财政研究论文-完善政府间财政转移支付制度的国际经验与对策.doc

财政研究论文-完善政府间财政转移支付制度的国际经验与对策关键词：财政转移支付基数化因素法专项拨款目前，我国正着手建设公共财政以适应社会主义市场经济的发展。公共财政的建设首先意味着在规范政府收支行为的基础上，全社会重大分配关系的调整和形成新的分配机制，并依法在实践中将其确立下来。其中政府间分配关系的调整，成为整个财政管理制度创新的基础和核心。目前完善分税制改革，在进一步规范中央与地方政府税种合理划分的同时，紧迫的任务是建立规范化的财政转移支付制度，并使之成为当前和今后财政体制改革的核心问题。一、政府间财政转移支付制度的涵义及我国的现状转移支付是英文TRANSFER的汉译。其本意为“转移”、“转账”，作为财政学范畴的专有名词，被赋予了特定含义。政府间财政转移支付制度，是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主要目标而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。我国现行的转移支付模式存在着诸多问题，主要表现在以下几个方面：首先，上下级政府间事权、财权不统一，造成部分财政支出的责任不清；其次，转移支付分配数额的确定具有明显的基数法色彩，缺乏均等化效果；再次，专项拨款分配很不规范；此外，转移支付的法律监督机制也不够健全。二、国外政府间转移支付制度的经验总结与借鉴意义1.合理界定中央与地方的事权与财权。首先，明确划分各级政府的事权是建立完善的政府间转移支付制度的前提。如德国的国家宪法就对各级政府的事权做了原则性的规定。即为了普遍的利益必须统一进行处理的事物由联邦负责，其他事务由各州和地方政府负责；根据任务的性质和特点，确定一些任务由两级以上的政府共同承担。其次，财权划分是政府间转移支付制度的经济基础。政府收入的绝大多部分来源于税收，因而，中央与地方财权的划分实际上是进行税收的分割。如美国实行的是各级财政同源纷争的税收体制。联邦政府的收入主要源于个人所得税和企业所得税，州政府的税收主要源于所得税和一般营业税，地方政府的收入主要源于财产税。无论各国税收如何划分，他们都无一例外的使财权和事权相一致，中央财政收入占主要地位，为中央向地方的财政转移支付奠定经济基础。2.中央政府拥有较大财力，具有稳定的资金来源。从各国情况来看，无论是实行联邦制的美国、澳大利亚，还是实行单一制的日本，都是在中央政府掌握财力的基础上，再根据政府间财力纵向差异和各地方政府间横向差距确定对地方政府的转移支付数额。近几年来，美国、日本和澳大利亚的中央财政收入占全国财政收入的比重均保持在60%以上。美国联邦政府补贴占州和地区政府财政支出的比例在20%左右，日本中央政府的补助额占地方政府收入的比例在36%左右，澳大利亚州政府40%左右的支出靠联邦政府补贴。由此可见，各国的转移支付规模都比较大，成为地方政府支出的主要来源之一。3.转移支付数额的确定都具有公式化和规范化的特征。发达国家政府间转移支付体制最引人瞩目的特点是公式化即“因素法”，即中央政府通过事先确定的公式，计算和确定对州地方政府的转移支付，所有接受转移支付的辖区都在同样的公式下得到中央的拨款。如美国考虑的因素有人均所得、税收课征率、州所得税的高低、城市人口等因素。这种以各级政府很难控制的客观因素来设计的拨款公式比较合理，也比较公平透明，减少了人为因素的影响。4.转移支付制度法制化。各国转移支付最大的共性是都有明确的法律依据。首先，对本国各级政府的支出责任划分及相应的税权划分，都由法律明确规定下来；同时，转移支付的目标、原则、规模、标准以及具体的技术性操作程序和方法等，都通过立法的形式加以确认。制度的法制化是保证转移支付有效运行并实现相应政策目标的根本保证。5.设立专门的管理和分配机构。大多数国家在机构设置及权责配置方面建立起了一种有效的制衡机制。一般性转移支付由中央财政部所属的一个机构（如德国）或相对独立的拨款委员会（如印度）来操作。专项转移支付在所有国家都是由专门部门负责操作，如教育部负责教育拨款，交通部负责交通拨款等。三、完善我国财政转移支付制度的几点建议1.合理划分中央与地方政府的事权范围，推进转移支付制度的法制化。根据市场经济下的政府职能界定，一般来说，由全国居民享用的公共商品和服务应完全由中央政府提供，如国防、外交、外贸管理、全国性的立法和司法、宏观经济稳定等；地方政府应提供本地居民享用的公共商品和服务，包括地区性交通、警察、消防、教育、环保、地方性法律的制定和实施等；对具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程，中央政府应在一定程度上参与，比如基础性教育、跨地区的交通设施、环保等；另外，调节地区间和居民间收入分配在很大程度上是中央政府的职责。不同的国家以及同一国家在不同的发展阶段，政府间事权的划分都会有所差别。重要的是，在一段相对稳定的时期内，必须明确各级政府的事权范围，并且有必要将其上升到法律的高度。2.明确政府间转移支付制度的目标。建立规范的政府间转移支付制度的根本目标是实现地方公共服务能力或水平的大体均等。从世界各国来看，转移支付的目的只是各地政府的基本行政能力大体一致，使各地方政府在基本公共服务能力方面均到均衡，而并非要达到地区经济发展的均等，也并不意味着要达到全国人均财政收入水平的均等。从我国现实情况来看，经济发展不平衡由来已久，社会公共服务能力相差悬殊。因此，我们只能将实现社会公共服务均等化作为远期目标。就当前来说，我国转移支付的目标应为逐步调整各地区之间横向不平衡，缩小地区间经济发展的差距，促进区域间均衡发展，确保全国各地都能提供最低标准的公共服务。3.根据转移支付的不同目标，将各种形式的转移支付配合使用。鉴于我国现阶段的经济发展水平有限，地区间财政能力差距悬殊，以无条件拨款为主，专项拨款为辅是合理的。改革的方向应该是进一步完善分税制财政体制，逐步取消税收返还、体制补助与上解等带有浓厚旧体制色彩且均等化功能很弱的无条件转移支付形式，建立以规范统一的公式和评估方法为基础的转移支付体系。同时，在中央财力逐步壮大的情况下，应适当扩大专项拨款的规模，规范分配方法，优化专项拨款的结构，保证重点，建立严格的监督和效果考评机制，提高财政资金的使用效率。4.清理专项拨款。笔者认为，专项拨款应分为以下几类：一是中央委托事务专项补助。按照政府间事权划分，应有中央政府承担的事务交由地方政府承办，对所发生的支出有中央按照支出需要拨给该类事务实际发生地的地方政府。二是中央负担事务专项补助。与前者不同，该类补助是针对那些由中央和地方政府共同负责、共同出资的支出项目，可以按照中央应负担的份额进行拨付。三是鼓励性或奖励性专项补助。依据产业政策、民族政策等社会经济政策，对于符合政策目标的地方政府行为，从财力上给予有条件的支持。四是区域开放或特殊政策目标的专项补助，如目前尚在实施的“三西资金”、“支援经济不发达地区发展资金”等。五是特别专项补助，如自然灾害救济等。5.在收支计算上，逐步使用“因素法”取代“基数法”。因素的选择应按照“公平优先、兼顾效率”的原则。转移支付制度本身具有平衡性作用，目的之一是缩小地区间财力上的差异，所以应公平优先，对落后地区给予适当优惠。此外，也要兼顾效率，即尽量不影响地方政府增收节支的积极性。根据以上原则，转移支付制度常常考虑的因素主要有：第一，人口因素，包括人口的规模、构成等。一般而言，一个省区总人口越多，标准支出越大，从而政府为之提供的转移支付额应越多。而考虑到人口的年龄结构、性别和民族构成，可使转移支付制度的完善更趋于科学合理。第二，当时的人均GDP和人均财政收入。它们是反映地区经济发展状况和公共服务水平的重要参数，而转移支付的目标又是确保国家公共服