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财政研究论文-从山西实际看投资增长与财政风险和财政体制改革【摘要】本文运用社会主义经济发展理论，研究了投资增长对山西宏观经济运行及财政风险和财政体制的影响。结论是：山西投资属恢复性增长，不存在投资过热的问题。但投资形式因体制原因，会产生一定的财政风险。其解决的路径是坚持科学发展观，借鉴国外的先进做法，从制度、体制等深层改革入手，进一步转变政府职能，完善财政体制，控制投资风险。现代经济社会发展的实践表明，投资是拉动经济增长的重要动力之一。一个区域的投资规模及其结构在很大程度上决定着该区域经济的规模、结构和发展水平。但高投资、高增长并不一定带来高质量、高效益，有时候反而会给经济社会的持续、健康发展带来一些负面影响。财政体制是国家经济管理体制的重要组成部分，对地方政府的投资行为具有重要的影响。研究我国经济发展中出现的高投资、高增长与财政风险、财政体制之间的关系问题，对规范地方政府的经济行为和化解财政风险具有十分重要的现实意义。一、“十五”时期山西投资和经济发展概况投资是经济增长的主要推动力量。“十五”时期，山西经济的增长主要得益于投资增长。从投资规模和增速看，山西全社会固定资产投资累计完成6000.06亿元，投资规模由2000年的625.16亿元扩大到2005年的1859.4亿元，全社会固定资产投资增速由2000年的8.7%提高到2005年的25.8%，年均增长24.36%，比“七五”、“八五”和“九五”时期全社会投资平均增速分别高18.26、5.27和8.2个百分点。从投资率和边际投资率来看，山西全社会固定资产的投资率（投资率是投资总量与同期GDP总量之间的比值）由2000年的46.9%上升到2005年的53.1%，提高了6.2个百分点，投资效率全国排位由2001年的第11位提高到2005年的第10位；边际投资率（边际投资率=全社会固定资产额GDP增量，边际投资率值越小，投资效率越高）由2001年的3.61下降到2005年的3.00，2005年山西边际投资率低于全国3.83的平均水平。投资规模不断扩大和快速增长推动了全省经济的增长、事业的发展和人民收入水平的提高。“十五”时期，全省地区生产总值规模由2000年的1845.72亿元增加到2005年的4179.52亿元，增长速度由2000年的10.7%（按当年价计算，下同）提高到2005年的17.07%，年平均增长17.76%；城镇居民人均可支配收入由2000年的4724.1元增长到2005年的8913.9元，年平均增长13.54%，相当于全国平均水平的比例由75.2%提高到85.0%；农民人均纯收入由2000年的1905.6元增加到2005年的2890.7元，年平均增长8.69%，相当于全国平均水平的比例由84.6%提高到88.8%。应该说，“十五”时期是改革开放以来山西经济社会发展最好、人民得到实惠最多的时期。但是，“十五”时期山西的投资总量占全国固定资产投资的比重是比较低的，全省投资总额占全国的比重由2000年的1.9%提高到2005年的2.1%，但仍低于1980年的3.1%、1985年的3.6%和1990年的2.7%的水平。虽然人均固定资产投资额由2000年的1925元增加到2005年的5542元，但比全国平均水平6776元仍低了1234元。上面的数据说明，“十五”时期山西经济的增长主要依靠投资拉动，经济发展呈现明显的投资主导型特征。同时也说明，山西的投资是一种低水平上的较快增长，具有一定的补偿性特征。山西全社会固定资产投资无论从投资总量、投资效果，还是从人均投资额水平和在全国位次，山西全社会固定资产的投资增长都有其合理性，与山西所处的经济发展阶段和发展水平是相适应的。二、关于对高投资、高增长的基本认识从2003年以来，我国迎来了历史上又一个投资高峰期和经济高速增长期。全国固定资产投资增幅从2003年2005年连续三年达到26%以上，2006年由于宏观调控有所回落但也高达24%。应该说，高投资带来10%左右的经济增长，对我国实现小康社会目标、解决发展中的就业和公共投入不足等问题都是必要的。发展社会主义市场经济没有速度不行，但是，这种投资产生的一些客观现象是要引起重视的。从客观上看，我国正处在城市化、新型工业化阶段，增加建设资金是现实需要。这几年国际国内原材料价格居高不下，推动了煤炭、冶金、建材等行业的投资增加。同时，我国对外贸易连年顺差，外汇储备继续增加，货币市场的供应充裕，这就使投资的不断增加由需要变成了现实。从主观上讲，由于推行经济发展理论，地方政府追求GDP的政绩目标以及现行的分权、分税的财政体制，都对高投资行为起到了推波助澜的作用。具体讲：（一）“发展是硬道理”为高投资、高增长提供了理论基础。自改革开放以来，我国坚持以经济建设为中心，贯彻小平同志“发展是硬道理”的社会主义发展理论已经深入人心，并成为一种自觉行为。特别是近年来，地方政府狠抓发展这个第一要务，争先改变落后面貌的热情一浪高过一浪。在这一理念支配下，地方政府自觉不自觉地强化了对资源配置的支配力，干预市场经济发展的热情和动力越来越大。由于投资对经济增长具有最直接、最明显的拉动作用，地方政府为了显示政绩，有时不顾客观条件的可能去扩大基础设施投资。于是大修高速公路，大搞开发区，进行招商引资，使地方经济迅速提升在一个高投资、高增长的水平。事实上，这种政府干预下的投资推动经济增长并非高效、集约化的经济增长模式，而是以牺牲资源配置效率和生态环境为代价的增长。（二）中央和地方分权改革，政府职能的转变出现了滞后、缺位与越位并存的局面。导致了地方政府经济行为的短期化。如大量经济建设和公共产品的供应，责任在地方政府，但财权与事权不对等。财权不断的上收，而事权却层层下放。在这种体制下，地方政府为求发展，增加财政收入，增强对经济发展的宏观调控能力，只有依靠扩大投资规模，做大经济总盘来实现这一目标。因此，搞负债经营、借钱求发展也就成为一种必然。为了短期内实现经济增长，有的地方政府在财力紧张的情况下，授予国有企业一些优惠和扶持政策，通过担保、贴息、债权等方式，主导银行为企业贷款，或廉价转让土地使用权，或开展集资活动。其结果是GDP增加了，却带来了地方的财政风险。（三）中央和地方实行分税制改革后，中央将占全部税收收入60%以上的增值税，作为了中央与地方的共享收入。实行7525分成；所得税实行64分成；消费税作为中央固定收入。这种税制安排确定了中央在财政收入增量中拿大头的格局。而地方税收体系中，又没有同步建立稳定增长的地方税主体税种。加之地方税制改革滞后，客观上导致了地方税主体税种缺失、税种老化、收入规模小的状况，直接限制了地方预算收入的增长。为保持一定的财力规模，实现地方经济社会的发展地方政府，就把眼光放在了中央与地方共享税整体规模的扩张上，通过投资规模的扩张来获得财政总收入的增长，依靠中央财政总收入的增长来换取地方分成收入规模的扩大。（四）政府的绩效考核导向推助了高投资、高增长现象。由于政府对官员政绩考核标准的滞后，未能按照科学发展观的要求设计考核标准。地方政府仍把GDP作为最直接的考核目标，以经济增长业绩为主体的考核内容。从而出现了政府部门不顾条件、不计成本的GDP竞争，表现为拼命加大对基础设施和配套设施的建设，拼命搞招商引资，制约了市场主体配置资源基础性作用的发挥，导致一些地方政府在资金的分配上，投入了一些并不能带来剩余价值的高档宾馆、酒店等，出现了一时的虚假繁荣。三、高投资、高增长对地方财政的影响经济决定财政，财政反映经济。客观地讲，“十五”时期山西投资的快速增长，拉动经济的高速增长，确实为财政收入的高增长奠定了基础。全省财政总收入由2000年的194.55亿元增加到2005年的758.12亿元，年均增长31.26%。其中一般预算收入由2000年的114.48亿元增加到2005年的368.34亿元，年均增长26.33%，高于全国地方一般预算收入平均增长水平7.96个百分点。但是，由于高投资、高增长，直接导致了财政风险的不断加大。第一，债务负担的迅速增加，使地方财政的“硬”风险加剧。在发展地方经济过程中，全国各地都或多或少地形成了一定的债务。据资料统计：到2005年底，山西地方各级政府的债务余额共计906.82亿元，其中直接债务747.22亿元，