福利与政策：福利计划与评估.ppt

1、福利计划与评估,福利与政策,计划与方案,测量与评估,福 利 计 划 与 评 估,福利政策在政治视角、价值观制定 谁受益、什么？怎样？资金来源 谁制定或选择、福利支付转移,福利政策实施策划与路径,福利政策的评估 福利计划、策划方案的评估与策略,福利与政策,社会福利 政策视角,社会福利政策的基本问题是不易找到“合理”而且“公平”的答案的。解决这些问题需要具备承受纷繁复杂的毅力、宽容面对矛盾的气度和评判经验性证据与社会价值观的能力。,现代福利国家,社会福利政策 分析框架,社会福利的 分配基础,社会福利的内容形式,社会福利的输送系统,社会福利的资金来源,福利资金 转移支付,谁来规划？ 政策制定过程中

2、的选择,社会福利 政策,社会福利 政策视角,社会福利 政策分析框架,现代 福利 国家,社会福利 分配基础,社会福利 内容形式,社会福利 输送系统,社会福利 资金来源,福利资金 转移支付,福利政策 规划与选择,社会福利 政策视角,社会福利政策 研究的制度视角,1、社会制度：亲属-宗教-工作单位-市场互助政府 2、制度演变与福利国家,社会福利政策 研究的分析视角,1、过程研究 2、成果研究 3、绩效研究,社会福利政策 研究的政治视角,政策分析与直接服务实践者的相关性,新议题：社会福利的女性主义视角,1、个人主义 2、集体主义,福利政策 规划管理研究者,福利政策 实践者,1、平等女性主义者 2、性别

3、女性主义者,社会福利政策研究的制度视角,一、社会制度、组织和功能,四、社会福利政策研究的政治视角,五、政策分析与直接服务实践者的相关性 社会福利政策的研究是规划者、管理者以及研究者的兴趣所在， 实践者直接涉及到提供给客户的社会服务，他们在社会服务政策的制定和执行方面发挥着主要作用。以专业人士为代表的实践者也负责承担重要政策的功能。这群专业人士就是把大部分精力和资源投身于直接服务的个案工作者、个案经理、感化主任以及院舍照顾人员。 相关性：如果我们把政策制定看成是一个需要许多不同工作、角色和可传播的分析技巧的过程的话，那么所有专业人士都能获悉并利用这个过程，而且以适当的方式为其出谋划策。,新议题：

4、社会福利的女性主义视角 这是近年来对传统社会政策分析模型提出的一个重要新视角。 女性主义视角以不同的富有价值的方式，把妇女作为女性带入社会福利的研究和诠释中。 研究范围包括：着眼于妇女在社会家庭、单位、学校中的弱势地位，不平等。着眼于妇女暴力、妇女健康以及性骚扰等的问题。着眼于贫困女性化单亲母亲和老年妇女所面临的严重的经济风险。另一类，着眼于考察社会工作专业与社会福利政策和计划演进过程中个别妇女、妇女社会机构以及妇女运动的作用。 关于妇女在收入保障、社会服务、妇女保护立法方面作用的历史分析极大地拓宽了我们关于社会政策、妇女在社会中的作用以及妇女面临重要的社会经济需求时的特定环境三者之间的相互关

5、系的知识体系。,现代福利国家 罗斯福在其第二任总统任职演说提到：检验社会进步的标准不是我们给富人增加了多少财富，而是看我们是否为穷人提供足够的援助。 用最实在的话来说，现代福利国家传达了政府对社会保护负有重要责任这样一种观念。所有福利国家都明确建立一个指向于应对不幸和提升机会，提供“全面福利”的计划。,一、演进中的福利国家 发端：产生于产业转变和社会政治极其动荡的时代。济贫法颁布让政府代替教会承担起济贫的责任。社会保险制度发明，传统济贫方式才让位于现代福利制度。 社会保险的出现是对一系列共同环境因素的响应，这些环境因素包括农业的衰落、农民向工业化转移、因经济衰退周期引致的困难家庭数量的日益增加

6、。在面对如何保障家庭免受工业社会的伤害的问题上，政府精英找到运用社会保险之法来解决之策。 社会保险试图要在事前规避工业秩序中最常见的风险疾病、老龄和死亡、失业以及工伤而不是等到事后再作处理。 社会保险为人们提供了一份最少的现金配额以帮助他们有自尊地维持生活，从而消除了私人慈善或济贫行为所带来的不确定性和污名。,站在政治立场上，它代表政坛中工人阶级力量的壮大；在普选制广泛推行的特定条件下，普通百姓能够要求政府并确保援助。另外，社会保险制度在促进社会融合中的价值不能不让那个时代的政治和经济精英而感到惊奇。假如工人即便在不能再工作的情况下还有一些期待，期待一些能够保护他们家庭之未来的东西，他们就不太

7、可能感到和劳动力的疏离、厌恶他们的雇主或偏向激进的政治斗争。 社会保险的出现表明人们已经认识到在现代社会中私人慈善和家庭支持以及朋友和教友的帮助是不能完全确保无虞的，所以政府要承担起新的保护性责任，主办、指导和资助哪些为特定风险和特定工人提供保护的保险计划。,成长：随着时光的流逝，那些原先设计为解决狭隘条件下的和特定人群的计划被放宽限制、修订并拓宽到覆盖全民。与此同时，最初设定为接近最低生存标准线的援助水平也被放宽到符合主流社会的合理标准的水平。社会保险覆盖的范围和覆盖率逐步持续上升，为越来越多的人口提供保护，同时也占用了越来越多的预算。福利保障援助全民化的趋势越渐明显，所有收入群体逐渐变得依

8、赖政府收入援助。 成熟：在1975年，西欧国家投入到公共社会福利的平均的比例达1/4左右，美国占18%。开支的增大反映社会保险的持续扩展，包括人口老龄化，旨在改善穷人、少数民族、单身女性家庭以及社会上其他的劳动力市场弱势群体的状况的新动向。 经济增长和繁荣促进了整个西方的进步，社会观念变得自由奔放，这不仅使人们对社会不公变得敏感，而且使人们变得乐意支持旨在改善公民权利和经济机会的计划。,紧缩。因为经济萧条连同援助需求增加许多方面是由人口学因素所导致已经造成经济风险高企，收入和财富分配不均状况不断扩大，阶级之间怨恨情绪高涨，税收和开支系统呈现入不敷出。福利增长成为某些人认定的导致经济衰退而且导致

9、社区和家庭衰落的根源。 因此，有学者提出，新任政府必须以一种崭新的助美国穷人自助的策略取代社会福利。虽然福利国家的组建以收入保障为目标，但一个助人自助的政府enabling state 的组建则要以工作和个人增权为目标。首先应该能够助穷人发展挣脱贫困和依赖的能力，而且应该直截了当，一有可能就要避开政府官僚机构和服务提供者，将责任和资源直接交到我们要帮助的人的手中。通过促进人们工作的积极措施替代消极的收入援助。,福利国家与助人自助国家的比较,没有普遍的选举，统治阶级的政治手法就不会宽容接受这样的思想，即政府的目标是为人民的利益服务的；没有物质的繁荣，政府则完全不能负担开支庞大的现代社会保险、医疗

10、、住房和社会服务计划。,福利国家的界定，最有实质意识的是阿萨布里格斯。布里格斯认为福利国家的本质体现在政府活动中，这些政府活动是为了“调整市场力量的运作”而改善那些无法自力更生的市民的福祉的。,布里格斯指出的福利国家的三个特点目标及其相应的政策形式,评论：“再分配”并不是福利国家的本质特征。它只是英国费边主义者的著名论调，在社会民主主义运动强盛的欧洲国家，如北欧的一些国家福利指导原则。但在大部分福利国家，福利组织基本上是仿照德国开创的模式，一些主要建构在社会保险基础上、福利资格与以前的工作经历相关、福利水平与以前的工资挂钩的制度。 福利国家在现代社会中非常重要，但它仍然是一个含糊、脆弱的事业，

11、保留了相当多的残补主义色彩。如家计审查，资格条件的要求，都常常反映出政府干预是最后解决办法the last resort的理念，即只有当个人资源完全耗尽的时候才可依靠政府。,新议题：重议政府和市场的界限 社会福利很显然是多元化和多方面的。涉及主要制度性部门、不同级别的政府和社会领域，通过一个正式或非正式的、营利或利他的、私人或政府的综合性计划来援助人们。 一个社会的社会福利的总体性质受到政府的强烈影响。这也是现代福利国家的特征。即政府是唯一拥有权利和资源的代表公共利益开展广泛的综合性的行动的社会机构。唯独政府能通过税收迫使市民为广大社区的利益服务，保证被排斥的个人没有私人的、非正式的以及个人支

12、援网络的人在困难时得到援助，保证没有人的福利水准降到最低标准之下，以及重新分配资源和促进平等。 当代，福利国家的传统目标提供保障防止收入损失、扶贫济困、提供基本服务中的作用和范围正在受到市场的挑战。事关福利国家未来的主要议题是如何重议国家和政府之间的界限。原因在于：社会福利政策正不断屈从于经济考量的压力。 经济考量包括在竞争性全球经济环境中保持劳动力市场灵活性的需要、强加政府开支的限制和为私人部门开放新市场。 社会福利政策导向趋向于帮助更多的人工作以及使私人部门的活动范围扩大。,社会政策福利政策的分析框架,社会市场social market 和经济市场 economic market 福利国家

13、的社会市场主要根据经济需求、依赖性、利他情感、社会义务、慈善动机和对公共保障的希望来分配商品和服务。 资本主义社会的利益是通过市场经济来分配的，这在观念上是以个人进取心、才能、生产能力和利润追求为基础。 社会市场包括公共和私人两个部门。公共部门包括联邦、州和地方政府，负责福利国家的大部分商品和服务的分配。私人部门来分配福利服务包括家庭和朋友的非正式努力、志愿机构以及有时营利机构所通过的服务。 营利机构与经济市场活动有重叠，某种程度上模糊了私人社会福利部门的和经济市场的界限。 社会市场服务分配既涉及到资金的筹集，也涉及福利的输送，而且这些功能往往并非由同一部门完成。公共机构可以雇用自己的职员提供

14、服务，也可通过服务购买安排花钱请志愿机构、营利企业或者案主的家庭成员来提供服务。由此，公共、志愿、营利或非正式部门以不同的方式联结起来，这种利益分配模式的多样性构成了我们通常所指的福利混合经济。,社会福利政策分析过程中的第一步： 我们要问这些问题，分配的是什么福利以及分配给谁？这些福利是如何提供的以及资金是如何筹集的？,社会服务政策的内容可划分为四个选择类别： 第一，社会分配的基础：从选择性到普遍性。 第二，社会福利的特质：从不确定、有限到具体、多样化。 第三，输送系统：从公共的及与收入维持相关的到公共的、私人的和独立的。 第四，资金筹集：从无限制的类别补助到固定数量的整笔拨款。,社会福利政策

15、分析过程的第二步： 为什么的问题，提出体现了社会选择的价值观、理论和假设。 政策能达到什么程度的分配公义？ 在这个普遍的层次上，三个核心的价值观形成了政策设计的内容：平等equality、公平equity 、充足adequacy。 平等。是分配公义的基石之一。但是一个值得探讨的价值观。亚里士多德提出：数量平等 numerical equality 和比例平等proportional equality 数量平等是指用同样的方式对待每一个人所有人平均分配； 比例平等是以同样的方式对待类似的人根据他或她的优点和价值进行分配。 机会平等，社会福利政策中受益分配的结果深受平等价值的影响。这个价值认为受益

16、分配应达到资源和机会的平等分配。,选择维度和竞争性价值,大学生见习计划、中国的外来劳动力的培训计划 案例：据相关信息可知，江苏省人力资源和社会保障厅2010年将培养1万名紧缺型工种从业人员，如数控技术类技师、电子电工类高级技师等，按没培养一名技师2000元、高级技师3000元的标准，结合当年江苏省补助资金总额、地方经济状况，给予地方一定比例的专项经费补助。,社会福利的分配基础,确切地说，一个人的福利权利是他或她的基本人权。福利的权利是不以人的贫富、婚姻、智愚、强弱为转移的。 谁将受益？ 几乎没有其他社会福利政策问题所产生的争议比谁将受益和如何定义权利这两个问题来得激烈。 在任何社会福利政策中，

17、决定谁将从中受益的准则是建构于许多各不相同的标准上的。,制定资格标准的尝试最初发端于普遍性universalism 和选择性selectivity的区分。 普遍性是指福利人人都可以享有的基本权利，如老年人的社会保障和青年人的公共教育。 选择性是指福利根据个人需求通常是收入审查来决定，如公共救助和公共房屋。 两者争论一直延续，如普遍主义者认为社会政策是社会对所有社区成员不只是穷人、残障人士或面临特殊困难的人都必须面对的普通生活问题的适当反应。所有公民都“处在风险的笼罩中”，因为所有人都曾经面对过各种各样的共同社会需求。由此，正确的福利国家目标是，响应社会需求之计化的组织要有广泛性，不管贫富、男女

18、或者其他类别的市民，都不区别对待。社会保险、公共教育、老人健康照顾与收入无关的计划代表正确的福利社会典范。,双方是争论： 普遍主义者主张社会政策的成本效益，因为广泛的预防计划，如综合性产前健康照顾或普遍的学前计划，能够避免今后出现的问题及其相关的成本而这种方式是根据个案来确定资格的方法所不能做到的。作为额外的收获，据说普遍性分配的管理开支比选择性分配少，因为它们不需要经常性的筛选、检查和福利水平的调整以保证援助水平的合适性。 选择主义者主张自己的社会效益模式。他们认为，如果社会要追求更大的平等，只为穷人提供福利的做法一定比为人人分配福利的做法更有效。集中在贫困人口的措施无论通过教育、健康照顾、

19、儿童照顾还是通过住房明显减少了社会不平等，这些不平等产生社会紧张和敌意。在未满足的需求数量巨大的情况下，公平性的要求似乎是穷人首先领取稀缺公共资源。,收入维持的普遍性和选择性 收入维持计划有两大特征：一是为低收入或无收入家庭提供最低水平的补助。二是运用公式决定收入增加与补助减少之间的关系。这个公式就是经济学家所称的负所得税。 福利阻碍工作：福利导致依赖 有些现金救助计划，可以使受助人在不工作并没有其他收入的时候，可以领取到相应的个人生活补助。而一旦她去工作，其补助会随收入上升而下降。这就是福利阻碍工作的过程。如中国的低保制度。 尽管工作对贫困家庭有诸多好的理由其中主要是自尊但它至少在短期内，几

20、乎没有提供超过福利的经济益处。根据相关研究显示，工作的受助者需要达到争取到一定收入，才能保持与相应的福利领取者相同的生活标准。这很难鼓励那些低技能、低收入的受助者去工作。 收入保障存在损害工作积极性的缺陷。在西方，儿童津贴则存在其他方面的问题。如伯恩斯指出，他们相信，采纳儿童津贴制度，对许多人而言是最可怕的，会刺激生育。但这点受到人们的质疑。因为在那些建立了最慷慨的家庭支持政策现金津贴保障、儿童税收优惠加上日间照顾、工作休假和为父母提供的灵活工作计划的国家也都面临出生率下降的状况。如长期鼓励生育的瑞典限制的生育率（1.42）是世界最低的。实际上，许多更大的背景测量往往会影响此种情况，如自我改善

21、的期许以及许多其他影响人们决定是否要孩子的社会心理因素。,福利污名与社会整合 究竟是家计审查的什么方面被认为引致了对人类尊严的攻击？这个结果可能是可想而知的。因为家计审查通常应用于那些非主流群体如穷人，他们即便在申请救助之前就已经感到不光彩了。 当然，申请经济援助时的家计审查对大学生这样的优势群体来说，压力不会很重。往往根据调查发现，他们表示非常偏好家计审查的方式，而不是其他的分配形式。而且，一般的市民每年在纳税的时候都要经历家计审查，而这并没有影响他们的自尊。 如果上述的理由很有说服力，而且有时我们也认为的确如此，那么为什么这个假设还是那样根深蒂固呢？为什么家计审查经常还是分配选择中的难题呢

22、？答案是两面性的。,部分联邦政策的分配原则,分配原则,需求属性,补偿,诊断性划分,家计审查需求,社会福利的制度化概念,社会福利的残补性概念,资格与准入 谁有资格领取福利？谁真正受益？ 选择社会分配基础的过程存在强烈的倾向，即依据有资格就该得到服务的假设来进行。但是这个等式常常是完全不正确的。首先那些符合服务条件的人可能没有意识到他们的资格； 第二，那些符合服务条件的人可能无法受益； 第三，那些符合条件的人可能对它无动于衷。,新议题：代际公平 新世纪伊始，许多传统的社会分配问题展现新颜。当然，阶级、种族和性别公平的主要论战仍在继续，但是其他方面的群体差异渐受关注，因为公共政策和经济变革创造了全新

23、的、陌生的财富和福祉模式。例如，谁受益的问题经常被假定为代际之间的问题，并拿赢家年龄组，如老年人。和输家年龄组，如儿童和年轻人，相对照。 老年人状况的改变尤为迅速，老年人成为经济上非弱势的人口群体，退休和正常工作收入的停止不再自动意味着生活贫困和无保障。许多人认为，老年人完全取得好结果与儿童和青少年人口所面临的痛苦困境息息相关，认为两个群体之间的福利存在直接交换。如“我的躯体正日渐老化，它会阻止你的孩子上大学，我们的社会花较多的钱把80岁的人变为90多岁，而不是把6岁的人变为16岁。这些准则中的一些内容无助于建立一个伟大的国家。” 美国福利国家老少福利之间相互对立的结果很大程度上反映了收入援助

24、政策中普遍性计划和家计审查计划之间的根本分歧。老年人生活大幅度提高是普遍性公共政策致力于减轻老年人口贫困的结果，其他社会目标都得不到同样程度的政府关注和资源。尽管福利国家在其他需求领域也有相当的开支，老年人显然得到了最高的优先权。,社会福利的内容形式,福利国家中集体主义和个人主义动向之间的紧张关系最清楚地表现在社会福利形式的选择上。 福利提供的两种形式分别代表了这个政策维度传统争论中的两种观点：现金援助和实物救助。应该为困难家庭提供一笔满足他们生活基本需要的月收入还是食品、汽油、衣物和住房？应该确保儿童在公立学校获得基础教育还是发给每个家庭等额的教育券让他们在教育市场中自行选择呢？ 基本形式是

25、：现金和实物。 如我国的廉住房、低保计划 如何分辨现金救助的优点，实物救助的优点？ 但对于如何看待这两种救助基本形式，曼切尔提出的，对于他们而言，“问题不是个人权利和社会控制之间的潜在冲突，而是个人选择的最大机会的维持应成为政府责任系统的不可或缺的部分。”,社会福利的其他形式：选择的扩展 从那些为提升个人权力的措施到具体商品的给付，每种形式都内含一个可转移性维度 dimension of transferability。 福利给付在多大程度上虑及消费者的选择。 根据形式和可转移性特征，社会福利品大致可分为六类：机会、服务、物品、代用券和退税、现金以及权力。 1、机会视为达到预期目标而建立的激励

26、和支持。这是最模糊的直接福利类型，但它并非无足轻重的；许多社会政策牵涉到机会的创造和分配。机会福利包括民事权或“额外机遇”的提供。有时额外机遇被构筑在社会分配的基础中。如基层计划考研加分，退伍军人安置的优先，这些情形中，机会福利的特征基本上与社会分配的基础重合，机会最终引致的结果是获得其他好处。不过，机会没有直接的转移价值，因为它们必须在它们被提供的背景中才能被利用。 2、服务是为了案主的利益而进行的活动。如居家照顾、个人辅导、个案管理和工作训练，这些服务从它们对领取者所产生的直接市场价值来说，具有不可转移性。,3、物品是具体的商品，如食物、衣物和住房。这些福利的可转移性受到一定限制，通常只限

27、于一些边缘的交换渠道。 4、代用券voucher 和退税属于具有结构化的交换价值并能在具体部门转化为资源的福利形式。比起服务或物品提供了更大程度的选择自由。作为社会福利供应的一种形式，代用券具有特殊的吸引力，因为它们既在部门内保留了少量的消费者自主权，同时又在部门之间实现了社会控制。 5、现金福利，提供没有任何限制的购买力。这包括减税计划安排的间接的现金福利。为消费者提供了最大范围的选择自由。 6、权力涉及控制物品和资源的影响力的再分配，它可以通过把决策者的权力转交给特定群体的政策来实现。如主管社会福利分配的机构委员会必须有穷人、案主和其他弱势群体的代表。这里，社会福利被纳入关于输送系统结构的

28、决策过程中。虽然这种权力不能像现金或者退税那样使用，但它所提供的支配社会和经济选择的范围比物品、服务或机会等的福利形式要大。,社会福利的输送系统,福利输送系统的大门对某些申请者是关闭的，其他人虽然进去了，但发现自己被机构推来推去，没有得到任何合适的帮助。 在构建服务体系时，我们无法规避一定程度的官僚主义，机构在很大程度上需要官僚主义。 输送系统delivery system 是指在地方社区背景下，服务提供者之间以及服务提供者和消费者之间的组织安排。地方社区往往一直提供者和消费者会合的地方。,服务输送系统设计选择琳琅满目。我们可以考虑下面七种方面，提供者可以： 由中央集权管理或由地方分权管理 提

29、供综合服务或提供单一服务 集聚一起工作或保持分开运作 协调相互之间的努力或从不沟通 依赖专业工作人员或雇用消费者、准专业人士 授权于服务使用者或集权于“专家”之手 是政府管理者或是私人合同方,服务提供中的私营化和商业化： 广义角度而言，它涉及服务提供方式的选择问题，是由政府机构直接提供，还是以签约方式由私人提供者如志愿或营利机构，间接提供。 狭义角度而言，它涉及营利和非营利提供者之间的选择问题。 私营化和政府社会服务的未来 服务安排中的第三方购买。通过第三方购买我们可用政府资金来支付由私人机构提供的服务。这成为福利改革的一种趋势。 私营化既与假定的竞争市场优势相联系，也和政府官僚机构的缺陷相联系。有人对此评价认为，私人机构表现良好是因为他们建立了最高效的方法来进行社会服务的生产和输送。而政府官僚机构表现糟糕是因为他们在服务领域拥有垄断权，大众消费者是被强迫的观众，不管愿意不愿意都必须拿走所提供的东西。,提升一致性和可获得性：服务提供策略 无论社会服务是由公共