政府预算收入支出分类改革(ppt 76页).ppt

1、第四节 政府预算收入支出分类改革,政府预算收入支出分类改革问题提出的原由：,每年的两会，都有代表表示对财政预算报告看不大明白，这倒不是因为预算报告多么复杂，而是太简单，往往一页纸就全部列完，代表只知道教育要用多少钱、医疗要用多少钱，却不知道它们分别要花在哪里，怎么花。至于预算外收入和支出，了解得更少。,造成上述状况， 一方面是我们长期以来预算公开不够； 另一方面，也是因为现行预算体制的落后所致。中国的预算缺一套完整的支出经济分类科目体系。,按照国际通行做法，政府支出分类体系包括功能分类和经济分类。 功能分类反映政府的职能活动，如搞教育、办小学； 经济分类是对各项具体支出进行剖析和核算，如办小学

2、的钱究竟是发了工资，还是买了设备，或者盖了校舍？ 中国的预算缺的就是这样一套完整的支出经济分类科目体系。,按照新的政府收支分类体系，以后政府的钱是怎么来的，做了什么事，做每项事花了多少钱，又是谁做的，怎么做的，在预算上都能清楚地反映出来，不仅为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息，而且老百姓也能看得懂。,要防止预算腐败行为，就必须加强对财政预算的管理和监督。 无疑，预算公开是实行有效管理和监督的必要前提。只有公开的监督寓于财政预算的全过程，才能有效地防止各类预算“黑洞”问题的发生。,公共财政是促进政府职能向公共服务型政府转变以及建设民主政治的保证。没有公共财政

3、，不可能有透明政府。,财政部从1999年底启动政府收支分类改革，在征求各方面意见和借鉴国际经验的基础上，提出改革初步方案，经反复讨论修改完善，进行模拟运行，最终形成了较为成熟的改革方案。 2005年底，国务院正式批准了财政部提出的改革方案，决定编制2007年预算时全面实施这项改革。,目前我们离建立一个与市场经济相适应的公共财政体系的差距还很大，要从两个方面着力改革： 一是在财政的收支结构上，要转变观念，从政府对经济社会各方面的全面干预，逐步转变为政府只对市场失效部分进行补充。对于市场能很好完成资源配置的部分，应放手由市场去承担；,二是用公共的方法管理财政。要意识到，财政花的是老百姓的钱，应该采

4、取公正、公开、透明的办法使用资金，以节约财政资源，取得更好的社会效益。,在建立公共财政的过程中，作为财政预算管理的一项重要的基础性工作，政府收支分类直接关系到财政预算的透明度。 目前应逐步做到政府预算收支计划的制定、执行以及决算的形成等过程都向社会公开，方便人大代表开展审查和监督；在公开的同时，进一步细化预算，将所有的预算指标都核定到具体项目，使大家清楚要办哪些事，用多少钱，怎么用钱，做到责权钱相统一。,要积极创造条件，全面推进政府收支分类改革。 各级政府在深化各项财政改革、加强财政预算管理、完善公共财政体制的进程中，也迫切希望尽快对原计划经济体制下设计出来的科目体系进行改革，以适应财政管理由

5、重分配向重绩效转变的客观需要。,全国人大预工委表示：“政府收支分类改革是一项非常重要的工作，它不仅对预算编制、预算执行具有十分重要的意义，也将对今后各级政府职能的调整、建立公共财政起到十分重要的推动作用。对这项改革，我们将给予充分支持。” 中纪委指出，新的政府收支分类是“加强预算管理，促进源头反腐的一项重大财政改革”。社会各界对推进政府收支分类改革，提高政府预算透明度的呼声也越来越高。,改革总的指导思想是：,按照社会主义市场经济条件下转变政府职能、建立公共财政体系的总体要求，在认真总结历史经验、充分借鉴国际通行做法的基础上，制定一套既适合我国国情，又较为规范、合理的政府收支分类，为进一步深化财

6、政改革、强化财政管理创造有利条件、具体思路是：,1、扩展预算收支分类的涵盖范围 改革后的涵盖范围将全部政府收支均纳入分类范围，即包括预算内收支、预算外收支、以及行政事业单位的自有收支。,2、采用国际通行做法 新的政府收支分类体系包括部门分类、功能分类、经济分类三个部分。部门分类主要明确资金管理责任者，解决“谁(who)”的问题；功能分类主要反映政府支出的功能，明确“干什么(what)”；经济分类主要反映收入和支出的经济性质，明确收入的具体来源和支出“如何使用(how)”。,3、按政府机构的性质和预算管理级次对部门进行分类，并相应设置编码。 4、根据政府职能进行功能分类 反映政府一般公共服务、国

7、防、公共安全、教育、社会保障、医疗卫生、环境保护、政府经济事务等职能，体现政府一定时期内的方针政策、支出结构和资金的使用方法。,5、按政府收支经济性质设置政府收入经济分类和政府支出经济分类。,改革后的政府收支分类体系将与国际接轨，在收入分类上，将原一般预算收入、基金预算收入、社会保障基金收入和预算外收入等都统一纳入政府收入分类体系，使政府的各项收入来源都能得到清晰的反映；,在支出功能分类上，按照政府的职能和活动设置支出科目，这样可以清楚地了解政府的各项支出都具体做了些什么事； 在支出经济分类上，主要反映各项支出的具体经济构成，让人们看到政府的每一笔钱具体是怎么花的。其中，核心是建立新的政府支出

8、功能分类体系。,原来的一般预算收入、基金预算收入及社保基金收入和预算外收入等都统一纳入到政府收入分类体系，并进行了编码，形成了一个既可以按一般预算收入、基金预算收入分别编制预算，又可根据需要统一汇总整个政府收入的统计体系。,新的支出功能分类不再按经费性质设置科目，而是根据政府管理和部门预算的要求，统一按支出功能设置类、款、项三级科目，分别为17类、170多款、1100多项。,但由于受管理体制的制约，新的功能分类有些科目也还有些交叉。 比如科学技术，不能算是一个独立的功能，因为它会分散到各个行业之中。但财政部考虑到目前科技管理工作的实际，单设了科学技术类科目，用来专门反映原来的科技三项费用、科学

9、事业费支出及科技部门的支出。,支出经济分类体系主要是对原来的支出目级科目作了扩充和完善。按照简便、实用的原则，支出经济分类科目设类、款两级，分别为12类和90多款。,类级科目具体包括：工资福利、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、转移支出、基本建设支出、其他资本性支出等。,款级科目是对类级科目的细化，主要为了满足部门预算编制和单位财务管理等有关方面的要求。 如基本建设支出进一步细分为房屋建筑物购建、专用设备购置、大型修缮、土地资源开发等各种形态。 全面、明细的支出经济分类是进行政府预算管理、部门财务管理以及政府统计分析的重要手段。,实施政府收支分类改革的意义是什么？,政府收支分类是财政预算管理

10、的一项重要的基础性工作，直接关系到财政预算管理的透明度，关系到财政预算管理的科学化和规范化，是公共财政体制建设的一个重要环节。,(一）深化预算管理改革的需要,近年来，围绕建立和完善公共财政体制的目标，我国进行了一系列重大改革并取得显著成效。 特别是部门预算改革方面，通过对预算内外的财政资源进行整合，实现了一个部门一本预算；通过编制基本支出预算和项目支出预算，对部门运转的钱和办事的钱进行了科学划分，为实行绩效考评打下了基础；通过规范预算的编制和上报程序，使预算分配过程逐步公开透明。,深化了行政性收费改革，实行“收支两条线”管理和收支脱钩，使部门行政和执法行为更加规范； 推行了国库集中收付和政府采

11、购制度，大大降低了政府行政成本，提高了财政资金的使用效益和效率。这些改革的推进，有力地促进了公共财政体制的建立和完善。,对现行政府收支分类进行改革不仅关系到预算编制的进一步细化，国库集中收付制度、政府采购制度的顺利推行，而且关系到依法治国、强化预算监督、从源头上防止腐败、有效实施宏观调控等重大问题，关系到公共财政体系和社会主义市场经济体制的确立和完善，政府预算收支分类的改革势在必行。,（二）推进社会主义政治文明和政治民主的必然要求,从我国国情出发，建立起一个民主、高效的预算管理制度体系，扩大公民民主参与预算过程，保证人民依法实现民主决策、民主管理和民主监督政府预算的权利，是推进社会主义政治文明

12、和政治民主的必然要求。,按照社会主义市场经济体制的发展要求，建立一套规范的政府收支分类体系，对建立民主、高效的预算管理制度，扩大公民民主参与预算过程，保证人民依法实现民主决策、民主管理和民主监督政府预算的权利，推进社会主义政治文明和政治民主建设，都具有重大意义。,政府收支分类改革的基本原则,这次新的政府收支分类体系设计的基本原则：一是公开透明。确保按新科目编制的预算符合市场经济条件下公共财政的基本要求，既让搞财政的人说得明白，也让一般老百姓看得懂。二是符合国情。既合理借鉴国际经验，实现与国际口径的有效衔接与可比，又充分考虑我国国情，尽可能满足各方面的管理需要。 三是便于操作。在内容和层级设计上

13、既充分满足管理的要求，又尽可能简化，便于操作。,现在的预算收支科目体系的主要弊端：,现行的预算科目体系是建国初期参照原苏联体制设计的，是与计划经济体制下的建设型财政管理体制相适应的。 改革开放以来，虽屡有调整，但未触及其根本，总体框架基本没变，已滞后于各项财政改革。 随着社会主义市场经济体制的完善、公共财政体制的逐步确立，以及部门预算、国库集中收付、政府采购等各项改革的不断深入，现行科目体系的弊端也越来越明显，主要体现在以下几个方面：,一是滞后于市场经济体制下政府职能的转变。 目前我国社会主义市场经济体制已基本建立，政府职能也发生了很大转变，政府公共管理和公共服务的职能逐步加强，财政收支结构和

14、方向也发生了很大变化。 但作为反映政府职能活动的预算科目，仍然是按照过去政府代替市场配置资源的思路设计的。这既不能体现目前政府职能转变和公共财政的实际，也影响各方面对我国社会主义市场经济体制的认识。,二是难以清晰反映政府职能活动。 现行预算支出科目主要是按“经费”性质进行分类的，把各项支出划分为行政费、事业费等等。这种分类方法使政府究竟办了什么事在科目上看不出来，很多政府的重点支出如农业、教育、科技等都分散在各类科目中，形成不了一个完整的概念，不透明，不清晰，往往造成“外行看不懂，内行说不清”。,三是制约了财政管理的科学化和信息化。 按照国际通行做法，政府支出分类体系包括功能分类和经济分类。

15、功能分类反映政府的职能活动，如发展教育、兴办小学； 经济分类是对各项具体支出进行剖析和核算，如办小学的钱究竟是发了工资，还是买了设备、盖了校舍。,现行的支出目级科目就属于支出经济分类性质，但它涵盖的范围偏窄，财政预算中大多数资本性项目支出，以及用于转移支付和债务等方面的支出都没有经济分类科目反映。 另外，现有目级科目也不够明细、规范和完整。这对细化预算编制，加强预算单位财务会计核算，以及提高财政信息化水平都带来了一些障碍。,四是影响了财政预算管理和监督职能的发挥。 现行政府预算收支科目只反映财政预算内收支，不包括应纳入政府收支范围的预算外收支和社会保险基金收支等，给财政预算全面反映政府各项收支

16、活动，加强收支管理带来较大困难，尤其是不利于综合预算体系的建立，不利于实行全口径预算管理，也不利于从制度、源头上预防腐败。,五是与国民经济核算体系和国际通行做法不相适应。 我国国民经济核算体系以及金融统计指标体系均按国际通行标准作了调整，而政府预算收支科目体系一直未作相应改革，难以保证数据的准确性以及与其他国家之间的可比性。这样，既不利于财政经济分析与决策，也不利于国际比较与交流。,为了适应这些要求，解决现行预算科目体系存在的问题，财政部从1999年底开始启动政府收支分类改革的研究工作，至今已有七年多的时间。 在此过程中，认真研究了国际上政府收支分类的经验，结合公共财政、部门预算、国库集中收付

17、等财政改革对科目体系的要求，在全国人大、中央有关部门、地方财政部门等各有关方面的积极参与、支持和配合下，经过反复修改和完善，于2004年底形成了政府收支分类改革方案。,2005年又专门选择了比较有代表性的天津、河北、湖北、湖南、海南五个地区及交通部、科技部、中纪委、国家中医药管理局、水利部、环保总局等六个中央部门进行模拟试点，通过试点，地方和部门反映新的科目体系总体是科学的、可行的，并对推进改革表示支持。,在此基础上，财政部2005年底正式向全国人大财经委和预工委做了汇报和沟通，向国务院报送了改革方案。 2005年12月27日，国务院正式批准。由此标志着政府收支分类改革的方案设计、模拟运行、报

18、批阶段的工作结束，正式进入实施阶段。,新旧科目衔接需要注意哪些问题,新旧科目的衔接是政府收支分类改革的一个关键环节，重点要把握的，主要是以下几个问题： 第一是新科目体系与现行预算管理方式的衔接问题。由于新的科目体系涉及面很广，如果完全到位，管理方面需要改革的内容很多。 为了分清主次，尽快确立新的政府收支分类框架，当前不改变预算管理的基本流程和管理模式；不改变预算平衡口径及政府性基金、预算外资金、社会保险基金等管理方式。,在新科目体系下将继续分别编制政府一般预算、政府性基金预算和预算外收支预算。各级政府可用新科目继续向人大报送一般预算、基金预算，也可用新科目进行政府全部收支的统计汇总。为了方便工

19、作，科目在总的编码体系下，又按一般预算、基金预算分别进行了科目拆分。 预算报表和软件也主要是在原体系上对科目作些调整，口径、范围和管理程序暂不因科目改革作大的变动，这样做的目的是为了更好地实现新旧科目的平稳过渡。,第二是科目口径的变化和数据转换问题。改革前后科目名称、口径发生较大变化，如新科目中的“教育支出”，除包括原“教育事业费”之外，还包括教育基建支出、教育行政费支出以及其他用于教育方面的支出。 为保证2007年改革后与上年有关预算、执行数据的可比性，要对2006年的预算及其分月执行数按新科目进行数据转换，以实现新旧科目的衔接和可比。,但改革后新科目数据与以前年度的旧科目数据之间就不能再直

20、接进行比较了。 为了稳妥起见，2007年预算按新科目编制和执行，同时，还要做一套老科目的预算数据，以作备查和备忘。这样做虽然会增加一些工作量，但从更安全和稳妥的角度考虑是非常有必要的。,第三是法定支出的考核口径问题。农业法、教育法和科技进步法都规定国家财政用于这几方面的投入要高于财政经常性收入的增长幅度。 由于科目改革后，教育、科学、农业支出科目口径变化比较大，为保证政策的延续性并方便操作，改革后在安排教育等法定支出预算时，仍使用原口径进行考核。,这里需要指出的是，2007年的预算编制在2006年下半年就要着手进行。 在此之前，2006年上半年还要进行新旧科目相关数据的转换，整个改革工作时间很

21、紧，任务也很重，但改革的推进确实有利于财政预算管理的透明化、规范化和科学化，这也是财政管理的又一次自我革命，希望能得到社会各界更多的理解和支持，使改革进行得更加顺利。,改革的主要特点是什么？,新的政府分类体系由收入分类、支出功能分类和支出经济分类三部分构成。 收入分类反映政府收入的来源和性质； 支出功能分类反映政府各项职能活动，即政府究竟做了什么； 支出经济分类明细反映政府支出的具体用途，即政府的钱究竟是怎么花出去的。,（一）确立新的政府收入分类，全面、规范、明细地反映政府各项收入。除原政府预算收支科目中已有的一般预算收入、基金预算收入和债务收入外，新的收入分类还纳入了实行财政专户管理的预算外

22、收入以及社会保险基金收入等，从而形成了完整、统一的政府收入分类。,（二）确立新的政府支出功能分类，清晰地反映政府职能活动的支出总量、结构与方向。 一是科目涵盖了财政预算内外、社会保险基金等所有政府支出。二是按政府职能活动归类划分支出功能分类。三是充分体现预算细化、透明以及预算管理实际要求。四是与国际通行做法和国民经济统计分类标准保持一致。,从分类方法和结构上看，现行支出分类科目主要是按经费性质设置的，没有按照政府的功能来划分。如设置基建费、科技三项费、行政费、事业费等。作为补充，还有几十个按经济性质设置的目级科目。 新的支出功能分类不再按经费性质设置科目，而是根据政府管理和部门预算的要求，统一

23、按支出功能设置类、款、项三级科目，分别为17类、170多款、1100多项。,类级科目综合反映政府职能活动，如一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、农林水事务、社会保障、环境保护等； 款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作，如“教育”大类下的“普通教育”、“职业教育”等； 项级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项，如“水利”款下的“抗旱”、“水土保持”等。,新的支出功能科目能够清楚地反映政府支出的内容和方向，有利于解决人大代表多次提出的支出预算“外行看不懂、内行说不清”的问题。 但由于受管理体制的制约，新的功能分类有些科目也还有些交叉。比如科学技术，不能算

24、是一个独立的功能，因为它会分散到各个行业之中。但财政部考虑到目前科技管理工作的实际，单设了科学技术类科目，用来专门反映原来的科技三项费用、科学事业费支出及科技部门的支出。,（三）确立新的政府支出经济分类，明细地反映政府各项支出的具体用途。 将原来一个粗略反映政府部分支出性质的附属科目表，转变成一个可按支出具体用途独立反映全部政府支出活动的分类系统，并充分细化，以满足细化预算和强化经济分析的要求。,支出经济分类体系主要是对原来的支出目级科目作了扩充和完善。按照简便、实用的原则，支出经济分类科目设类、款两级，分别为12类和90多款。,按照上述设计思路，新的政府收支分类基本实现“体系完整、反映全面、

25、分类明细、口径可比、便于操作”的改革目标。,改革完全到位后，新的科目体系与部门分类编码和基本支出预算、项目支出预算相配合，在财政信息管理系统的有力支持下，可对任何一项财政收支进行“多维”定位，清清楚楚地说明政府的钱是怎么来的，用到什么地方去了，干了什么事，怎么干的，为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息。,为积极稳妥地推进这项改革，财政部在政府收支分类改革方案中还明确2007年实行政府收支分类改革后，暂不改变目前预算管理的基本流程和管理模式，不改变预算平衡口径及预算内资金（包括现有一般预算资金、政府性基金）、预算外资金、社会保险基金分别管理的方式。,各级财政继

26、续向各级人大报送一般预算、基金预算和债务预算收支情况，财政、国库、税务部门以及各预算单位继续按现行预算资金管理方式和预算编报程序编制预算、组织预算执行。,改革对预算管理模式的影响,虽然财政部在政府收支分类改革方案中确定暂时不改变现有预算管理模式，但实行新的政府收支分类后，必然对我国预算管理模式产生以下影响。,（一）实现政府预算收入的完整性和统一性。 我国推行部门预算和综合预算改革后，部门的各项收入来源以及相关支出均已列入部门预算。 但上报人大审批的政府预算一般只包括一般预算收支和政府性基金收支（部分省市还包括债务收支安排情况），实行财政专户管理的预算外资金以及社会保险基金仍游离于人大监管之外，

27、给政府收支的全面反映、总量控制和结构调整等带来较大困难。,新的收入分类将预算外资金、社会保险基金纳入后，实现了政府预算收入的完整性和政府资源的统一配置，有利于“收支两条线”政策的贯彻实施，规范政府非税收入管理；有利于真实反映各项社会保险基金运营情况，加强对社会保险基金的监管，确保专款专用，并促进我国社会保险基金管理模式改革。,（二）为推行绩效预算编制方法做好铺垫。我国目前的预算编制方法仍主要是基于条目预算（Lineitem Budgeting）和增量预算相结合的传统预算编制方法（部分省市推行的零基预算编制方法，主要体现在形式上）。,再加上我国尚未建立项目分类，预算项目不能体现部门职能活动。 由于缺乏支出经济分类，项目支出预算细化也缺乏统一的资金用途划分体系以及支出标准，项目支出预算安排的科学性和合理性根本无从谈起。,新的支出功能分类为建立我国以体现政府职能活动为导向的项目分类奠定了基础。通过项目分类，明确部门职责范围和目标，统一了项目资金用途划分办法，实现了预算细化“有的放矢”。 因此，新的支出分类必然带来我国预算编制方法的转变，为实现绩效预算编制方法奠定了基础。,（三）有利于预算控制方式由外部控制转向内部激励。 目前我国的预算控制方式主要注重于支出总量控制和预算执行过程控制。这种外部控制方式使支出机构