如何制定公共政策来保障TOD的实施_国际经验介绍及借鉴

1、文章编号 ：1673-9493（2011）02-0074-06中图分类号：U492.4+33; TU984文献标识码 ：A如何制定公共政策来保障 TOD 的实施？国际经验介绍及借鉴How to Develop Public Policies to Ensure the Implementation of TOD? Learning from International Experience李智慧 彭科 宋彦 陈燕萍摘要：本文针对国内公交导向发展（TOD）中对公共保障政策重视不足的现实状况，分规划、法规、价格和宣传四大类介绍了国外规划实践中常用的 TOD 公共保障政策。并根据国际经验分析了这些政

2、策适宜施行的层面，探讨了它们在中国施行时在资源环境、法律与行政环境，以及社会接纳性三方面可能面临的障碍，希望为中国城市进行公交导向发展提供较为全面的政策观。Abstract: In the context of inadequate consideration to public supporting policies of Transit-Oriented Development (TOD) in recent China，we collect and interpret the most common policies applied in foreign planning practic

3、es，which are classified by planning, law, price and promotion. Then we identify the appropriate operating levels of these policies and discuss the possible barriers from resource, lawmaking, administration, and social acceptance to implementation in China. This article could provide a more comprehen

4、sive view of public policies used to implement TODs in Chinese cities.关键词：公交导向发展；公共保障政策；规划；法规；价格；宣传Keywords: Transit-Oriented Development;Public Supporting Policy;Planning; Law; Price; Promotion作者：李智慧，深圳大学建筑与城市规划学院城市规划系，硕士研究生。彭科，美国北卡罗来纳大学教堂山分校城市与区域规划系，硕士研究生。宋彦，

5、美国北卡罗来纳大学城市规划系终身副教授，北卡罗来纳大学中国城市研究中心主任，深圳大学建筑与城市规划学院城市规划系教授。陈燕萍，深圳大学建筑与城市规划学院城市规划系教授。引言随着经济的快速发展与居民出行的日益机动化，我国大城市纷纷出现了交通供需矛盾，并由此引发了日渐频发的交通堵塞问题。为此，各城市相继出台了“交通综合治理”、“公交优先”、“畅通工程”等一系列政策以应对此问题，城市交通改善工作得到了前所未有的重视 1。在这一背景下，从国外引入的公交导向发展（TOD: Transit-Oriented Development）的理念逐渐为

6、国内城市规划学术界及城市管理者所熟悉，并逐渐认同通过采用 TOD 模式整合土地利用和交通（包括区域和地方），可以增加土地集约使用程度、提高公交竞争力，从而减少机动化出行需求和交通拥堵、减少土地和能源消耗，充分体现绿色交通的积极意义。回顾国内的 TOD 相关研究，自 TOD 理论 2000 年首次出现在国内的学术期刊上以来，引起了越来越多的关注。研究者对 TOD 宏观层面（城市公交与土地利用的关系及其对城市空间格局的影响）和微观层面（公交站点范围内的规划设计）的空间形态特征进行了大量研究 2-4，并取得了一定成果，然而针对 TOD 公共保障政策的研究却相对缺乏 1。在这方面，有学者明确指出，缺少

7、政策保障是国内 TOD 规划目标难以实现的重要原因之一 5；而国外先进经验也表明，要实现城市整体层面的 TOD，需要进行多层次的、完善的政策设计。应指出的是，国内也有学者在对比国内外的土地利用密度、混合使用程度之后指出，西方发达国家的 TOD 规划设计指标对指导我国制定 TOD 指标的借鉴意义不大 4。这一点也是笔者讨论保障政策时的立场，即适合中国 TOD 的规划设计指标的制定不能直接复制西方国家有关物质空间设计指标的经验。事实上从 TOD 最近的发展趋势来看，TOD 的发展更应该强调公交系统提供更便捷的地理可达性，给人们多样化的选择，以及让不同人群能够按自己的价值观选取交通方式等目的 6。因

8、此，国外关于 TOD 的研究也不仅限于对空间设计指标的制定，而是越来越重视保障 TOD 实施的策略 , 特别是考虑到政策工具运用的系统性要求。本文借鉴国外 TOD 政策可以大致分为两部分工作，一是介绍国外丰富的政策工具，笔者将这些政策分为空间形态规划政策、法规政策、价格政策和宣传政策四类，描述它742011 Vol.26, No.2 国际城市规划李智慧 彭科 宋彦 陈燕萍如何制定公共政策来保障 TOD 的实施？国际经验介绍及借鉴们对于 TOD 实施的意义 ；二是研究这些政策工具的本地适用性，笔者探讨了它们在中国施行时在资源环境、法律与行政环境以及社会接纳性方面可能面临的障碍。1 国外 TOD

9、公共保障政策介绍国外制定 TOD 实施的保障政策主要是针对近期 TOD 实践所面临的困境，比如，在美国 6，（1）城市物质空间环境不支持公交导向发展 ；（2）现有的城市开发、交通发展法规制度环境与社会价值环境不支持公交导向发展 ；（3）在发展 TOD 时，各参与方利益难以协调，难以获得公众支持。针对这三方面问题，笔者将这些政策分为四类，规划政策用来调整城市空间形态使其支持公共交通；法规、价格政策用来创建更支持 TOD 实施的制度与社会环境 ；宣传政策用来协调多方参与时的利益冲突并获得公众支持。这些政策相辅相成，形成了一套相对完善的保障 TOD 实施的政策工具箱（图 1）。1.1 调整城市空间形

10、态的规划政策TOD 的核心内容之一是调整城市空间形态，从而支持城市土地利用和公共交通的整合，形成方便公交出行的土地利用形态。调整城市空间形态是城市规划和交通规划部门的管理内容。接下来笔者从土地利用和交通两个方面来阐述规划政策。土地利用方面，国外应用得较为成熟的调整空间形态的规划政策主要包括以下几方面。首先，调整宏观城市空间结构。以美国为例，城市规划师利用一系列土地利用政策工具来调整城市宏观空间结构。这些规划工具（有的同时也是法规政策）包括城市增长边界或城市服务边界 7、城市优先开发区 8、城市开发权转让区 9 等，都可以用来在宏观层面上界定城市可以开发、优先开发、高密度开发的区域，从而配合 T

11、OD 发展。其次，调整微观城市形态。各城市主要依赖调整密度、土地混合使用等工具为 TOD 区域塑造公交支撑环境。调整密度涵盖两重含义，即宏观层面的密度控制和中微观层面的集中高密度开发 10。宏观层面的密度控制规定城市层面密度的总体水平，它在城市增长边界等调整城市宏观空间结构工具的支持下，用来控制城市主中心与次中心的相对规模。中微观层面的集中高密度开发则强调在鼓励开TOD 公共保障政策规划政策法规政策价格政策宣传政策 调整宏观城市 政府获取土地 补贴型政策，如 政策推广空间结构 规划许可发放专项补贴和 激励自发行为， 调整微观城市 开发时效管理税费减免等如住房交换管理形态 界定城市公交 限制型政

12、策，如制度、汽车共享 巩固城市中心走廊征收燃油税和征等 以大型开发、 消减交通量条例收开发影响费等投资项目引导 限速 转移支付型政策，城市空间 界定城市限制如征收土地增值 改进公共交通交通量区域税等网络 将其他环保交通模式纳入公交网络图 1 TOD 公共保障政策一览图资料来源：笔者依据参考文献归纳整理中心低密度土地、废弃土地进行重新开发，而不是一味在城市周边开发新区 12。第四，以大型开发、投资项目引导城市空间趋向方便公交服务的土地利用形态发展。欧美很多城市如哥本哈根 13、华盛顿蒙特高利郡 14 等都审慎对待大型开发、投资项目和开放空间的布局选址。城市开放空间结合公交尽量布置在地价较低的地段

13、，即两相邻交通节点的中点位置。这样既有利于提高站点周边用地的使用效率，也便于永久保护该开放空间。大型开发、投资项目如大型商务写字楼、商业零售中心等的选址很重要，不仅应该靠近公共交通站点，而且其设计应该采用可以减少汽车使用的方式。譬如意大利已经开始着手研究不同规模和类型的企业对机动化出行的不同要求 15对机动化出行要求高的企业，无论规模的大小，都应布置在公交设施发达的地区。总的来说，规划中应鼓励大型开发、投资项目选址于现有及规划中的公共交通走廊上，并为这些投资项目提前做好交通基础设施的准备工作。由于交通基础设施（尤其是公共交通系统）是交通投资政策的主要对象，对新区开发而言意味着交通投资政策要在时

14、间上先行于土地利用投资。另外，在投资规划、决策过程中，需要传统投资人（如政府和开发商）和其他团体（如非赢利机构、投资借贷银行、开发项目周边利益相关人等）进行沟通对话，促进对 TOD 开发的了解，从而共同推动 TOD 开发。发的范围内（特别是地铁站点周边）设置最低密度值，以高在交通方面，用来调整城市空间形态的规划政策主要有效利用大运量交通设施 11。同样，土地混合使用政策既包两方面。（1）改进公共交通网络。例如美国巴尔的摩大都市括城市次区域级别的用地功能的混合，也包括微观层面的用委员会 16、夏洛特市 17 等通过建立土地利用和交通整合模地功能的混合，目的是缩短居住地与其他目的地的路程。第型，从

15、而分析哪些城市地点需要更好的公共交通服务，并以三，巩固城市中心。从 TOD 角度来看，保护有价值城区、此为据修订公共交通网络规划。制定好交通政策后，为保障城市中心再开发都是在专项规划层面对高密度、混合使用政在空间上落实各种公交场站和服务用地，需要与土地利用法策的进一步巩固，以形成紧凑高密度城市。譬如注重对城市规政策中的规划许可政策进行更好的信息沟通，以确保在大国际城市规划2011 Vol.26, No.275城市研究 量盈利型土地使用许可批出之前，各区域已经按照交通政策专属车道）等 22。（2）限制小汽车的法规政策，主要有制定的要求预留好了各类公交场站。（2）在规划中将其他环保交消减交通量条例

16、、限速以及界定城市限制交通量区域。限制通模式纳入公交网络。这项政策需要解决两个层面的问题，小汽车的政策针对的对象分为开发项目和个体出行两种。消首先是环保交通模式自身需要怎样的空间形态做支持，譬如减交通量条例主要针对开发项目。在该条例要求下，对周边自行车道如何连接出发地与目的地等；其次是环保交通模式交通影响大的开发项目被强制要求制定交通管理对策，譬如联动的时候，它们会对彼此提出怎样的要求，譬如各种接驳提出有效措施（如鼓励开发项目的使用者使用公交系统、骑场地的设计问题、如何避免交通模式之间无效竞争、线路重自行车上班或者共乘私人小汽车上班），以消减该开发项目复问题等。以规划自行车道为例，需要首先在城

17、市层面进行对周边城市交通带来的影响。例如在美国，增长管理法案会把控，再逐步分片区落实下去，才能极大增加这些交通模式限制新开发的时间和开发强度，并通过区划条例来落实 23。的使用频率并激发公共交通设施的活力。在此，奥地利 18而限速及界定城市限制交通量区域则主要针对个体出行。限在省和市两个规划层面整理自行车网络，将其融入其他道路速政策是通过颁布法规，严格限制某些时段和路段的小汽车网络的具体做法值得参考。行驶速度，使小汽车出行变得缓慢而不具备吸引力。通过界定城市限制交通量区域，严格规定了不允许小汽车进入的区1.2 法规政策域。以上两条政策促使人们放弃采用小汽车出行，转为使用国外许多城市都已形成一系

18、列关于土地和交通的法规政公共交通或其他环保模式出行。实际上，限制小汽车的法规策。这些政策因为涉及到如何管理土地和交通而与 TOD 实政策常与下文介绍的限制小汽车的价格政策结合在一起施际操作密切联系。下文就土地利用和交通两方面的法规政策，行，互相支持。而绝大多数价格政策的推行也都必须以法规探讨它们与 TOD 的联系以及如何利用它们为 TOD 服务。制定为基础。但为方便分类和理解，本文将提高小汽车使用与 TOD 最密切相关的土地利用法规除了包括城市增长货币成本的政策划归到价格政策中，这些政策在相当程度上边界、城市服务边界、城市优先开发区、城市开发权转让区提高了小汽车拥有成本，确立了公交出行的优势。

19、域等方面相关法规来调整城市空间形态（如上文所述）以外，还包括以下几方面。（1）政府获取土地。国外城市政府1.3 价格政策获取土地的主要方式有土地征用和土地先买两种。在土地价格政策主要通过货币补偿和征收的方式来鼓励形成更私有的制度背景下，土地征用或先买能够帮助城市政府争适合公交服务的土地利用格局，即在鼓励公交设施建设和公取 TOD 土地开发主动权，这样能够更有效率地实施城市增交可达性高的土地开发的同时，提高小汽车使用成本和土地长边界政策，或购买到区位更合适的作为发展 TOD 的土地。无序扩张的成本，减少小汽车出行行为和土地蔓延的开发行土地先买在政策执行上比土地征用更可行，为更多国家所采为，并通过

20、扩大财政的方式，为建设更多的 TOD 项目及设用，譬如法国 19 和美国 20。它指土地在出售或转手时，土施筹措资金。用来促进 TOD 的价格政策主要有三种类型，地所有者必须公布其土地出售意愿，公共权力机构（一般是它们分别是补贴型、限制型和转移支付型。城市政府）有优先购买土地的权力。（2）规划许可和开发时补贴型政策包括以下类型。（1）中央向地方政府拨款鼓效管理。规划许可是许多城市开发管理的基本工具，它在执励 TOD 开发。譬如在美国，如果一个地方政府的交通规划行程序上可以被设计为优先给公交可达性较高的地方颁发许与国家和区域的减少小汽车的原则相吻合，则会获得更多的可，以促进土地开发和公交整合。规

21、划许可还可以调整就业财政支持。支持 TOD 的项目会更容易得到美国联邦交通署地和居住地的建设速度，以匹配土地混合利用。而开发时效的资金资助 24。（2）申请地方项目发展基金。其在 TOD 方管理可以限制轨道站点周边的囤地行为。面的具体操作方式是，凡是在公共交通站点周边和城市鼓为促进 TOD 开发，交通法规政策主要包括以下两方面。励集聚区内的开发项目都有机会申请到地方项目发展基金。（1）鼓励公交的法规政策，主要是界定城市公交走廊，公（3）发放专项补贴和税费减免。对交通基础设施和交通运交走廊是沿一条已有的或规划的公交线路两旁划定下来的区营系统的专项补贴是一项常规性的政策工具，可主要用于设域。在美国

22、公交走廊具有法律效应，一般通过州政府颁布施（如停车信息系统、公交专用道等）的建立和运营，譬如的走廊开发法令，或者通过正式的三方协议的形式体现 21。苏黎世和维也纳 90% 的十字路口都装了针对公交优先的探其法定意义是在公交走廊划定的空间范围内强制保障公交优测头 25。专项补贴也可以发放给公交使用者，例如补贴公先，提高市民使用公交出行比率。公交优先的内容包括预留共交通车票以提高乘客使用率。加拿大的专项补贴还用于更交通设施空间（如换乘设施）、公交工具的优先通行权（如新设施使得乘车环境更舒适 25。税费减免比拨款更容易操76 2011 Vol.26, No.2国际城市规划李智慧 彭科 宋彦 陈燕萍如

23、何制定公共政策来保障 TOD 的实施？国际经验介绍及借鉴作，即对凡是符合 TOD 政策要求的开发项目均予以税费减免的优惠。（4）捆绑开发标准。该政策将 TOD 的高密度、混合使用等规划原则附加在土地出售或租用的合同中，以确保开发项目的 TOD 属性。根据对象不同，限制型政策可以分为两种。（1）抑制小汽车使用的政策，主要体现为征收汽车购置税、燃油税、交通拥堵收费、停车收费和与停车许可证关联的机动车所有权规定等。以使用量为定税依据的燃油税比购置税更具引导人们减少使用小汽车的意义；停车收费、交通拥堵收费可以在时间和空间上调整小汽车不均衡出行问题；与停车许可证关联的机动车所有权规定指的是，私人小汽车注

24、册登记时必须提交停车许可证，该政策把停车设施的费用摊派到汽车所有人身上，而不是由所有市民共同承担停车设施的费用，保证了对所有市民的公平，东京等地已实行这一措施。（2）抑制城市土地蔓延的政策，如在城市边缘地区征收开发影响费。开发影响费的具体数额根据新开发项目对已有交通系统（以及其他基础设施）的影响来估算。在佛罗里达州，从 1993 年到 2004 年，政府通过开发费获得的总财政收入约合 53 亿美金 26。转移支付型政策是通过理清由 TOD 带来的利益分配关系，基于溢价回收的原则扩大公共财源。这些政策可以使 TOD 项目从中分享到由于地方财政收入增加带来的好处。转移支付型价格政策主要通过征收三种

25、形式的税费实现。（1）通过房地产出售价格补偿基础设施建设费用。例如，如果政府为引导 TOD 开发，是开发过程中地产、房产的过渡所有人，那么政府可以在出售地产、房产时回收基础设施的建设资金。（2）征收开发税。政府直接向开发商收取费用，依据是开发项目享受到了由政府出资建设的基础设施。在德国，开发项目 90% 的基础设施建设费用是通过地方征收开发税所获得。类似的方法也在奥地利、芬兰、法国、荷兰、西班牙和瑞典等国实施 27。（3）征收土地增值税。可以对使用公共交通设施的商业以及住宅征收土地增值税，税金一般由占地面积决定。城市可根据其新交通投资对商户造成的影响来决定是否增加或减少征收土地增值税。例如，如

26、果因为改善街道或广场使邻近的商户收益增加，则需要增加土地增值税；如果因为新投资的大众捷运系统切断街道导致商户利益受损，商户会获得一定程度的减税作为补偿。1.4 宣传政策宣传政策主要包括政策推广和激励自发行为两种，意图是借由政府的更多努力，鼓励广大企业和市民更广泛地参与 TOD 行动。政策推广的好处很多，首先通过宣传可以起到知识普及的作用。宣传让利益相关人及普通民众更多地了解城市发展在土地和交通方面所面临的问题，也让他们了解发展公交导向土地利用模式的优点，倡导人们自觉减少不必要的小汽车出行。并且，在 TOD 的实际操作中，发动社区加入到项目规划和设计过程中，可以加强开发商及利益相关人的相互学习和

27、理解。社区的成员常常能帮助开发商和设计师更准确地定位土地混合使用和城市设计的要点，将项目和现状社区更好地结合起来。第三，从项目初期即开始进行系统的宣传工作可以使 TOD 操作环境变得更为稳定和可预测，从而节省大量的时间和资金，这是从美国亚特兰大市林德伯格城市中心区域、圣何塞市荷恩新兰威士轻轨车站地区和阿灵顿郡罗斯林巴斯滕交通走廊等多处 TOD 实践总结出来的经验 28 。激励自发行为政策是通过扫除制度障碍，鼓励公众自发行动，进一步调动公众减少使用小汽车、选择公交出行的积极性，从而更加顺畅地形成公交导向发展模式。例如在美国建立了公交站点周边的住房交换管理制度，给愿意居住在公交站点旁边、选择使用公

28、交的居民提供了更多帮助。又如在欧洲和美国，汽车共享已逐步得到民众广泛支持 29。政府肯定汽车共享行为的积极意义，规范汽车共享的操作流程，甚至对汽车共享居民提供补贴，能起到延迟部分居民买车，降低居民使用小汽车的频率的作用。另一个典型例子是在日本，政策鼓励企业与公交公司签定合同，给雇员发放公交补贴以鼓励他们上下班使用公共交通工具，同时减少企业在停车管理方面的开支 30。2 政策施行以上丰富的各类政策是否能够保障 TOD 实施还取决于这些政策是否能够真正得到施行，本节介绍施行各政策的机构。一般来说，政策施行层面可以分为国家、区域、地方三类。各级政府是政策的制定和监管者，政策的有效施行还需要各相关机构

29、的通力配合。调整城市空间形态的规划政策一般由地方政府来落实。以美国为例，地方政府制定的城市与交通规划是落实空间政策最关键的手段之一。地方规划对当地土地市场的理解程度和对 TOD 的执行力度是最终塑造公交导向土地利用的重要工具。大型项目开发、投资政策一般也是在地方层面施行。地方政府负责规划公共基础服务设施，如道路、给排水、能源、公共绿地、卫生医疗和教育设施等等，因此可以说，规划政策在地方层面的落实是 TOD 成败的关键。当然，随着城市连绵区域的出现，以及在区域范围内的大型交通基础设施的投资，在区域层面落实城市规划政策也变得越来越重要。促进 TOD 的法规政策可根据具体情况在国家、区域、地方层面施

30、行。一般来说，编制城市增长边界、城市优先开国际城市规划2011 Vol.26, No.277城市研究 发区、城市开发权转让区域，以及规划许可和开发时效管理等土地利用法规在地方层面上实现。土地征用和先买开发权转让等涉及到土地产权的政策需要在国家层面上实现。交通法规方面，机动车限速政策可由地方政府制定，法定公交走廊可以在地方或区域层次上实现。价格政策可以由各级政府来实施。例如，用来鼓励各地方政府编制落实绿色交通规划的补贴可由国家政府发放，而用来鼓励在城市内 TOD 站点范围内进行公交友好型开发的补贴则可以由了解当地市场的地方政府发放。又如，燃油税和机动车购置税需要在国家层面进行统一制定和征收，而停

31、车收费则可以由了解当地市场的地方政府或者当地公私合营和私营机构来具体制定与管理。根据道路服务对象分区域或地方，用来限制小汽车使用的道路收费可由国有、公私合营机构或私营机构在区域或地方范围内实施。宣传政策比较适宜在地方层面施行，因为它更涉及地方企业和当地民众，着重于地方需求，并需要与企业、居民协商和讨论。在大多数情况下，这些政策可以在没有政府财政资助和机构帮助的情况下实现。有些激励自发行为政策的有效执行有赖于政策施行对象而非制定者的主观能动性。譬如政府虽然负责制定消减交通量条例，但消减交通量的具体办法需要依赖企业通过内部制度设计来确定。这些内部设计根据企业性质不同而有所不同，有的企业采取的是更为

32、灵活的上班地点与时间，有的是由企业向员工发放公交补贴并对企业内部车位收取高额使用费。非常值得强调的是，TOD 公共保障政策的有效实施在相当程度上取决于各政策在施行中的相互支持和嵌套。例如，法规政策、价格政策可以通过抑制小汽车使用的频率、空间范围、时段和行驶速度等，间接帮助调整城市空间形态；同样的道理，通过落实支持公交的城市空间形态政策才能保证限制汽车的价格政策的施行。又如，用以调整城市空间形态的规划政策精神需要落实到一系列从宏观到微观的法规政策的编制过程中；然后在具体的调整城市空间形态任务进行时又需要将这些法规规定映射回空间规划政策中，以考察空间规划政策的可行性。由此可见，各政策之间的辅助、协

33、调与整合是实现土地利用和交通规划整合（TOD）目标的必要条件。3 国外 TOD 公共保障政策的可借鉴性探讨上文中归纳的国际经验在国内的可借鉴性取决于以下三方面因素：资源环境、法律与行政环境以及社会接纳性。资源环境的主要影响包括为 TOD 提供用地和对基础设施投资这两方面。TOD 是否能够得以实施在很大程度上取决于土地、财政资源是否能够分配给公交设施。在国内，随着城市快速发展，用地紧张带来的地价高昂，使得对公交场站、接驳场地等交通基础设施资源投入相对不足。另外，国内大多数城市交通基础设施投资中对道路的投资常常占据最大份额，可是绝大部分道路并没有给予公交优先行驶的路权，对比私人小汽车，客观上导致公

34、交（特别是常规公交）处于竞争劣势。随着国内城市对绿色、低碳交通的日益重视，资源分配需更趋于对公交设施的投资。法律与行政环境对制定、实施 TOD 法规政策影响重大。与土地征用、开发权转让相关的政策牵涉到法律层面对物权的诠释；与密度区、土地混合使用等相关的法规政策牵涉到规划在法定层面的权威性。如美国的区划具有严肃的法定效应，可保障 TOD 对密度、混合使用的要求 ；而我国详细规划的法定地位还不具备普遍性，减弱了其保障 TOD 实施的可能性。行政环境决定着参予 TOD 的各级政府及各部门之间的协调能够达到怎样的程度。例如，为促进区域和城市层面的土地利用和交通的整合，需要规划、财政、法律和管理、执行部

35、门在一定程度上的配合 31 。如何妥善处理责任与权利问题是国内城市建立高效运行的 TOD 系统面临的挑战。社会接纳性指的是社会各团体对规划政策、法规政策（如土地征收）、价格政策（如收取土地增值税和交通拥堵收费）等的接受与支持程度。国内城市因征地制度设计中存在的问题使政府在土地征用的合理性和必要性方面面临越来越多的公众不信任。又如国内私人小汽车拥有者对通过收费来内部化小汽车出行的社会成本的观念接受度不够，政府在推行交通拥堵收费时会面临社会阻力。通过公共参与，吸纳各团体对公共政策的意见及向公众广为宣传保障 TOD 政策的必要性可有助于提高社会接纳性。总的来说，其他国家成功使用的政策并不能简单地嫁接

36、到国内。对大多数的政策来说，成功的执行都有赖于其背后社会大环境的支撑，以及积极寻求与其他政策的密切联系。在借鉴其他国家的政策时，政策制定者需预先分析政策的资源环境、法律与行政环境，以及社会背景，了解政策在我国施行可能面临的各种障碍，以便有充足时间来应对。4 结语中国大城市地狭人稠、公交面对小汽车竞争力日趋低下的现实条件决定了应通过切实政策与行动来推动 TOD。 TOD 的形成不能单纯依赖物质空间设计，制定公共保障政策更为关键。笔者从规划、法规、价格和宣传四方面详细介绍了国外与 TOD 相关的公共保障政策，介绍了这些政策的施行层面，并探讨了国内借鉴、施行这些政策所需要的资源环境、法律与行政环境，

37、以及社会接纳性。制定保障 TOD 实施的公共政策，在资源环境方面需要加强政策介入的主导782011 Vol.26, No.2 国际城市规划李智慧 彭科 宋彦 陈燕萍如何制定公共政策来保障 TOD 的实施？国际经验介绍及借鉴性与时效性，以更快速有效的行动应对宏观层面城市用地的无序蔓延、中微观层面公交设施与其周边用地不够整合、城市交通设施被小汽车过多占用等现实问题。法律行政环境方面的建设需要加强法规政策制定的科学性与权威性，并加强政府之间的行政协调。提高社会接纳性有赖于进行更广泛的公共教育宣传，从而提升公众对政府的信任度。国外保障 TOD 的政策是多方面、多层次的，政策之间也是相互关联的。也就是说

38、推动公交导向的城市行动模式是一项系统工程，只有系统、细致的政策设计，才能实实在在带来公交优先的出行模式和有序增长的城市面貌。本文希望通过介绍国外的做法，为中国城市进行公交导向发展树立更为系统的政策观。参考文献1 周江评 . 关于中国城市交通的文献与政策综述 J. 城市规划学刊 , 2006(5): 73-80.2 陈燕萍 . 适合公共交通服务的居住区布局形态 J. 城市规划 , 2002(8): 90-96.3 陈燕萍 , 彭科 . 公共交通与社区规划设计以深圳为例 J. 规划师 , 2007(12): 56-59.4 张明 , 刘菁 . 适合中国城市特征的 TOD 规划设计原则 J. 城市规

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