非营利组织的公信力-社会学的观点.pdf

非營利組織的公信力社會學的觀點*（本文為初稿，歡迎批評指教，但請勿引用）張晉芬chinfengate.sinica.edu.tw（中央研究院社會學研究所研究員）張恆豪henghaohawaii.edu（美國夏威夷大學-Manoa分校，社會學系博士候選人）*本文將發表於2003年台灣社會學會年會研討會中，11月29日至30日，政治大學。中文摘要在制度設計上，市場的監督機制是相互競爭和經營能力，對於國家的監督則是透過選舉和國會。許多非營利組織的資源來自國家的資助或來民間的捐款，在社會中具有顯著的公益形象，對這些組織而言，公信力(accountability)的建立是維繫組織生存的基礎。測量可信任度的判準之一即是組織被監督的可能性。大眾對於非營利組織的信任來源，並不完全依賴個人或機構的勝任能力(competence)，還包括內、外部監督和懲處機制的存在運作，以及外部(exogenous)：透明化和公開化。本文將藉由比較中華民國智障者家長總會、勵馨基金會、及消費者文教基金會這三個具有公益形象，但是組織目標和服務對象相異的非營利組織，回答以下幾個問題：這篇論文因此有下列三個企圖：1）闡明非營利組織具有公信力對公民社會發展、社會資本累積與民主鞏固之間的連結；2）公信力如何可以被操作化；3）檢視台灣非營利組織的公信力。作者期待本文的研究結果對於組織社會學中的制度信任理論提供實證經驗的基礎，並可同時檢驗台灣非營利組織制度化的程度。關鍵字：非營利組織、公信力、正當性、社會資本、公民社會1為展現誠信，公益團體將發起成立公益團體自律聯盟。未來公益勸募法通過，公益團體募款必須將捐款金額及捐款用途公開，也規範個人不可以成為募款的主體。聯合報（2003年9月18日）一、前言解嚴之後，台灣政治民主化和社會多元化的發展已有許多的成果可尋。多黨競爭局面的形成及政黨輪流執政事實，顯現出政治場域內部的活潑及流動性。相對的，在開放及自主意識被鼓勵的環境下，公民社會的形貌也已經愈來愈清楚和壯大1。主要的證據包括民間非營利組織的數目、規模、及影響力的成長。蕭新煌（1999a：3-4）認為，政治及社會結構和氛圍的轉變，直接促成了非營利組織部門的成長。對威權體制的不滿、解嚴後民主化的發展、及公民意識的覺醒，都是重要的解釋因素。但是在欣喜非營利組織壯大民間力量、替補市場及政府功能不足之餘，非營利組織的如何維繫其可信任度、發揮原有的運動性格卻是一個相對被忽略的議題。本文試圖說明，基於下列的理由，非營利組織的可信任度，也就是公信力，是一個重要的學術議題：1）在現代社會中，組織的生存並不完全依賴顧客或是資源的穩定性，更重要的還有正當性的鞏固(DiMaggioandPowell1983)。關於組織或制度運作成效的評估並不只限於所展現的能力（competence），同時還包括1Civilsociety在台灣主要有三種翻譯：民間社會、市民社會、公民社會。民間社會的翻法比較是以civilsociety相對於國家的觀點來翻，在台灣的威權時代用的比較多，有對抗國家的意涵。市民社會是直譯這個名詞在西方的起源。在西方資本主義發展的早期，citystate中的人民開始集會結社，逐漸形成公共意識。於是，公民社會乃意指現代民主國家中由公民組成、相對於國家的場域。范雲（2003）分析了在台灣的公共論述上（以聯合報為例）civilsociety翻譯的轉變。在2000年以後，使用公民社會的翻譯次數已經超過民間社會。她認為，這樣的轉變和台灣的民主轉型不謀而合。轉型前的civilsociety以對抗國家為主要目的，轉型後以互補(complementary)和監督(checkandbalance)國家為主要目的；民主轉型前，civilsociety的作用是在積極爭取人民應有公民權利，轉型後，則是積極發揮集體公民權。依據此一主張，本文主要是探討民主轉型後，civilsociety的進一步發展，因此，採用公民社會此一翻譯。2監督（monitoring）與懲處（sanctioning）機制是否存在及有效（Zucker1986；張苙雲2000）；非營利組織也不能免於正當性的維護的必要性；2）經濟組織有市場及政府規範做為監督和懲處的機制；政治人物和政黨受到定期選舉和立法、監察單位的制約和糾舉、彈劾；但除了形式上的要求外，非營利組織的監督和懲處機制為何，既是規範性、也是實徵性的議題；3）非營利組織的財務來源是私人捐款和國家免稅待遇或經費補助，這些資源的取得建立在民眾的信任和國家對其公益性質的認可，非營利組織必須對其公信力主動提出證明，以回應社會的善意；4）有公信力評斷機制的非營利組織，由於具備透明化及公開化的特質，即使出現醜聞或失當，也可修復，同時不致於引起大眾的疑慮；但是沒有公信力機制的非營利組織一旦運作失靈，所造成的不只是自身名譽的損失，同時會殃及非營利組織的整體形象，導致民間善意的縮手或甚至國家管制的加強，所影響的是整個公民社會力量的成長和民主化深根的可能性。藉由對非營利組織公信力的探討，本文試圖說明政治社會學中公民社會、社會資本、和民主化，與組織社會學中組織生存與正當性概念之間的連帶關係。從另一個角度來說，也是要論述公信力的建立對於公民社會發展的必要性。具體來說，這篇論文有下列三個企圖：1）闡明非營利組織與公民社會發展、社會資本累積、民主鞏固、與公信力建立之間的連結；2）公信力如何可以被操作化；3）檢視台灣非營利組織的公信力。就最後一項而言，作者將是以中華民國智障者家長總會、消費者文教基金會、及勵馨社會福利事業基金會，做為檢視的對象。所使用的資料來源主要是這三個非營利組織公開發行的出版物與網站中所公布的資料，以及其他單位或個人的研究結果及出版品。二、研究緣起1、非營利組織、公民社會、與民主化近年來，非營利組織所代表的民間力量的急速成長已受到許多研究者的注目32。從國際比較觀點切入，DiMaggio和Anheier(1990)指出，非營利(non-profitness)本身並沒有一個跨國界、跨歷史適用的定義，而是在不同的歷史時空與社會條件下，以不同的方式和機制存在及運作。因此，他們認為，要研究非營利組織，必須採取一個人文區位學的取向(ecologicalapproach)，考慮每個地區的社會文化以及國家政策(nationalpolicies)的特殊性。就民間非營利福利組織和國家的關係而言，蕭新煌（1999c）指出，美國的民間社會福利機構有著深厚的民間、非官方色彩，日、港、韓三個東亞的社會裡，政府則扮演相當程度的資助、輔導的角色。和美國與其他西方較富裕國家多數的非營利組織相比，在發展中國家，特別是威權主義國家中的非營利組織（不論是當地自組的或國際性組織）除了救濟、協助及服務的特性之外，也常扮演著結合國家和社會力的中介（intermediary）角色，同時也具有充權(empowerment)、累積社會資本(socialcapital)與促進民主改革等積極的政治與社會功能(PowellandClemens1998；Smith1998；Brown1998)。例如，Brown（1998）即認為，加強服務者（如窮人、被販賣的少女、社區居民）本身的權利意識或是教導他/她們如何組織或是發聲，都是在累積社會資本，做為強化公民社會力量的基礎。公民社會的概念起源於西方的啟蒙運動3。和現代主權國家的概念相對，公民社會是處於現代國家與私利部門中間的場域。在不同的時空環境與理論傳統下，公民社會至少被賦予三種不同的功能：(1)教化（civilizing）群眾：一方面促2非營利組織(Non-profitorganization)，和非政府組織(Non-governmentalorganization)在不同的文獻中常常被交互使用。就定義而言，非營利組織比較著重在和市場做區隔，非政府組織比較著重在和國家做區隔。就台灣的法律上分類而言，非營利組織的說法比較符合財團法人/基金會的性質，非政府組織較符合社團法人。本文以非營利組織泛指在市場以及國家之外的民間團體。此外，有學者認為，所謂的第三部門應該是介於公部門和私部門之間，類似於自願性團體的組合。這些團體是屬於自願性結合及自助性質。並不需要與外界接觸、不需要外在資源、也不提供服務。但是，非營利組織的運作是需要對大眾或捐款人負責，是屬於私部門（人民治理）的範疇，並不宜被稱之為第三部門(Uphoff1996)。由於這個區分，談論非營利組織的公信力才有意義。因為從理論上而言，我們通常並不會要求自願性的團體建立公信力。本文作者同意Uphoff的論點。3LarryDiamond給公民社會下了一個很明確的定義：公民社會是一個有組織的社會生活場域，這場域是自願的、自發的、（大體上）自給自足的，獨立於國家之外，並且被法律規範或有共識的運作規則所約束。和一般的社會不同，公民社會必須是由一群公民用集體的方式在公共場域裡表達他/她們的利益、熱情、和意見，交換資訊，達成共同目標、向國家爭取權利，並監督政府施政。公民社會是國家與私領域之間的中介實體(Diamond1994:5)。本文基本上同意Diamond的定義。4進大眾對國家法律與公共事務的瞭解，另一方面是積極的提升公民意識，與宣揚進步價值；(2)監督政府施政或是對抗國家機器權力的濫用，以及(3)做為國家與私利部門間的溝通橋樑，並促進國家的治理(governance)功能。在一個理想型的文明4(civic)民主國家中，公民社會應能夠發揮平衡個人自由和國家法律與集體利益衝突的作用(Shils1991；Keane1988；Diamond1994；Schmitter1997；顧忠華1998,1999)。在民主轉型的國家中，公民社會的萌芽往往反映在人民開始自主的組織、發聲、以及和威權體制對話與對抗。到了民主鞏固的時期，公民社會也必須持續成長。一個成熟、文明(civic)的公民社會，被認為是議會民主制度下，鞏固民主發展，維持民主政治的品質與促進多元民主社會的重要機制（Diamond1997，Schmitter1997）。AnthonyGiddens(2000)更進一步認為，公民社會可以限制國家權力和市場邏輯的過度擴張；所謂的第三條路就是主張健全公民社會的發展，並促進這三種勢力之間的平衡，以帶動社會進步。因此，研究公民社會的內涵與公民團體（在台灣名之為人民團體）具體的運作方式，確實是重要的社會學議題。在研究公民社會的實質內涵上，RobertPutnam（1993）以新制度理論檢視社會結社與組織運作方式的差異對於政府治理(governance)及民主體制運作的影響。在比較義大利北部與南部的社會結構和組織的實證研究中，他指出，相較於社會組織的結構比較傾向垂直的、以親族人際關係網絡為主的社會，在一個組織的分層屬於水平式、組織型態趨向以自願性團體為主、有較高社會信任的社會，也就是社會資本比較高，比較文明的社會，其政治運作較為民主、政府治理效能也較高、對於整體經濟發展並且產生正面的影響。Putnam認為，自願性團體的出現和所發揮的功能即是社會資本形成的表徵。他的研究出版後，引起了很4關於civic/civility的譯名，本文是採用文明，但似乎也可翻譯成公民的。關於這個名詞的定義具有爭議性。本文關注的是文明和公民社會的相關性，因此，對於文明一詞的看法與EdwardsShils對文明的看法相近。根據Shils的定義：文明做為公民社會的表徵，主張社會中的每一個公民都是公民社會的一份子，每一個人的權利和義務都被平等的尊重。是不分黨派、宗教或族群，承認每一個人包括敵人在內，同為社群的一份子。是一種為了共同的利益，可以隨時接受特別的、個人的以及不同地域間的利益狀態(Shils1991:12-13,16)。5多迴響。對公民社會概念的支持者來說，他的發現和論述更是正面的鼓舞。然而，Putnam將北義大利所顯現的較高社會資本歸因於地區的民主、文明(civic)傳統，近乎掉進文化決定論的詮釋。再者，在許多研究中，社會資本既被當成原因也是結果，有循環論證(Tautology)的嫌疑(Portes1998)。如果社會資本的根源是地區文化，那麼促進整體社會進步的動力是什麼？要如何累積社會資本以促進公民社會的積極功能？這種特殊的地區文化在一開始時，又是如何產生的呢？Putnam似乎並沒有提出確定的看法或解釋。台灣的政治變遷過程中，公民社會的發展常常和社會運動團體、非營利組織、或非政府組織的發展與轉化相提並論（Hsiao1990,1996,and2003；蕭新煌1999b；顧忠華1999及2003）。解嚴之前，台灣許多非營利與非政府性質的團體或組織，都在某種程度上負有催生政治民主化的使命。許多在解嚴之後也仍然具有運動/改造的性格。西方的非營利組織是以學校、教會或是慈善組織為主，其性質比較偏向補充國家能力的不足，一般也不會期待這些團體或組織與國家體制對抗。但是，偏運動或改造性質的組織卻被賦予挑戰現有結構和制度的正當性，並期待能夠促進公民意識的啟發、倡導進步價值、並且能夠強化支持者的發聲和組織能力。這在台灣的政經發展脈絡中尤其相關。台灣的女性、環保、勞工、或是身心障礙權益團體或組織中，很多都具有這種特徵或是自詡為使命之一，例如，婦女新知基金會。就整體發展而言，解嚴後台灣的非營利組織開始大量出現（蕭新煌1999a、顧忠華1999）。蕭新煌(1999a)的研究指出，台灣的基金會在1970年代以慈善行為主。1980年代以後，隨著解嚴與社會運動團體制度化的腳步加快。非官方的基金會顯著的成長，並走向多元化。於是有越來越多的社會運動、文化，政治（智庫）、研究型基金會出現。顧忠華(2003)指出和西方社會運動團體轉化類似，解嚴後台灣許多的社會運動團體逐漸機構化（institutionalization），成為非營利組織，組織的目標和功能逐漸轉化，這也代表了台灣公民社會的逐漸成形和鞏固。然而，非營利組織在數量上的增加以及類型上的多元化，並不能代表公民社