财政研究论文-中国财政脆弱度分析.doc

财政研究论文-中国财政脆弱度分析摘要：本文运用财政脆弱度分析框架，对我国的财政状况进行了讨论，指出在初始财政形势以及短期财政风险等层面上，中国财政有着较大的脆弱度。中长期财政状况虽然反映出我国财政可持续能力较强，但如果近期经济形势和财政体制性因素不作大的调整，财政赤字状况恶化以及财政危机的出现还是很有可能的。财政脆弱度评价是国际货币基金组织进行项目援助和财政政策分析时采用的一种新的分析方法，本文借鉴其分析框架，对我国的财政状况作一评述。一、财政脆弱度一般分析（一）财政脆弱度内涵财政政策和财政管理的目标有多种，但各国的财政政策目标都会包括：设法避免直接威胁短期宏观经济稳定和长期财政稳定的过量财政赤字和债务；保留足够的政策弹性以进行有效的需求管理；维持合理而稳定的税率来筹集税收收入。财政脆弱度是指一个政府在实现其综合财政政策目标时可能招致失败的状况（RichardHemming，MurraryPetrie，2000）。这里的综合财政政策目标除了上述一般目标以外，还包括本国设定的特殊的财政政策目标。虽然这些目标单独分析都存在无力实现的可能，但现实经济中由于这些目标是相互关联的，单一目标的失败往往导致总体目标不能实现。例如，财政脆弱度可能表现为：为弥补财政赤字的货币创造可能导致通货膨胀，或者导致债务的不可持续；当需求不足时，由于过大的财政赤字和债务约束，财政政策将一反惯常做法，不得不进行紧缩或者不得不提高税率。可以认为，导致财政脆弱度的因素是紧密联系的，一种财政目标不能实现，就会传递给其他目标，发出财政脆弱度信号。当然，财政分配活动在实现以上政策目标时，还需要追求其他宏观经济目标，如减少贫穷、实现收入合理分配、改善社会生活质量等公平性目标以及提供优质公共物品和解决市场失灵等效率目标。实现这些目标的失败与实现综合财政目标的失败一样会产生脆弱度。本文主要分析综合财政目标不能实现的可能性。（二）财政脆弱度分析框架财政脆弱度的评价构架包括对初始财政形势的分析；短期财政结果对财政风险的影响；财政长期稳定面临的威胁；影响财政政策设计和实施的结构或制度缺陷。这个构架有以下逻辑联系：首先，初始财政形势对脆弱度的影响大小、取决于宏观财政目标最初未被满足的程度。如果基期的经济形势是高赤率，高债务负担率，小规模的自动稳定器以及高宏观税率，那么通常会产生脆弱度的假定。故评价时需要获取高质量的财政信息，通过谨慎的评价来判断一国是否存在不佳的初始财政形势和赤字倾向，为决策提供指导。如果一国政府目前推行不适宜的财政政策或缺少实施更好政策的能力，将会带来政策的失败。不当的政策选择即使不影响目前的财政结果，也会在将来某个时点妨碍政府实现其财政政策目标，成为中长期财政风险的来源。其次，由于一个预算年度不能暴露全部短期风险，初始财政形势应该与两年以上的短期预测相结合。这种短期预测应该以政策不发生变化为基础，重点分析预期宏观经济变量、债务结构等因素对财政收支平衡的影响。再次，即使财政结果没有暴露重大的短期风险，持续的财政赤字也会导致高债务水平，这会成为中期财政困难和财政风险的来源，故需要进行标准的债务动态分析以及财政可持续能力的分析。最后，评价财政支出、收入的构成以及制度性因素。一方面，脆弱度的一个重要来源是非自主决定支出占总支出的比重较高，某些支出大项被利益集团所控制。另一方面，财政收入主要来自税收，税收结构也影响财政脆弱度。税基的宽窄、税率的弹性等税制结构问题以及税法的稳定性情况都影响财政脆弱度。此外，财政管理能力也是评价财政脆弱度的重要因素。二、中国初始财政形势的判断（一）初始财政形势已发出脆弱度信号1.高赤字率。统计资料表明，从1979年到2001年的23年间，中国有21个年份出现赤字。内外债全额赤字率1995年为1.7%，2000年上升到2.99%.2002年的预算赤字达3098亿元，预算赤字占GDP比重将超过3%，达到国际货币基金组织的债务比率警戒水平（见参考文献3）。2.中央财政的债务依存度高。1991-1995年，最发达的工业化国家国债依存度平均为10%，赤字规模较大的发展中国家平均为25%，亚洲新兴工业化国家为9%，都远远低于我国的债务依存度。我国中央财政债务依存度自1994年起就突破50%，1999年已达到69.7%，近两年的依存度仍然很高，这使得中央财政支出形成对债务的较高依赖（见参考文献2）。3.高宏观税率。从宏观税率看，中国的税率不低，企业缴纳的主要税种的实际税负不轻。比如，增值税的法定税率为17%，但我国实行的生产型增值税，如果允许扣除固定资产所含税金，则我国现行增值税的实际税率将达23%左右，已高于西方国家（大多在20%以下）的水平。我国企业所得税的法定税率为33%，而德国为25%，日本为30%，英国为30%，美国实行15%、18%、25%和33%的四级超额累进税率，中国企业的实际税率还略高。由于我国企业经济效益较低，且存在各种收费和政府基金性缴费，企业的总体财政负担不小。4.减收增支因素多，财政收支矛盾尖锐。从财政收入方面看，财政增收的特殊性因素近期将有所减少，几种主要税种税率实质性下调，财政收入的增长速度将有所回落。从财政支出方面看，建立和完善社会保障制度、农村税费改革、实施科教兴国和西部大开发战略等各项重大方针政策，都需要大量增加支出。特别是本届政府大力度推进社会保障制度改革，更加大了财政赤字的负担。而近期的财政赤字支出多用于基础设施领域，带动关联产业发展的效应较弱，投资回报率非常低，且公共工程中的低效率问题层出不穷，能否增强国债的偿还能力现在还不能肯定。5.自动稳定器规模小。自动稳定器又称“内在稳定器”，指现代财政机制所具有的一种无需改变政府政策而有助于减轻收入和价格波动，起自动稳定经济作用的内在功能，多通过社会保障支出和累进的个人所得税制度发挥调节作用。我国社会保障制度覆盖面窄，社会保险支出占财政支出的比重小。而个人所得税占税收收入的比重在2001年有所增长，但仅为6.6%，且税收的征收模式是分类、分项征收，有些项目并未实行累进税率。以上这些因素使得我国财政机制中的自动稳定器规模相当小。6.扩张性财政政策效应递减。在连续推行积极的财政政策以后，2001年我国GDP增长7.3%，比上年下降了近一个百分点，且呈现逐季减缓趋势；国有企业在基本实现3年脱困目标之后，又出现效益回落和返困现象；除了政府国债投资之外，各类市场主体的自我积累机制依然乏力；物价由低速回升转为全面回落，2001年零售物价指数下降0.8%；失业率居高不下，就业难度加大，2001年下岗未能再就业的职工近600万人，城镇实际失业率高于登记失业率2-3个百分点；扩张的财政和货币政策对启动农村市场乏力（见于祖尧：扩张型财政政策流入长期化倾向，国研网2002.3.4）。（二）政府财政活动的覆盖范围不完整我国的财政收支范围包括预算内、预算外、制度外三块，曾经一度还形成三分天下的局面，近期国家对预算外收入和制度外收入进行了规范，但各种非税收入挤占税收、侵蚀税基现象仍很严重，从而导致财政收支信息不真实、不完整。（三）不充分的政府负债信息我国政府负债除了显性负债以外，还包括未被揭示的相当大的或有负债。根据国内外专家的研究成果，我国目前存在的或有债务主要有以下几部分：一是国有银行的不良贷款损失；二是政策性银行呆坏帐损失；三是地方金融机构的支付缺口；四是社会保障基金的损失和缺口；五是以政府名义借入的主权外债以及政府担保。有不少学者进行了估计，韩文秀、前世界银行驻中国首席代表波特利耶