财政研究论文-公共财政框架下的农业发展问题.doc

财政研究论文-公共财政框架下的农业发展问题摘要农业的发展离不开公共财政框架的公平诱导和释放，公共财政框架最核心的功能就是要改变现行权力资源配置格局。公共财政框架下的农业发展问题不是农业内部的问题，而是必须构建先分离再融合、创造的总体思路和模型。我们应在能掌握的权力资源开始渐进改革，在农业和公共财政框架的融合阶段作出可操作的具体方案，使两者双向互动，并从根本上解决农业发展问题。关键词公共财政遗忘效应权力资源农业发展在公共财政框架下研究农业发展问题，是当前的一个热点，也有了一些成果。但研究者大都是从原先的假设和前提出发，从而使公共财政框架的解释能力下降，农业发展问题研究也被引入了无发展性的浅滩。反过来，其从宏观上也误导公共财政框架构建的初衷，偏离了问题的重点，这也必然会影响到正在变革中的农业，一定程度上阻碍了农业发展问题探索的进一步深化。因此，笔者试图打破常规，应用新的框架和方法分析两者的关系，并为我国正处于变革中的农业和公共财政框架的研究提供借鉴。一、公共财政框架下的农业发展问题的实质农业发展的总体落后有其独特的经济学原因。SmithAdam（亚当·斯密，1776）认为，1分工是经济增长的源泉，工业与农业的生产率差别原因是工业中分工的好处大于交易费用，而农业中的协调费用高于好处。农业在国民经济收入的比重下降，不是因为人们的偏好或生产条件的外生变化，而是农业必须靠从工业进口机器来间接进行分工。进行分工的同时，也使整个市场打破了原来的均衡点，并开始寻找新的均衡点。SmithAdam的观点有一个前提，即工业和农业在市场环境中拥有相同的权力资源。对于我国的农业而言，无论是封建社会还是解放后，都是权力资源配置格局下的弱势产业。康芒斯的观点2虽然有些极端，但市场功能的发挥及资源配置的过程肯定是以一定的权力结构为前提的。农业的发展离不开公共财政框架的构建和真正运行，但公共财政框架除了对农业收支的规范化和科学化进行界定外，最核心、最重要的功能是调整和重组全社会的权力资源配置格局。“三农问题，本质上是一个道德问题”（杨小凯）。3当全社会在某个时刻都认识到农业的艰难处境时，一时的言论很是动听感人。由于现行的权力资源的格局，制定者和执行者都是原先既定利益的受惠者，他们会逐渐遗忘以前的言论，遗忘权力资源初期取得的不公平性。“当不平等成为社会的一般规律时，最大的不平等是不会引起注意的。”4在农业和农业发展问题上，这种“遗忘效应”也同样存在。据现在农业方面的政策和农业领域的研究来看，公共财政框架只是开始了最基础的试探性的构建。我国的农业发展缺乏足够的保障，公共产品的城市化倾向和农村地方公共产品供给的严重滞后，成为农民增收、城乡差别拉大、二元结构更趋突出的根本原因（王国华、李克强）。人口占总数最多的产业，在财政的二次分配中，竟然只有不到500亿元，远低于其他的产业，而且国家的行政管理费用在2004年就已经达到了3000多亿元。各种源自社会等级制度的限制，极大的破坏了农业的发展，而在此种权力资源配置格局下的国家财政对农业和农业发展的支持（很多时候这种照顾是看得见、摸不着的），又进一步扭曲了真正的农村市场。再加上农业原先交易效率的低下，农业本身分工结构有向自给自足的全部均衡倾斜的趋势，以及政绩化的政策和个别地区农业边际改革的成果，使这种变化显得异常的模糊。到2002年，地方政府有45%的财权，但行使着69.3%的事权，使得财政框架下的农业乡镇政府只能通过制度外的收费用以弥补巨额的负债。一些学者在研究农业问题时，总是从既定的假设出发，他们单纯的认为公共财政框架正在顺利和谐地构建中或已经基本构建完毕，并且能为农业发展提供应有的支持和公开、公平、合理的引导。这显然是没有真正理解农业和公共财政框架的核心关系问题，他们错误地估计了既得利益者及其代表的权力和抵制、误导农业改革的能力。现行权力资源配置格局的制定者和实施者大都是原先的受惠者，从马克思哲学理论分析，他们对这种格局持天生的唯心主义认同。那么，那些学者根据前面的前提而做的一系列研究的实用价值也就值得质疑。“一个阶层的民主，也要依靠其经济力量。”5因此，我们要打破原来的老套路，正如CoaseR.（科斯，1937）提出企业为什么会出现一样（而不是从规模经济旧的角度），6当时人们也是忽略了这个问题，只知道企业的存在或企业研究方向就是一个前提，但当科斯及其弟子张五常对企业理论作出了突破性的研究之后，人们对于企业和企业的管理理论的视野及解释力就更高明了。公共财政框架也是一样。二、公共财政框架下的农业发展思路及模型农业问题是一个社会等级问题，由此而引出的权力资源配置格局的严重倾斜，其实农业始终处在社会权力资源循环的外围。7构建公共财政框架，首先就要突破这道顽固的防线，然后重新科学地重组权力资源配置格局，引导我国由分配型财政、生产型财政向公共财政转变，最大程度上削减和缓冲农业分配过程中的协调费用负担，从根本上杜绝农业发展的桎梏。1.先分离。即先把公共财政框架的构建和农业本身首期分离，对整个社会特别是公共财政框架，可以避免现行的社会等级制度下的“迷雾政治”。在“迷雾政治”的环境中，就是有某些阶层借原来的弱势产业和人群的政策导向掩盖其真正的目的，使政策和政策的可行性与连续性大打折扣。如农村的金融信贷，国家有意搞活农村金融市场，但真正受益的却是房地产行业。在分离中，我们要根据宪法真正地构建公共财政框架，给予农业以公平。公共财政框架的首期构建也要与农民在国民中应有的权力相匹配，更重要的是框架的推行和实施更要符合这一标准。要打破权力中的黄宗羲定理，框架的实施也是针对实施者的，否则，由于政府和上层等级的既得利益，边际利益的调整也会达到极限。如自1978年的农业边际利益调整，到上世纪90年代时达到了极限，造成了延续至今的农业发展长期停滞不前。如果不打破原来的权力资源分配的格局，农业本身结构又将更远离帕累托最佳，而现行农业内部畸形的市场均衡又在破坏其发展。所以，要依靠公共财政框架对行政机构和各级政府作出大幅度的压缩，这是关系农业发展命运的根本性措施，况且国家政权和公共财政也能够承受这种变革及其经济负担。我们借助柯布道格拉斯生产函数建立一个简化的模型来进行初浅的量化，以便更好地理解权力资源在政治和经济两个领域以及在城市和农村的配置所产生的长期社会发展绩效。Y=AaBb（A=c1+d1，b=c2+d2）A和B分别表示权力资源在政治和经济两个领域的配置，具体转化为财政间接控制市场配置（财政间接控制）两部分；a和b则相应的表示社会经济发展绩效对该领域权力资源的弹性参数，且a+b=1；表示综合绩效系数；Y表示总体社会经济发展绩效；c和d表示农村和城市的权力资源配置。由于我国总体分工演进和专业化已到了一定的阶段，完全保险的行业部门改革也取得了有效的成绩，从理论和实践的角度已经证明：市场配置效率高于财政直接配置效率，即a.在这一模型下，现行的财政体制为：A>B，d2>c2，d1>d2.即权力资源只要由财政直接控制，且主要配置在城市，但B的比重在逐步的增大。公共财政框架在这个模型下应该是：Ad1，d2>c2，即工商基础型公共财政体制，权力资源总体向市场倾斜，工业反哺农业，带动农业的商业化和产业化，逐步消减城乡对立的二元经济结构，因而可以从根本上解决农业发展问题。这是公共财政框架构建和运行的总的思路。2.再融合、创造。在融合和创造过程中，农业发展问题就会变得比先前明朗，最重要的是做好权力的衔接和农村社会结构的改革。笔者认为其它问题（如农村金融市场、农业增长线的改变以及保障体系和基础设施建设）是水到渠成的。公共财政框架应全面科学地规范收支，给农业以公平的财政诱导。表面上看，公共财政应该支援农村，若只是无发展性地进行支援，靠公共财政是远远不够的，因此，财政支援要遵循发展性支援原则。