财政研究论文-关于财政分权利弊的理论分析.doc

财政研究论文-关于财政分权利弊的理论分析财政分权即上级政府给予下级政府一定的税收权力和支出责任范围，允许下级政府自主决定预算和规模。财政分权已经成为世界各国十分普遍的现象。自1994年开始，我国实行了分税制财政体制，根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入，形成了相对规范的财政分权体制。财政分权在提高中央和地方政府积极性方面起了很大的作用，但其弊端同样不容忽视。本文试图对国外学者关于财政分权利弊的相关文献进行归纳和提炼，并在此基础上简要讨论我国财政分权体制下的财政监督问题。一、财政分权的益处综合现有的文献，财政分权的优点主要体现在如下六个方面：1.对多样化地区偏好的敏感度。分权化的政府行为利多弊少是许多主流经济学家所共同持有的观点，其中代表性观点认为，由于地方政府离本地区人民较近，因而能更好地反映个人偏好，而中央政府的决策则缺乏对多样化地区偏好的敏感度。这其中的一个基本问题是在公共品供给上往往需要采取折衷的办法。例如，一些居民偏好大规模的、高质量的公共服务，而另一部分人却希望保持较小的公共赤字以及更少的税收。因而对全国性公共品如国防来说，这样的折衷是不可避免的，因为每个人都要消费国防，而且他们是意见不一的。但是，也存在只在本地区提供并消费的公共物品，因此地区问对公共品的偏好程度会有所不同。在这种情况下，由地方政府提供公共品就不失为一个好的解决办法。对地方公共品的偏好类似于地方居民集体投票以决定他们想消费的公共品的供给水平。相反，由中央来提供公共品只能是各地得到相同数量和质量的公共品，而这将引起效率损失。关于这一点，奥茨在1999年对财政联邦制的综述与回顾中作了切中肯綮的论述。他指出：“一个不利于财政集权的看法是，由中央提供公共品将导致各地间完全相同的公共品产出或提供水平。在完美信息条件下，理论上讲有可能由一个慈爱的中央计划者在不同地区问有差异地分配或提供公共品，进而使社会福利最大化。因此，财政分权并无必要（尽管也许有人会说，上述结果在实质上就是分权的）。然而有两个理由对它进行反驳：第一，信息不完美是更经常的情况。具体地说，单个地方政府对本地区的人口与地理状况更为熟悉，它们拥有中央部门一般无法掌握的诸如地方偏好、成本条件等方面的信息。第二，迫于政治上的压力，中央政府在不同地区提供不同水平公共品的能力受到很大限制。这些压力往往导致要求中央政府对各地一视同仁。所以，信息和政治约束往往使中央计划不能产生最优的公共品产出模式”。麦克鲁尔也总结道：“分权的坚决支持者认为，家庭的区际流动性是地区规模的减函数。因为家庭可以外迁，就逼迫地区政府不得不考虑他们的偏好问题。就像资本与劳动的流动性提高了经济中私人部门的资源配置效率一样，地区间的高流动性可以提高政府的效率”。2.通过家庭流动性揭示偏好。类似于地方政府更贴近当地居民，家庭的流动性同样有助于揭示当地居民对公共产品或公共服务的偏好。在公共品供给方面，政府面临的一个基本问题是：假设地方政府关心其居民的福利，那么应如何揭示居民对于不同“税收一支出”篮子的偏好呢?一般说来，居民没有动力（或者没有激励）去揭示其真实的保留支付价格，因为公共品的非排他性保证了他个人不会被排除在公共品消费之外。蒂布特提出了一个原创性的思想来解决这个问题，他认为应由地方政府来提供公共品，流动的家庭通过“以脚投票”来选择那些公共品与税收的组合能最好地反映其偏好的地区。这种家庭“空间套利行为”（SpatialArbitrageBehavior）就为地区公共品的有效提供给出了某种程度上的“市场解”，这样的偏好表露过程包括以下几个步骤：某地区地方公共品供给的增加一吸引那些为争取更好的工作和住房的流动性家庭流入一进一步导致该地区工资水平的下降和住房租金的上升。此过程一直持续到流动性家庭在该区再度实现其保留效用水平为止。这种工资和房租变化就反映了流动性家庭对更高水平公共品供给的偏好。流动的结果是该地区财产如土地、建筑等价值的增加。当地方政府考虑本地区财产价值政策的效应时，就不得不内在化流动性家庭的意愿支付。3.保护后代人的利益。财政分权这种机制不太为人所知的一点是，它可以促使政府将本地区后代居民的利益考虑在内。以污染物如有毒废品为例，今天排污量的增加必然以未来环境的恶化为代价，导致居民向外迁出，这种迁移将持续到留下来的居民通过住房租金减少或工资增加来重新获得其保留效用为止。房屋租金和工资的变化反映了后代居民对避免当前污染的边际支付意愿。通过这种资本化过程，财产未来回报的降低引致了财产当前价格的降低。这种降低反映了后代居民对清洁环境的偏好。如果地方环境部门考虑到这种财产价值的变化，就不得不内在化本地区现在排污量的长期后果。进而，即使不存在利他主义的动机（AhruisticMotives），后代居民的利益也通过内在化其对减少当前排污的边际支付意愿而得到保护。蒂布特关于居民流动反应揭示出家庭对地区公共品偏好的假说在跨代际环境（IntergenerationalContext）中一样适用。然而，这种偏好揭示方法并不适用于中央政府层次，因为显示偏好的动力来自于家庭在不同地区间的流动，而这种流动性与地区范围大小成反比（对中央政府来说，居民都在其管辖范围内活动，几乎不存在向外迁移的可能）。因而，政府行为的分权化不仅有利于揭示对公共品的偏好，而且更好地保护了后代的利益。根据同样的思路，分权有助于防止过多的为公共支出融资的公共债务，而这些债务往往由后代居民承担。任何想把税收负担转嫁给后代居民的企图都会引起现有家庭的外迁以避免由自己或自己的后代承担未来的税负。这种迁移也会降低财产的现有价值，因而过度债务是不受欢迎的。以上的分析同样适用于其他形式的代际再分配问题，如现收现付制（Payasyougo）形式的公共养老金支付等。4.限制政府权力滥用。以上的分析隐含地假设存在着一个以最大化选民福利为目的的“慈爱”（Benevolent）型政府。但是还有一种截然不同的观点如公共选择学派认为，不论是中央政府还是地方政府本质上都是不可信赖的自身利益最大化者，而地区间的税收竞争能对它们起到限制作用。当“怪兽”型政府为攫取自身利益而有扩张倾向的政府想通过损害效率的重税政策使自身收益最大化时，投资者会选择将资金投在低税负地区，这在客观上缩小了前者的税基。由于资本的流动性随地区规模反向变化在国家（或联邦）内各区间的流动比各国之问的流动要容易，所以政府职能的分权化有助于限制那些不关心本地居民福利的政府的征税权力。正如私人部门中分权与竞争能提高效率一样，政府间的竞争迫使自利的政府不得不考虑其选民的效用，进而改善公共税收和支出的社会有效性。5.提高居民对公共事务的参与度。分权有利于使公共品提供的成本费用分摊与受益直接挂钩，这可提高地方居民对政府事务的参与程度，同时也有利于加强当地政府的责任感。在集权体制下，公共品提供的资金均由中央政府拨款，而非本地居民纳税，由于缺乏本地纳税人的直接或间接监督，执行公共项目的地方官员往往不关心项目的成本与收益状况，地方政府花钱也不像花自己的钱那样精打细算。地方官员为了扩大其权力和显示其政绩，往往会夸大项目所需的预算，不管成本与收益如何，盲目向上级主管部门争项目、要资金。6.促进公共服务创新。分权制可以促进政府间的竞争。许多关于政府行为的理论都强调，政府管理者可能缺乏以最低可行成本提供社会所需公共品的积极性。如果私有企业主不能把成本降到最低水平，企业就很难赢得利润，而政府管理者却可敷衍度日。但如果公民可以在社区间选择，那么，严重失职的政府可以致使本社区公民迁移至其他地区，这一威胁可能促使政府管理者更高效地提供公共服务，更关心本地区居民的实际需要。政府在纵向和横向层面上的竞争有利于政府的创新活动。例如，美国威斯康星州在全国提前实施了个人所得税法，加利福尼亚州又创立了种种环境保护项目，从而为国家立法提供了原动力。分权制能够促进地方政府在公共产品和服务供给方面的试验和变革，正如一位美国学者格莱里奇（Gramlich）所说：“分权研究的论点之一是：各个州和地方政府可以充当国家政策变化的试验室制度可以在小规模试验，很可能这些制度根据地方的条件设计得更好些。”因为对许多政策问题而言，没有人确知其正确答案，甚至连是否存在对所有场合都适合的单一解决办法也不清楚。解决的办法是让每个社区选择自己的道路，然后比较其结果。多样化政府活动的制度会增加寻求解决问题新办法的机会。正如美国最高法院大法官布兰迪斯曾指出的那样：“联邦制一个令人欣喜的特点是，如果公民愿意，勇敢的州可以作为一个试验地，进行伦理、