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1、 Famous Scenic Sites有效地规范风景名胜区重大建设项目选址核准工作 To Effectively Regulate the Check and Approval Process for the Site Selection of Significant Construction Project in Famous Scenic Sites安 超 / AN Chao摘要：风景名胜区重大建设项目选址核准工作是住房和城乡建设部负责的行政审批相关事项之一。介绍了风景名胜区重大建设项目 选址核准的工作背景及基本情况，对该项制度取得的成绩进行了简要概括，归纳了目前选址核准工作存在的相关问

2、题，例如对重大建设 项目认定不够明确、缺乏对国家级名胜资源价值的认识、缺少项目核准跟踪体系建设等，分析了问题存在的根源，同时，提出了改进和 完善核准事项的相关建议，为进一步完善我国国家级风景名胜区重大建设项目选址工作提供了参考和借鉴。 关 键 词：风景园林；风景名胜区；建设项目；选址核准；建设；规划 文章编号：1000-6664(2014)08-0105-03 中图分类号：TU 986 收稿日期：2013-10-22；文献标志码：A 修回日期：2014-03-03Abstract: The check and approval of the site selection for signifi

3、cant construction project in famous scenic sites is one of the administrative examination and approval matters handled by the department of housing and urban-rural construction. The paper introduces the work background and major situations about the check and approval of the site selection for signi

4、ficant construction project in famous scenic sites, and summarizes the problems existing in current site selection check and approval, for example the unclear concept of significant construction project, the lack of awareness of scenic site resource value, and the lack of tracking system of the sign

5、ificant construction project. It also analyzes the root cause of these existing problems. At last, it gives corresponding suggestions and advices to improve matters about check and approval, to provide reference of the check and approval the site selection for significant construction project in fam

6、ous scenic sites.Key words: landscape architecture; famous scenic sites; construction project; check and approval for site selection; construction; plan当前，我国正处于社会经济发展的高速阶段，工业化和城市化进程正批租土地进行建设等行为屡见不鲜。为保持风景名胜资源的真实性和完整在逐步加速，一些地方为了追求经济利益，盲目在风景名胜区内进行开发性，迫切需要中央政府在宏观层面上对风景名胜区内具有较强开发利用强建设，造成了对风景名胜区的严重破坏。与此同时

7、，各地实施的风景名胜区内重大建设项目数量逐年增多，规模也逐渐增大，给我国风景名胜资源度的行为与活动进行严格控制。 城乡规划法第32条也有规定：城乡建设和发展，应当依法保护和保护工作带来极大压力。为保持风景名胜资源的真实性和完整性，迫切需合理利用风景名胜资源，统筹安排风景名胜区周边乡、镇、村庄的建设。要在地方和中央政府等多个层面上，对风景名胜区内具有较强开发利用强 风景名胜区的规划、建设和管理，应当遵守有关法律、行政法规和度的行为与活动进行严格控制，以有效保护我国稀缺的风景名胜资源。 的规定。条例第28条规定：“在风景名胜区内从事本条例第二十六条、二十七条禁止范围以外的建设活动，应当经风景名胜区

8、管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定办理审批手续。在国家级风景名胜区内修1 背景 风景名胜区重大建设项目选址方案核准，是中央政府保护国家风景名建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案应当报主管部门核准。1” 建设 胜资源的一项重要制度，风景名胜区条例(以下简称条例)有明确要求，是必须严格执行的强制性规定。然而，一些地方不顾国家自2 基本情况 按照风景名胜区条例要求，国家级风景名胜区内重大建设项目选 然与文化资源保护和发展的客观规律，违反风景名胜区规划，盲目建设， 导致土地浪费和建设布局失调，在风景名胜区内甚至重点区域或地段随意 105 风景名胜 址，由省、自治区建设主管部门或直辖市风景名

9、胜区主管部门将建设项目高速公路、输电线路，风景名胜区内缆车、索道、游客中心、游览接待服选址方案报经住房和城乡建设部核准后，由县级以上人民政府有关部门核发选址意见审批书。 国家级风景名胜区重大建设项目选址核准条件为：有经批准的风景名务设施等建设项目，均在一定程度上拉动了地方经济发展，带动了社会进步，或为风景名胜区增加了新的收入来源2。 4)保护了风景名胜资源。 风景名胜资源是珍贵的、不可再生的自然和文化遗产，任何对风景名胜资源的破坏都是永久性的，都将造成不可逆转的损失。风景名胜区重大建设项目核准工作严格以总体规划为依据，指导具体项目落地，使得各建设项目不得突破总体规划要求，避免了因规划中各空间要

10、素在进行具体安排和详细布置时存在的随意性，保护了一大批珍贵的风景名胜资源。 胜区规划文件及批件，且工程符合规划要求；有省、自治区建设主管部门或直辖市风景名胜区主管部门的初审报告；有项目建设的专家论证报告；有省级主管部门意见；有项目的初步设计方案、设计任务书及其他基础资料。 国家级风景名胜区重大建设项目选址核准程序为： 1)风景名胜区管理机构审核；2)经风景名胜区管理机构审核同意后，由县级以上地方人民4 存在的问题 目前，风景名胜区保护工作面临许多问题与困境，需要认真对待，主要有以下几个方面。 政府有关部门报所在地省、自治区建设主管部门或直辖市风景名胜区主管部门审查；3)省、自治区建设主管部门或

11、直辖市风景名胜区主管部门对选址方案进行审查，经审查同意后上报住房和城乡建设部核准；4)住房和城1)缺乏风景名胜资源保护意识。 由于我国对风景名胜区这一特殊的公共资源实行属地管理和综合管理乡建设部组织进行现场考察或方案论证，对省、自治区建设主管部门或直辖市风景名胜区主管部门上报的选址方案进行核准；5)县级以上地方人民 政府有关部门依法对项目选址核发选址意见审批书。 相结合、以属地管理为主的管理体制，一些单位和个人出于认识的局限，或受短期经济利益的驱使，常常忽视风景名胜资源公益性的一面，夸大和3 主要成绩 条例出台之后，住房和城乡建设部按照条例要求，严格核准风景名胜区内重大建设项目选址方案，该项行

12、政审批事项，对有效推动风景名胜区总体规划实施，规范风景名胜区内各类建设项目，维护风景名胜片面追逐风景名胜区带来的旅游经济效益，轻保护、重开发，在风景名胜区内违反规划搞盲目开发、大兴土木、广建宾馆和大型娱乐设施，将风景名胜区人工化、城市化和商业化，其结果是严重破坏了不可再生的风景名胜资源和环境。 区正常建设秩序，支持地方社会经济发展均起到了积极作用。同时，对风2)国家财政经费有限。 经费困难是目前不少风景名胜区存在的问题，特别是西部地区或老景名胜区的规划实施和发展趋势起到了较好的监督作用，规范了各级建设行政主管部门的办事程序，有效保护了风景名胜资源。 少边穷地区(我国的风景名胜区大部分都分布在远

13、离市区的边缘地带，经1)推动了总体规划实施。 风景名胜区总体规划能否严格实施，不仅要看各项保护措施的落实，更重要的在于对风景名胜区开发建设活动的控制与管理。风景名胜区内重大建设项目核准工作，将总体规划要求具体化，对总体规划实施起到了很济发展相对落后)，在保护经费难以筹措的情况下，规划实施存在较大的资金缺口。虽然国家财政每年对此有一定的补助，但分配到每个风景名胜区，可谓僧多粥少，而且很多省级风景名胜区至今仍无稳定的财政补助来源。在国家财政有限的情况下，使得地方政府不得不借助相关重大建设项目的开展增加自身收入来源，一些重大建设项目，如缆车、索道、酒店好的监督作用，也将总体规划规定的内容落到了实处。

14、 2)维护了正常建设秩序。 等，已然成为仅次于门票的风景名胜区的重要收入来源。 条例第二十六、二十七条列举的行为与建设活动，对风景名胜资3)与相关规划管理重叠地区矛盾突出。 源造成了绝对破坏，必须严格禁止。除此之外，为加强风景名胜资源保由于我国225处国家级风景名胜区中有很多是城市型风景名胜区，或护，促进合理利用，组织开展适度的旅游活动，满足人民群众的正常游览需求，风景名胜区内也需要安排必要的基础设施、旅游服务设施和文化设施，进行适度的建设活动。因此，该项工作在规范风景名胜区内各类建设项目的同时，也维护了风景名胜区正常的建设秩序。 距离城市较近，属于规划管理的重叠地区，其建设管理可能因此纳入了

15、城市规划范畴，导致风景名胜区范围内包括其核心景区内出现违反风景名胜区规划的建设活动。这些建设项目虽然符合城市和乡镇规划，或有土地利用和城市建设的相关程序，却不一定符合风景名胜区规划。相关规划同风3)支持了地方社会经济发展。 对于正处于社会经济高速发展阶段的中国，一些必要的、重要的建设项目，如西气东输、南水北调等国家重点建设项目涉及风景名胜区，符合景名胜区规划之间出现不协调时，经常会导致这种建设活动的发生。 4)缺乏对国家风景名胜区价值的充分认识。 很多涉及风景名胜区内的重大建设项目往往是出于国家战略或社会发国家大的政策，经核准的涉及风景名胜区的重大建设项目很大程度上展考虑，如国家发改委、国家能

16、源局立项的西气东输、南水北调相关大型输气管道、油气管线、高压输电线路、输水线路；交通部、水利部等部门负责的国家高速公路体系、国家铁路体系建设、大型水库等，由于缺乏对促进了区域发展、解决了人民群众的实际困难，在不破坏风景名胜资源的基础上应予以核准。此外，一些符合风景名胜区总体规划要求，符合风景名胜区管理服务实际需要，经过风景名胜区所在地或周边区域的铁路、 国家风景名胜区地位及其资源价值的正确认识，缺少对国家保护风景名 106 Famous Scenic Sites胜资源的制度、政策以及相关法律法规的必要理解，往往在组织设计或线责，强化行政监督，开展重大建设项目景观资源影响评估与规划实施效能路之初

17、忽略风景名胜区、自然保护区等国家主体功能区划中禁止开发的区域，待设计完成或需进入施工阶段才发现出现矛盾，甚至造成国家资源不必要的损失。 检查。同时，利用遥感、地理信息系统等信息化技术，对重大建设项目建 设前、阶段性建成和建成后等情况进行动态监测比对。 6 结论与展望 前段时间，5)缺乏跟踪体系。 当前，重大建设项目选址往往在之后没有继续跟踪，具体的建在清理国家行政许可和行政审批事项过程中，有人设、实施情况没有相应的监督机制进行约束，一些重大建设项目往往在建设实施过程中进行了相应的调整，调整程度也均有不同，对于一些涉及重大调整的、与最初选址方案出入较大的建设项目，缺乏建立相应的项目跟踪体系和监督

18、机制对其进行跟踪监管，一定程度上造成了批而不管的现象发生。 想将风景名胜区重大建设项目选址核准列入清理范畴，笔者认为该项审批事项应予以保留，不能下放或取消，一旦将风景名胜区重大建设项目核准事项取消或下放，大量违法违规建设行为将因缺乏国家层面要求而难以得到有效遏制，违反规划、盲目建设的行为将层出不穷，地方政府也很难在近期建设与长远发展、局部利益与整体利益、经济发展与环境保护、现代化建设与历史文化保护的博弈过程中做出正确抉择，这些都将对我国风景名胜资源造成不可逆转的破坏。 十八大报告将生态文明建设提升到战略层面，与经济建设、政治建5 相关建议 针对上述问题，为了更好地保护风景名胜资源，规范风景名胜

19、区内重大建设项目管理行为，提出以下建议。 设、文化建设、社会建设并列，构成中国特色事业“五位一体”1)提升风景资源保护意识。 在当前城市化进程加快、旅游经济迅速发展的时代背景下，人们的资源保护意识很容易在经济利益驱使下变得淡薄，应克服只顾短期利益和局的总体布局。中对此做出了这样的阐述：“树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的，坚持生产发展、生活富部利益、忽视长远和全局利益的错误倾向，防止风景名胜区开发利用过程裕、生态良好的文明发展道路。”这说明，今后在社会经济发展的同时，生态环境保护是必须考虑的重要环节。风景名胜区重大建设项目选址核准中急功近利、过度开发的错误行为。统筹兼顾资源保护和开发利用的关系，进一步加强宣传，提升全社会的风景名胜资源保护意识3。 2)加强中央政府对风景资源保护的资金投入。 风景名胜区事业属公益性事业，应落实国家主体功能区划中对禁止开工作也正是为保证风景名胜区规划有效实施、保护风景名胜稀缺资源、有效建设生态文明的重要体现。能够让各地在项目建设的同时，考虑对风景资源的影响，注重生态文明的建设，这是民族永续发展的大好事，也 发区的相关政策和要求，不断加大中央财政对风景名胜区资源保护与基础是我们行业的。 设施建设的资金投入。同时，加强地方财政支持力度，拓