凝土质量控制”的理念，才是今天水利建设应该推崇的理念。,4 质量监督的发展方向和目标 -培养水利工程产品的理念,因此，水行政主管部门、参与建设的各个企业、