土地一级开发若干问题探讨

1、开发研究2005 . 1土地一级开发若干问题探讨周文国(北京市大地科技 公司 ,北京100039)内容提要:土地一 开 是一个涉及行政、社会和 的复 体系。本文通 土地一 开 内涵的界定 , 合 践揭示了当前土地一 开 在地价平抑、熟地拍 、开 政策及其 政府、开 公司和原用地企 或居民 三个利益集 的影响等方面存在的 ,提出若干完善和改 的 策。关键词:土地一 开 问题 策中图分类号 : F323 . 211文献标识码:A文章编号 :1003 - 4161 (2005) 01 - 0070 - 04“土地是 富之母”,土地是人 社会最重要的生 料 根据中 人民共和国土地管理法,我国土地所有

2、分之一。合理利用和管理土地 个最重要的生 料 ,就需要 国家土地所有 和集体土地所有 两 。与此相 ,土 土地 行开 ,其中 ,首先需要 行的就是土地一 开 。地一 开 也基本可分 两大 : 一 是城区国有土地一 然而 ,在当前的土地一 开 践中 ,由于 土地一 开 的开 ,如中关村西区土地一 开 ;另一 是集体土地一 开 不足而出 了一系列 ,造成了一定的影响。因此 ,我发 ,如永丰高新技 基地土地一 开 。两 开 所依 很有必要 土地一 开 的内涵 行科学的界定 , 而分存的土地 属不同 ,所涉及的利益主体就不同 ,采取的土地一析存在的 并加以改 。 开 具体模式也 不同。1 . 土地一级

3、开发的界定1 . 2土地一 开 是建立在土地所有 和使用 相分土地一 开 最初可追溯到 1996 年我国杭州、上海等地离基 上的 有 断性 的行 率先开展的土地整理活 。 上 ,土地一 开 就是一种在我国 ,无 土地在一 开 之前的形 是城区国有土土地整理。目前 ,人 土地一 开 的概念 比 生疏 ,较地 是村 集体土地 ,在其开 、改造 熟地 (集体土地必 明确提出一 开 概念的 籍也很少。第一次提到“土地一 征用) 后 ,土地最 的所有 主体只能是国家 ,具体体 开 ”一 的正式文件是 2000 年 12 月北京市人大常委会通 各 政府代行国家土地所有 。政府有 将土地使用 以 的中关村科

4、技园区条例(以下 称条例) 。条例第四 出 的方式或已取得土地使用 的、政府授 的土地一 开十八条 定“:中关村科技园区的土地一 开 , 当服从中 企 (先取得使用 ,后 行一 开 ) 将土地使用 以 关村科技园区建 的 一 划 。”但条例并未 土地一 的方式有 、有期限地 渡 土地使用者 ,由 得熟地使用 开 的涵 做出界定。之后 ,北京市人民政府 公 印 的土地使用者 行下一步的开 建 工作。土地一 开 了中关村科技园区土地一 开 行 法( 京政 是在各 政府代行国家土地所有 、土地一 开 企 作 2002 16 号) ,北京市国土 源和房屋管理局印 了北京市 “政府施工 位”而独有 的一

5、种特 性、 断性的行 。土地一 开 管理 行 法( 京国土房管出字 2002 11001 . 3 土地一 开 体 着以土地 体的国家、企 号) , 土地一 开 的涵 做了 的界定。(一 开 企 ) 和 个体(包含原用地企 、城市居民和 根据中关村科技园区的 践 ,土地一 开 可定 :国村 生 者) 三个利益集 之 的 关系家 建、授 委托或以招 方式确定土地一 开 企 ,由土国家以某种方式( 建、授 或通 招 ) 将土地一 开地一 开 企 按照区域 体 划、 划和土地利用 予土地开 企 ,由土地开 企 一定区域内的土划的要求 , 一定区域内的城市国有土地和 村集体土地 地 施一 开 。而 行一

6、 开 的 候 ,必然要 拆迁、行 一的征用、拆迁、 、安置、城市基 施建 和社会公 、安置或 地征用 ,也就不可避免地涉及到土地一 开 共 施建 ,使区域内的土地达到“三通一平”、“五通一平”、前的土地使用者 原用地企 、城市居民或 村 生 “七通一平”或需求者要求的建 条件(熟地) ,根据城市 者的切身利益。土地一 开 的 程也是 、 理三者利 展 土地的需求或政府的土地供 划 ,以招 、拍 或 益关系的 程。 的方式出 或 土地使用 的行 。1 . 4土地一 开 的内涵具有不确定性1 . 1土地一 开 基本可区分 两 随着开 土地性 (集体土地或国有土地) 的不同或开 70开发研究2005

7、 . 1完成后用地性质(工业、居住、商业、综合) 的不同 ,土地一级开 楼面地价每平方米 7 442 元 ,为深圳近年地价之最。羊毛出在发的具体内涵也不同。如开发集体土地须经过征用 ; 为一般 羊身上 ,地价高房价必然也高 ,传递的结果是全部由消费者承工业用地进行的一级开发达到“五通一平”就完全可以达到使 担。同时 ,受其影响 ,周边楼盘由于“外部效应”,也纷纷涨价用要求。此外 ,在城市基础设施或社会公共设施建设的类别 并以“地震波”逐级递减的方式 ,带动该区域整个市场价格的和数量方面 ,也具有很大的不确定性。这种不确定性如果处 攀升 ,甚至可能波及整个房地产市场 ,造成极大的影响。理不好 ,

8、会给一级开发企业和土地使用者埋下纠纷隐患。2 . 3现行政策的实施缺乏可操作性2 . 土地一级开发若干问题分析以北京市为例 ,2002 年 12 月 12 日 ,北京市颁布了北京从北京市目前土地一级开发的运作实践分析 ,其运作模 市土地一级开发管理暂行办法(以下简称办法)并自颁布式为一种不彻底的行政指导下的市场运作的模式。即土地管 之日起施行。该办法规定 ,市土地整理储备中心及分中心理部门将生地或毛地按照预期开发完成的由市财政局审核的 负责土地一级开发的组织和实施工作; 土地一级开发单位由熟地价格以拍卖、招标或协议方式出让给土地使用者 ,由土地 土地整理储备中心或分中心采取公开招标的方式确定;

9、 土地使用者在一级开发过程中分期交纳地价款(不含土地出让金、一级开发标底由征地补偿费用、市政基础设施建设费用和以大市政和四源费) 给土地一级开发公司 ,土地一级开发公司在 该两项费用之和为基数的 2 %的收益共三项构成;土地一级开政府有关部门的指导下 ,在合同期限内负责将生地或毛地开 发的有关前期手续由市土地整理储备中心或分中心负责办发为熟地。这种方式中 ,土地使用权在政府和土地使用者之 理 ,而且一级开发资金也由市土地整理储备中心或分中心负间发生了转移 ,而不是出让给土地一级开发公司 ,同时 ,政府 责筹集等等。但该办法施行 1 年多以来 ,实际的一级开发也不负责收回开发完成后的熟地; 而土

10、地一级开发公司作为 并未按办法的规定实施 ,究其原因 ,笔者认为除了历史原因法人实体 ,在政府的指导下进行土地开发 ,开发完成后的熟地 外 ,主要是该办法缺乏可操作性。市土地整理储备中心及由土地一级开发公司代政府面向市场招标出让。分中心作为政府职能部门或事业性单位 ,且不说要求其承担2 . 1现行土地一级开发不能平抑土地价格 开发手续办理等具体事务 ,更难以解决的是 ,储备中心如何筹大多数观点认为 ,实施土地一级开发可以达到规范土地 集一级开发资金 ? 政府担保贷款不符合担保法规定且存在巨市场 ,平抑土地价格的作用。那么 ,土地一级开发究竟能否平 大的金融风险 ,若由土地一级开发单位或其他组织

11、垫付 ,那就抑地价 ? 笔者认为有待商榷。目前进行的土地一级开发 ,可 没有必要规定由市土地整理储备中心或分中心负责筹集开发以说并没有起到平抑地价的作用。 资金 ,且政府是有信誉的 ,是否应该给为其垫付开发资金的单由于历史原因 ,我国房地产市场上土地的来源渠道不一 , 位支付资金费用 ? 如果该条是从政策实施的长远角度考虑以北京市为例 ,有各区(县) 政府掌握的 ,有各委办局、教育系 的 ,就应该在该条的约定及市土地整理储备中心或分中心的统拥有长期使用权的 ,从而形成了多源头、多渠道供应土地的 定位上进行界定。局面 ,使二级开发商获得土地的时候处在不同的起跑线上。 此外 ,目前开发后熟地挂牌也

12、存在一定的问题。熟地挂但是 ,在一定时期 ,一定条件下 ,整个土地一级开发市场的利 牌后参与摘牌的往往是原开发单位或原开发单位另行组建的润水平是相对稳定的。中关村科技园区实施的土地一级开发 项目公司。当然。土地一级开发公司不愿意参与二级开发的模式 ,只是通过有政府背景的土地一级开发公司将以前“拿 除外。地”这一“市场”的利润加以平均化 ,即削去以往超过平均水平2 . 4土地一级开发企业可能成为新的市场规律干扰者的部分 ,弥补了以往低于平均水平的部分而已。也就是说 ,目土地一级开发企业基本是有政府背景的实力型企业 ,注前的这种开发模式只是在某种程度上剥夺了一些房地产二级 册资金一般都为几个亿。这

13、种超级大鳄不仅可以利用政府背开发商靠特权、凭关系以低廉价格“拿地”的可能。而对于其景和关系获得大量的土地 ,还可以组建新公司 ,利用便利条件他房地产开发商来讲 ,则是土地一级市场上又多了几个有政获得熟地继续进行二级开发 ,土地开发各个环节的利润统统府背景的超级竞争者、分羹者。至于是否平抑了地价 ,是否达收归囊中。更值得注意的是 ,不少其他行业的实力型企业也到了市场认可的正常地价水平 ,市场会做出公正的评判。通过不同渠道和方式 ,纷纷涉足土地一级开发市场 ,与政府达2 . 2没有最高限价的一级开发熟地拍卖增加了房地产 成协议而成为土地一级开发商 ,顺理成章地进行“圈地”运动 ,泡沫危机获取巨额利

14、润。这样 ,势必助长强制征地、拆迁的现象 ,而且当前的房地产是否出现泡沫 ,专家学者观点不一。这里形成了新的“暗箱”操作问题 ,扰乱了正常的市场秩序。我们不探讨是否出现泡沫的问题。但笔者认为 ,如果真是出2 . 5土地一级开发对三个利益集团的影响现了泡沫 ,现行的土地一级开发政策是起了一定作用的。土在第一种类型即城区土地的土地一级开发中 ,涉及政府、地拍卖的标的物一般是经过实施一级开发的熟地国有土地使 土地一级开发公司以及原用地企业或城市居民三个利益集团用权。土地拍卖没有最高限价 ,只要有竞拍者举牌 ,就至少按的经济关系。在第二种类型即集体土地的土地一级开发中 ,规定梯阶晋价(一般最少为 10

15、0 万元 ,多则上千万元) ,这样很则涉及政府、土地一级开发公司以及原用地企业(可能是国有容易哄抬出高价甚至天价。政策只是规定了方法 ,却没有规企业 ,也可能是乡镇企业) 和农村农业生产者三个利益集团的定边框。例如 ,北京某地块起拍价 4 . 36 亿元 ,最终以 9 . 05 亿经济关系。元成交;深圳某地块起拍价为 7 . 65 亿元 ,落锤价为 9 . 5 亿元 ,目前的开发模式 ,虽然在一定程度上规范了土地市场 ,使71开发研究2005 . 1土地一级开发有了一种可依据的模式 ,但同时也存在着一些政府作为土地的终极所有者 ,将土地一级开发列为土地弊病 :对政府而言 ,不仅影响一级开发企业

16、决策权和自主经营整理储备中心的一项职能 ,由土地整理储备中心组建实施机权的正常行使“,政企不分”有所抬头;使国家应得的土地收益构完成全部的一级开发工作。该机构是政府的一个职能部流失;而且还可能出现基层(区县级) 政府、地方(市级) 政府和门 ,是非盈利的。它的作用是保证国家土地所有权借以体现中央政府之间的利益冲突 ,为腐败提供了可乘之机 ,这在第二的土地收益的实现 ,而不是利用这种特权去谋取自身利益。种类型中尤其值得关注。对一级开发企业而言 ,虽然易受“夹土地整理中心一级开发实施机构由政府财政专项拨款(或国板气”,是一个“缓冲带”,但企业却往往容易迷失自己作为企有股本) 进行土地一级开发 ,开

17、发完成后或将预期开发完成的业的身份 ,通过自己的特殊性有意或无意占有国家利益和第熟地交由土地管理部门 ,面向市场以招标、拍卖或协议的市场三方集团即原用地企业、城市居民或农业生产者的利益。而 方式出让。第三方集团在这种经济关系中 ,则处于一种弱势地位 ,尤其是这种方式与现行方式相比 ,有三个明显的优点 :首先是可在集体土地的一级开发中 ,农业生产者不仅失去了谋生手段 ,以保证“一个龙头出水”,政府可完全控制地价 ,可以真正达到而且失去了生活保障 ,总体素质相对较低使得一次性补偿安平抑地价的调控意图; 其次是可以保证土地开发为熟地后的置费用并不能解决他们的实际困难 ,从而带来一系列的社会土地增值收

18、益不流失 ;第三是经济关系简单 ,土地使用权出让问题。以前的经济主体惟一 ,没有因土地一级开发公司的存在而引2 . 6实际操作方式中的其他问题发的种种矛盾。此外 ,开发后的熟地交由土地管理部门 ,面向在目前一级开发的具体操作中 ,有四个主要的问题值得 市场以招标、拍卖或协议的市场方式出让 ,也较好地体现了市注意:一是现行土地一级开发操作程序 ,不仅可能使政府流失 场经济性“,该管的管 ,该放的放”。但是 ,这种模式有一个弱部分应由政府获得的土地增值收益 ,而且还可能出现“寻租” 点 ,就是专项开发资金压力较大 , 不利于应用社会资金和力现象 ,导致腐败产生;二是一级开发公司受政府委托在没有获

19、量 ,政府不仅是规则制订者 , 在某种意义上还扮演了“施工得土地使用权的条件下投资开发(土地权属并未变更至一级队”“、运动员”的角色。开发公司名下) ,并代政府将完成后的熟地进行招商营销 ,而3 . 1 . 2完全市场运作模式政府不负责收回熟地(政策规定是应由土地整理储备中心负这种模式中 ,政府首先将待进行一级开发的土地一次性责收回的) 。这样 ,如果开发完的熟地出让出现问题 ,就会给一级开发公司的资金回收和收益获取造成巨大的影响。三是对最终土地使用者而言 ,由于熟地价格的审核确定和机构审批的一系列复杂过程 ,必然会增加“过程成本”,熟地价格就会(或按地块) 出让给土地一级开发公司 ,由土地一

20、级开发公司通过土地使用权出让协议约定的条件 , 进行统一的拆迁、补偿、安置、城市基础设施建设和社会公共设施建设 ,使区域内的土地达到“三通一平”“、五通一平”、“七通一平”或需求者要不合理上涨 ,加之巨大的一次性支付 ,限制了土地使用者的资求的建设条件(熟地) ,再面向市场转让土地使用权。期间 ,土金应用和流动 ,使最终土地使用者受损。四是目前的开发模地使用权发生了两次转移。式还不完善、不规范 ,政府相关职能部门的协作也还需进一步这种方式有两个最明显的特点 ,一是在维护土地所有权加强。的前提下 ,一级开发完全依靠市场来运作:土地出让给哪家土3 . 应对策略探讨地一级开发公司、土地一级开发公司开

21、发完成后的熟地能否土地一级开发是一个系统工程 ,是一个涉及行政、社会和顺利转让 ,都由市场决定 ; 政府作为土地所有者 ,通过出让协经济的复杂体系。当前 ,社会主义市场经济体制已基本建立 ,议保证其土地所有者权益和社会公共利益的实现 ,土地开发政府宏观调控下的市场正在逐步规范和完善。2001 年 11 月公司则通过与二级开发商的转让协议保证其利益。二是土地我国又正式加入 W TO 。现行的这种不彻底的行政指导下的一级开发公司可能人为抬高地价 ,使政府对地价控制力减弱。市场运作模式 ,已不太适合现阶段社会经济发展 ,尤其是加入3 . 1 . 3 开发模式的选择与完善W TO 后的市场化运行规则和

22、透明度原则要求我们必须解决不同的模式有各自不同的优缺点。笔者认为 ,我们必须目前土地一级开发存在的问题 ,完善相关制度法规。选取一种切合我国实际的开发模式。这种模式不仅应能够保3 . 1 完善开发模式证政府是游戏规则制定者、土地所有者权益及社会公共利益合理的开发模式 ,应该是一种在严格遵守我国土地法律代表人的权利和地位 ,而且还应该遵循市场规律 ,使开发企业法规、遵循市场化运行规则和 W TO 有关规则的前提下 ,能够成为真正的市场运行主体。因此 ,从长远的角度看 ,第二种模很好地处理国家、企业(一级开发企业) 和经济个体(包含原用式应该是我们选择并逐步运用和完善的模式。目前 ,我们应地企业、

23、城市居民和农村农业生产者) 三个利益集团之间经济该在现有开发模式的基础上 ,着手完善相关配套规章制度和关系的模式。目前的土地一级开发实际上是一种不完全的市施行措施 ,政府在确保国家土地所有权权益的实现前提下 ,通场模式(该模式已在第二部分论述 ,这里不再赘述) ,而相关政过法律手段、经济手段(如税收、金融政策等) 以及必要的行政策 (如北京市土地一级开发管理暂行办法)则是另一种缺乏 手段对土地一级开发进行宏观调控 ,而不是像现行模式那样操作性的不完全的市场模式 ,均存在一定的问题。下面 ,我们 去直接干预、甚至代行某些职能(如北京市土地一级开发管再设想两种模式并加以比较选择。理暂行办法中规定的

24、土地一级开发的有关前期手续 ,由市土3 . 1 . 1完全政府运作的模式地整理储备中心或分中心办理 ,不过实际也没有执行) 。土地72开发研究2005 . 1一级开发公司的熟地价格 ,在政府的宏观控制下由市场进行者 ,往往处于弱势地位 ,是一个弱势群体。保障他们的利益 ,调节。不仅关系到土地一级开发的顺利实施 ,更关系到社会公平和3 . 2合理定位政府职能社会安定。其中 ,尤其应重视对农民问题的解决。我国是一在中关村一级开发的实践中 ,政府成立了中关村科技园个农业人口占 75 %的国家 ,农民生活不能获得改善 ,国家就不区管理委员会 ,计委、规委、国土资源和房管局等职能口协调可能发展。对农民来

25、说 ,失去土地就相当于失去了生活来源配合 ,省去了部分审批环节 ,为开发的顺利推进起了极大的作和保障 ,失去了谋生手段 ,一次性的、往往是较低水平的补偿用。但是 ,在目前模式下 ,政府对一级开发商的干预过多 ,有 和安置根本无法使农民保持一个相对长久的、正常的生活水时会出现“政出多头”,使政府和一级开发商的定位发生混乱。平。入世更会对农民和农业产生巨大冲击。因此 ,建议政府从土地收益的角度来看 ,国家必须获得其土地所有权借以实 考虑以土地一级开发为切入点 ,在适当补偿的基础上 ,采取切现的利益 ,即土地出让金和土地增值部分。也就是说 ,在市场 实可行的方案 ,如试行组建有农民自然人或集体参股的

26、土地经济条件下的土地一级市场 ,政府是游戏规则制定者 ,政府只一级开发公司;试点将拆迁安置农民纳入社会保障体系;解决能以法律、经济和必要的行政手段来进行宏观调控。政府的农民的职业技能培训和再教育问题等 ,从而避免社会问题产垄断行为只要保证能够获得其收益 ,只要相关职能部门实施生 ,尽可能地实现社会公平。了有效的监督、监察措施 ,就没必要去干涉房地产开发商的具此外 ,建议政府考虑征地这一方式是否可以有所变化 ,是体市场行为。政府不能按照计划经济时期的方式给企业下强否可以采取自愿的原则 ,不强行要求开发建设时必须将集体制性指标 ,企业则应以市场为中心 ,不能以完成任务为目的 ,土地转为国有土地而使

27、农民继续拥有集体土地使用权 ,为他否则极易走“政企不分”的老路。们也为其子孙后代保留生活来源和生活保障。3 . 3合理分配土地增值收益3 . 5加强政府宏观调控造成土地增值的原因很多 ,主要有以下四种 :土地投资增加强土地管理 ,合理、及时制订城市土地年度和长远供应值、外部效应增值、用途变更增值、市场供求增值。土地增值计划;严控土地一级开发企业的设立和审批; 招标或挂牌出收益有两种存在形式“:生地”中的增值地租和“熟地”中的增让 ;采取合理的方式对有增长潜力和热点地块的挂牌、拍卖熟值地租。“生地”中的增值地租是由农用地转为建设用地后的地试行最高价限制政策(如有多家企业均达到最高限价可通土地收益

28、高于原收益的部分“,熟地”中的增值地租是由于土过专家组对其规划、环境、交通、环保、可持续发展等指标评判地被开发建设 ,从而提高了经济价值形成的。进行土地一级优劣) ;规定土地一级开发企业开发量未达到一级开发建设总开发 ,必然会形成土地增值和土地增值收益;而且一级开发的投资一定比例的 ,不准申请进行招拍挂;加大对违规操作及违类型不同 ,土地增值收益也不同。因此 ,我们也必须对因土地规项目的查处 ,坚决打击“寻租”现象和土地腐败等等。一级开发形成的土地增值收益进行合理分配。对于“生地”中增值部分 ,即存在于对集体土地进行的一级开发中的部分 ,是国家以所有权人的身份允许改变土地用途带来的 ,应归国家

29、所有。而对于“熟地”中的增值部分 ,是由土地投资、外部效应和市场供求导致的增值 ,就不能简单归为国家所有了。因此 , 在市场经济条件下 ,为保障政府和投资者的合法利益 ,必须按照合理合法的方式对一级开发土地增值收益进行合理分摊。3 . 4保障弱势群体利益 ,实现社会公平作者简介: 周文国( 1973 - ) ,男 ,房地产经济学硕士 ,房地产估价师 ,土地估计师 ,现任职于北京大地科技实业总公司。参考文献: 1 中国房地产估价师学会. 房地产开发经营与管理 M . 北京:中国物价出版社 ,2001 . 2 毕宝德. 土地经济学( 修订版 M ) . 北京: 中国人民大学出版社 ,1996 . 3 周文国. 土地增值收益浅析 M . 国有资产管理 ,2000 ,10 :47 - 49 . 在