第四章 国债法律制度.ppt

1、第四章 国债法律制度,国债法律制度发展较为晚近，但已日益成为财政法律制度中的重要组成部分。在现代国家广泛举债，甚至被称为“债务国家”的情况下，国债法律制度的地位已日显重要。由于我国的相关立法尚很不完善，本章将更着重从原理的角度进行介绍,第一节 国债法概述,一、国债的概念 国债，是指国家为满足公共欲望和实现其职能而负有的债务，故又称国家公债或公债。它是国家信用最主要、最典型的形式，是国家筹集财政收入的重要手段。 国债作为一种国家债务，其举借需遵守一般的诚信原则，因而具有偿还性；同时，它一般还具有认购的自愿性，这些特点使它不同于税收和罚没收入等财政收入形式,国债作为国家的债务，其举借目的是为了满足

2、公共欲望和实现国家职能，因而它不同于民间的一般私人债务。国债举借的特殊目的性使它不仅成为国家筹集财政收入、弥补财政赤字的重要手段，而且也成为国家用以进行宏观调控的重要手段。 国债作为国家信用最主要、最典型的形式，它符合国家信用的一切特征。也有不同于其他信用形式的特点： (1)它是以国家(政府)为债务人或债权人的借贷关系； (2)它以政府信誉作担保； (3)它以信用形式取得财政收入、使用财政支出，在重视宏观经济效益的同时兼顾微观经济效益,国债同银行发行的金融债、公司发行的企业债相比，还具有以下特点： (1)国债的信用度高 (2)国债的流动性高 (3)国债的抵押代用率高,二、国债法的概念,国债法是

3、调整在国债的发行、使用、偿还和管理的过程中所发生的社会关系的法律规范的总称 国债法调整的是在国债的发行、使用、偿还和管理的过程中所发生的社会关系；国债法的主体有一方始终是国家 国债法是财政法的重要部门法，其许多基本原理都与财政法是一致的，而财政法则属于经济法，因此国债法亦属于整个经济法体系中的一个组成部分,三、国债法的调整对象,国债法的调整对象是在国债的发行、使用、偿还和管理的过程中所发生的社会关系，此类社会关系可简称为国债关系。对于国债关系可以有不同的分类，但依据上述调整对象中所涉及的国债活动的四个环节进行分类，则应是一种较为基本的分类。据此，国债关系可以分为四类，即国债发行关系、国债使用关

4、系、国债偿还关系和国债管理关系。,（一）国债发行关系,国债发行关系，是因国债的发行而产生的国家与其他相对应的权利主体之间的社会关系，它是国债关系中的基础性关系，是其他国债关系产生的前提。,(二)国债使用关系,国债使用关系，是在国家将取得的国债收入进行使用的过程中所产生的社会关系，以及在国债的权利主体行使其国债权利的过程中所产生的社会关系，上述关系是在实现国债的职能的过程中所产生的社会关系，也是在国家运用国债手段进行宏观调控的过程中产生的社会关系，因而它是国债法这一宏观调控法的重要调整对象,(三)国债偿还关系,国债偿还关系是在国家偿还国债本息的过程中而在国家和相应的国债权利主体之间发生的社会关系

5、，它是在终结国债权利和义务的过程中产生的社会关系。由于国债具有较好的流动性，因而在国债偿还关系中与国家相对应的具体的国债权利主体，同国债发行关系中的与国家相对应的具体的主体极可能是不一样的。 国债发行关系与国债偿还关系是不同的，它们是相互独立的两种关系，并非单纯的一个问题的两个方面。这也是国债关系与一般的债权债务关系的不同之处,(四)国债管理关系,国债管理关系是在对国债流动进行管理的过程中所发生的社会关系，这种关系体现了国家干预的精神，与国家对经济运行的宏观调控是分不开的。这种关系作为国债法的调整对象，也使得国债法律关系必然不同于民法上一般的债权债务关系 对国债关系除可以作上述分类外，还可根据

6、国债的发行地、使用币种和债权人的不同，将国债关系分为国家内债关系和国家外债关系，这与国债可分为内债与外债是一致的,四、国债法律关系,国债关系是在国债的发行、使用、偿还和管理过程中所发生的社会关系，当其由国债法调整时，便上升为国债法律关系。所谓国债法律关系，是指国债关系的主体根据国债法而形成的法律上的权利义务关系。 国债法律关系同其他法律关系一样，也由三要素构成，这三要素就是国债法律关系的主体、国债法律关系的客体和国债法律关系的内容,在国债法律关系的主体方面，因具体的国债法律关系的不同，法律关系的主体也不尽相同 国债法律关系的客体是国债资金，这些资金可以是不同的来源和不同的币种 国债法律关系的内

7、容即主体之间的权利义务，它由国债法律、法规加以确定 依据法理，一定的法律事实会引起法律关系的产生、变更和消灭。事实上，通过国债法律行为而使国债法律关系产生、变更和消灭的情况是大量存在的 由于法律事实包括行为和事件两个方面，因此，国债法律关系也可以因某种不以人的意志为转移的客观事件的发生而产生、变更或消灭,五、国债法律制度的历史发展,国债法律制度是随经济与社会的发展而逐渐发展起来的。成熟的国债法律制度是近现代社会经济发展的结果 现代国家已经越来越重视国债立法。例如，美国早在1917年就颁布了自由公债法，日本在其 财政法、特例公债法等相关法律中，对国债的种类等亦有专门规定。韩国在1979年也颁布了

8、政府债券法 我国的国债法律制度建立较晚，至今仍不很健全，一些领域的法律调整尚付阙如。,六、国债法律制度的主要内容,既然国债法的调整对象是在国债的发行、使用、偿还和管理的过程中所发生的社会关系，因而与此相适应，国债法律制度也应包括四类基本制度，即国债发行制度、国债使用制度、国债偿还制度和国债管理制度,在上述四类国债法律制度中，一般应包括以下主要内容：(1)国债的分类与结构；(2)国债的发行主体、发行对象与发行方式；(3)国债发行的种类、规模或数额、利率；(4)国债的用途、使用原则；(5)国债市场与国债持券人在市场上行使国债权利的规定；(6)国债还本付息的期限、偿还方式、方法；(7)国债管理机构及

9、其职权、职责；(8)违反国债法的法律责任；(9)争议的解决途径与救济手段,第二节 国债职能的法律化,国债职能的法律化，是指国债职能被相应的国债法所吸纳和体现，并被转化为相应的国债法的职能。在现代国家，正由于国债具有重要职能，因而才需要在立法上加以体现，才需要形成相应的国债法的职能。为此，本节主要介绍国债的职能和国债法的职能，理解这些职能，对于加强国债法制建设也是很重要的,一、国债的职能,(一)弥补财政赤字的职能 国债用以弥补赤字，是发行国债的最初动因。由于财政赤字是财政收不抵支的差额，因而用国债来弥补财政赤字，实质上是把不属于国家支配的资金在一定时期内让渡给国家使用，它是社会资金的单方面转移

10、通过发行国债来弥补财政赤字亦可产生副作用 国债的发行和管理方式也必须适当，否则，若国债的发行和管理方式不当，也会产生不良影响,(二)进行宏观调控的职能,国债的发行体现了社会资源的重新配置，一方面，它能够使政府可支配的财力增加，而使国债的权利人的即时可支配的财力减少；另一方面，国债收入投放方向的不同，对社会经济结构的影响也不同，它能够调节积累与消费的比例关系，从而有助于保障总供给与总需求的平衡,国债作为财政信用的至为重要的形式，有别于银行信用，同时，它也是各种用以进行宏观调控的财政手段中具有有偿特征的一种调控手段，它具有财政和金融的双重特征和功能，是联系财政与金融的纽带。一般认为，国债的宏观调控

11、职能主要表现在以下方面： 1.调节国民收入的使用结构，促进总供给与总需求的平衡。 2.调节投资方向，促进经济结构合理化,国家可以制定国债法，以运用法律化的国债手段对经济运行进行宏观调控，即调控投资方向，优化经济结构，促进总需求与总供给的平衡，以实现稳定物价、充分就业、经济增长、国际收支平衡等宏观经济目标。如果说用以弥补财政赤字是发行国债的早期动因，那么，运用国债进行宏观调控则是现代国家发行国债的又一个重要动因。它必然要反映为国债法的宗旨、职能、作用，必然要体现为国债法的重要内容,另外，财政还具有保障稳定的职能，它有利于保障经济与社会的稳定。而作为财政活动的重要组成部分的国债活动，在充分实现上述

12、两项基本职能的基础上，对于保障总供给与总需求的平衡，实现宏观经济的四大目标，均具有积极的作用，因此运用国债手段同样有助于保障经济与社会的稳定。可见，在这方面，国债的职能与财政的职能也是一致的,二、国债法的职能,首先，保障国债的弥补财政赤字、筹集建设资金的职能的实现，是国债法的一项基本职能。这一职能通常要体现在国债法的具体法律规定之中，这样才能使国债手段法律化，才能依法律的强制力保障国债的弥补财政赤字和筹集建设资金的职能的实现 其次，保障国债的宏观调控职能的实现，是国债法的又一基本职能。这一基本职能蕴涵在国债法的法律规定之中，它使得国债法成为了财政法的一个部门法而不是民法的一个部门法 最后，国债

13、职能的有效实现，要以国债活动的有效进行为前提，需要国债法能够有效规范国债活动,第三节 国债的分类与结构,一、国债的分类 (一)短期国债、中期国债和长期国债 依发行期限的不同，国债可以分为短期国债、中期国债和长期国债 还有一类无期国债或称永久国债,（二)国内债务和国外债务,依发行地域的不同，国债可以分为国内债务和国外债务，简称为内债和外债，亦可称为国家内债和国家外债 国家内债的债权人一般是本国的企业和居民，其发行收入和还本付息均以本国货币交付 国家外债的债权人一般为外国政府、国际组织或外国的企业和居民，其发行收入和还本付息须以外币支付,(三)普通国债和有奖国债,依国债本息的偿付方式的不同，国债可

14、以分为普通国债和有奖国债两类 有奖国债是在国债期满偿还本金时通过一定的方式给予奖励的国债。它分为有奖无息国债和有奖有息国债两类 有奖国债是采用有奖方式来推销国债，它利用了人们的投机侥幸心理，但不能体现公平精神，因此，在国债发展的成熟阶段，一般是不发行有奖国债的。,(四)强制国债和任意国债,依推销方式的不同，国债可以分为强制国债和任意国债。 强制国债是指国家规定一定的应募条件，凡符合应募条件的团体或个人必须都要购买的国债 任意国债，又称自由国债，是指在发行时不附带任何应募条件，而由企业和居民自愿地自由购买的国债,(五)上市国债和非上市国债,依能否上市为标准，国债可分为上市国债和非上市国债。 上市

15、国债是依法在证券市场上可自由买卖的国债。投资者在证券交易所中可按行市自由买卖上市国债，该国债的价格取决于市场供求。 非上市国债是依法在证券市场上不能自由买卖的国债。该国债一般期限较长，利率较高，因其不能在证券市场上自由买卖，故只能由政府以现金偿还或转变为其他国债。,（六）无记名国债、凭证式国债和记账式国债,依载体和发行方式的不同，国债可以分为无记名国债、凭证式国债和记账式国债。这也是我国近年来发行较多的三种形式的国债。 无记名国债，是一种票面上不记载债权人姓名或单位名称，只是以实物券形式记录债权，券面具有标准格式的国债 凭证式国债，是指国家采取不印刷实物券，而用填制“国库券收款凭证”的方式发行

16、的国债 记账式国债，是指在电脑账户中记录债权，没有实物形态，通过证券交易所系统发行和交易的国债,依举债形式的不同，将国债分为国家借款和发行债券。一般说来，国家在举借外债和向本国中央银行借款时，主要采取国家借款的形式；而对企业和居民个人借债则主要采取发行债券的形式。 也有学者按使用途径的不同，将国债分为赤字国债、建设国债、特种国债,上述国债的各种分类，体现了国债的不同形式，它们均与国债的宏观调控职能相关。宏观调控要求有多样化的、适当的国债形式，这些都需要由国债法加以规定，并且，有关国债形式的规定正是国债法的重要内容，因为它关系到各类国债法主体的权利义务及法律责任,二、国债的结构,国债结构，是指国

17、家各种类型的国债的相互搭配以及各类国债收入来源的有机组合。 它包括各类国债在国债体系中的地位、相互关系等问题，其中最为重要的是关于长、中、短期国债的搭配以及国债持有者结构的选择问题，因为它们直接关系到通过国债手段进行宏观调控的问题。 对于国债结构，国债法也必须作出相应的规定，因为它是能够体现国债法进行宏观调控的宗旨和任务的重要内容,在国债结构方面主要存在以下问题： 第一，既然国家举债，使国家同债权人之间形成了契约关系，则两者在利益上必然存在着相反的意向 第二，由于发行长期国债还要受到经济的景气变动或称经济波动的影响，从而只有在经济形势较好的情况下，才可能发行长期国债，因此，世界各国的国债结构普

18、遍趋向于中短期化,第四节 国债的发还与管理,国债的发行、使用、偿还与管理，是国债活动的几个重要环节，由于国债的使用与国债的发行密切相关，并常常寓于国债的管理之中，且在其他部门法中也有相关规定，故在此不作重点介绍。下面着重介绍国债的发还与管理制度,一、国债的发行,国债的发行是指国债契约的订立这一过程，通常主要是指国债的售出或国债被企业和个人认购的过程。它是国债运行的起点和运用国债进行宏观调控的前提，也是国债法中极为重要的内容。 在国债的发行方面，最重要的问题是国债发行的方法。一般说来，国债发行的方法主要有三种，即公募法、公卖法和摊派法。,(一)公募法,公募法是指国家向社会公众募集国债的方法。它包

19、括直接公募法和间接公募法两种 直接公募法的优点是政府可以普遍吸收社会上的资金，便于主动地实施经济政策和进行宏观调控；其缺点是国债销售耗时较长，政府不能很快地取得巨额资金 间接公募法的优点是手续简便，有利于政府迅速筹集大量资金，可以弥补直接公募法在发行管理上的缺欠，同时，也可使国家通过金融系统来发挥其对经济运行的间接调节作用,在直接公募的情况下，政府直接控制着国债的发行权，可以在发行上自由调度、灵活自如，因而便于宏观调控，但在发行管理上却不经济，因为确立发行机构系统，无疑要耗费政府的人力、物力和财力。在间接公募的情况下，由银行等金融机构代理发行，虽使政府在发行上的主动性受到削弱，但却可发挥银行募

20、集的许多优势。因此，直接募集法与间接募集法应当是互相补充的,（二）公卖法,公卖法又称销售发行法，是指政府通过委托经纪人在证券交易所出售国债来实现发行目标的方法。 公卖法与公募法有类似之处，但又不尽相同,公卖法作为政府在证券市场上公开出卖国债的一种方法，其优点在于既可使政府从证券市场上吸收大量的游资和调节社会资金流转，又可使政府依据财政上的需要，随时到证券市场上去出卖国债以取得资金；同时，与公募法相比，还可以少负担一部分利息费用，从而既有利于进行宏观调控，又有利于节约发行成本。 公卖法的缺点在于，它受证券市场的限制较大，有时会影响国债如数发行，使得国债收入不够平稳，并可能会因证券投机者的投机行为

21、而使发行成本提高。,(三)摊派法,摊派法是指在发行国债时，按应债主体来分配发行数额，或者国家用国债来全部或部分地顶替现金偿还债务或支付经费 用摊派法发行国债具有一定的强制性，它不应是发行国债的主要方法,上述的公债发行法可以概括为四类，即直接发行法、间接发行法、销售发行法和摊派发行法。在各国的不同历史时期，对于发行法的选择是有所不同的。 依国债发行价格与国债票面额的数量关系，国债的发行还可分为平价发行、折价发行和溢价发行,平价发行，是指国债发行的价格与国债票面额相同，因而发行收入资金的数额与今后还本的数额也相同 折价发行，是指国债发行价格低于国债票面价值，而偿还时则需按票面价值返还本金，因而使发

22、行收入少于偿还本金的数额 溢价发行，是指国债的发行价格高于国债票面价值，而偿还本金时仍按票面额偿还，因而使发行国债的收入大于未来偿还本金的数额,二、国债的偿还,(一)国债偿还的方法 国债的偿还，是指国家依法定和约定，对到期国债支付本金和利息的过程。它是国债运行的终点。在国债的偿还方面，主要涉及两个方面的问题，一个是国债的偿还方法，一个是国债偿还的资金来源。 国债的偿还方法主要有两类，即市场收买偿还法和直接偿还法,市场收买偿还法，又称市场购销法。它是指在国债到期前，政府通过中央银行依市场价格在证券市场上陆续收买国债而实现偿还的方法，它与国债发行上的公卖法相对应 直接偿还法，是指在国债到期时，政府

23、不是通过市场，而是按国债券的面值向国债持有者直接偿还的方法。它包括比例偿还法、轮次偿还法和抽签偿还法三种,（二）偿还国债的资金来源,偿还国债的资金来源不一而足，依资金来源的不同，国债的偿还方法可分为基金偿还、预算盈余偿还、国债调换偿还和预算列支偿还等多种形式 各国对偿债资金形式的选择亦不相同。发达国家长期实行的是基金偿还制度，在经济恶化的情况下也采用其他资金形式进行偿还；而欠发达国家则主要实行预算列支和预算盈余偿还制度,基金偿还，是指设立专门的偿债基金，以此作为偿债的资金来源 预算盈余偿还，是指以政府的预算盈余资金作为偿债的资金来源 国债调换偿还，是指政府用借新债来还旧债的做法 预算列支偿还，是指政府将当年到期的国债直接列入预算支出中，以预算资金抵偿国债的做法,三、国债的管理,国债管理是指一国政府通过国债的发行、使用、偿还等活动，对国债的总额增减、结构变化、利率升降等方面制定适当方针，采取有效措施，以达到筹措财政资金与稳定经济的目的。 (一)国债管理的原则 1.促进经济的稳定与增长 2.兼顾投资者的利益与需要 3.力争利息成本最小化 4.减少国债的流动性,(二)国债管理的主要内容,1.国债规模管理 对国债规模的管理，主要体现为对国债总额的调控。国债总额，是指当年新债额与历年积累额的总和，即截至某