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社会其它相关论文农民工市民化进程、特点与制度创新摘要我国农民工市民化大体经历了控制发展、曲折发展扣稳步快速发展三个阶段。体现了制度政策性、“半市民化”性、地域不平衡性、紧迫性以及高额社会成本主要由农民工间接支付五个鲜明特点。基于对历史进程和特点的分析，社会保障制度创新，是农民工完全退出农村、进入城市和融入城市的关键环节。关键词农民工；市民化；社会保障制度；制度创新一、农民工市民化的历史进程回顾1农民工市民化控制发展阶段19491977建国之初，国家完全没有严格控制城市和农村之间人口流动的设想。体现在1949年9月中国人民政治协商会议共同纲领基础上形成的中华人民共和国第一部宪法第三章第九十条“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。当时的法律是允许城乡居民自由迁徙的，包括在“大跃进”之前我国城市人口曾有过较为迅速的增长。但是，从建国后近30年农民工市民化历史进程的总体上看，我国农民工的市民化是处于一种控制发展的状态。从上世纪60年代初到70年代末近20年时间里，农民工市民化实际上一直处于停滞状态。在较长一段时间，某种程度上可以说实行的是“反市民化”战略，即不是大规模地将农村人口迁往城市，而是相反，将大规模城市人口迁往农村，比较典型的如知识青年上山下乡、市民返乡、干部下放等等。从我国控制人口自由迁徙的思路看，虽然公安部1951年公布了城市户口管理暂行条例，但是以正式的法规第一次提出控制措施的是1953年4月17日政务院发出的关于劝阻农民盲目流入城市的指示。之后，国务院于1955年6月9日又通过了国务院关于建立经常户口登记制度的指示。也就是在该指示的基础上，1958年1月9日第一届全国人民代表大会第十九次会议通过了中华人民共和国户口登记条例。该条例第十条第二款规定“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明。或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住户口登记机关申请办理迁出手续。”这一规定标志着我国严格控制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成，否定了1954年宪法规定的我国公民有居住和迁徙自由的条款。此后，针对1958年“大跃进”农民工流入城市的问题，1959年中共中央接连发出了关于制止农村劳动力流人的指示、关于制止农村劳动力盲目外流的紧急通知等。到了1960年，对户口管理就更加严格了。从1961年下半年开始，我国采取了大规模压缩城镇市民人口的措施，到1963年底全国共下放城镇职工绝大部分是由原农民工转化来的市民1887万人，减少市民人口3000万人。1966年后的“文化大革命”期间，又动员城镇知识青年、城镇干部及其家属“上山下乡”约3000万人。这种控制可以说是“反市民化”一直持续到“文化大革命”以后。直到1977年11月。国务院转批的公安部关于处理户口迁移的规定，还是强调要严格控制农村人口进入城市，并在具体的通知中再次明确规定“农转非”的指标不得超过当时非农业人口总数的15％。这种较长时期控制的结果，使我国农民工市民化进程几乎处于停滞状态。从三年自然灾害到“文化大革命”结束近20年我国城乡人口的变化看，1960年我国城镇总人口为13073万人，城镇人口占总人口中的比重为1975％。1978年城镇总人口虽然增加到17245万人，增加了约4200万人，但城镇人口占总人口中的比重却仅为1792％，下降了近两个百分点。与此同时。在1961～1978年问，农村人口由53152万人增加到79014万人。也就是说，我国从20世纪50～80年代初近30年时间里，农民工的市民化不仅没有进展，甚至可以说是倒退了。2农民工市民化曲折发展阶段1978～1991从1979年到1983年严禁农民工进入城市。十一届三中全会之后，改革开放之初，由于大批下乡知识青年返城，大批下放职工落实政策回城，全国约有2000万人需要就业。于是，中共中央、国务院于1981年10月明确规定“严格控制农村劳动力流入城镇”。“要严格控制使用农村劳动力，继续清理来自农村的计划外用工”。1981年12月，国务院又下发了严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知。此外，由于家庭联产承包责任制的“制度政策效益”，使农业生产发展迅速，农民收入大幅增加，弱化了农民工流人城市的愿望。19781984年农民人均纯收入从改革前的134元增加到355元，实际增加13倍，年均增长率达到177％，农民与城镇居民的收入差距由1980年的3321缩小到1984年的2561。实际上，农村并不是没有剩余劳动力，而是被社队企业吸收，限制在社队企业内。1979年9月，中共中央要求“社队企业要有一个大的发展”。1979年和1981年国务院又分别颁发了关于发展社队企业若干问题的规定试行草案和关于社队企业贯彻国民经济调整方针的若干规定等文件。这些文件贯彻实施的结果是，到1983年全国农村社队企业发展到135万个，从业人员3235万人。占当时农村劳动力总数的近30％。从1984年到1988年允许农民工进入城市。1984年中共中央“1号文件”要求“各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。”1985年中央“1号文件”又提出“在各级政府统一管理下，允许农民进城开店设坊，兴办服务业，提供各种劳务。”1985年7月，公安部颁发关于城镇暂住人口管理的暂行规定，确立了与城镇户口相衔接的流动人口管理制度，使农民工流动有了具体法规和政策依据，农民工的转移和流动进入了增长期。到1988年初，进城务工的农民工已达2000多万人。这一时期，国家对农民工进城务工经商的基本态度是默认和稍有放开。从1989年到1991年农民工进入城市又受到控制。1989年春节后，3000～4000万左右的农民工涌入城市，全国各地的交通运输和城市就业频频告急。而此时城市的问题是由于以控制总量和降低速度为主要内容的治理整顿刚刚铺开，城市不但吸收不了大量农民工，而且还有不少已经就业的农民工被清退。滞留在城市无所事事的农民工给城市社会治安、户籍管理、环境卫生等带来不小压力。因此“妥善安排农村富余劳动力，是保持社会稳定的重大问题”。鉴于此，1989年4月10日。民政部、公安部下发了关于进一步做好控制民工盲目外流的通知；12月，全国各地又进行了一次户口整顿，要求“不符合在市镇落户的人员，由有关人员尽量动员他们返乡”。而且1989年国务院下发的国务院关于严格控制“农转非”过快增长的通知中，针对不少地区“农转非”政策放得过宽，控制不严，致使“农转非”人数增长过快、规模过大的情况，明确提出要加强对“农转非”的管理。1990年4月，国务院再次下发关于做好劳动就业工作的通知，要求对农民工进城务工实行有效控制、严格管理，并建立临时务工许可证和就业登记制度，防止大量农村劳动力盲目进入城市。这些措施的出台，使1990年、1991年“民工潮’’势头得到初步遏制，但仍然达到25003000万人以上。3农民工市民化稳步快速发展阶段1992～现在从1992年到1998年，以1992年邓小平的南方谈话和之后召开的党的十四大为标志，国家开始引导农民工市民化。1993年党的十四届三中全会指出“鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和地区内的自由流动”。同时，公安、劳动部门也放宽了户籍管理、流动人口管理和劳动就业的一些规定，使农民工进城务工的人数逐渐增加，到1998年进城农民工总数已达到1亿人左右。从1999年以后，国家放开并支持农民工市民化。特别是党的十六大之后，农民工由自发、无序转移。变为在政府的组织、支持、指导下，积极有序地转移。近年来，国家连续出台了一系列涉及农民工市民化问题的相关政策。2003年1月，国务院发出了关于做好农民进城务工就业管理和服务的通知，通知提出“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的政策原则。2003年10月。农业部、劳动和社会保障部等六部委制定了20032010年全国农民工培训规划。该规划着眼于提高农民工的文化素质和就业能力，提高农村劳动力向非农产业和城镇转移就业的能力，并指出所需经费由政府负责。“国办发78号”和“国办发79号”文件，分别对涉及农民工市民化的子女义务教育问题、农民工技能培训问题又做出了专门规定。2004年中央“一号文件”即中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见，首次明确提出“进城就业的农村劳动力已经成为产业工人的重要组成部分”。2005年年初，国务院又发出了进一步改善农民工进城就业环境的文件。2006年3月27日，国务院颁发了关于解决农民工问题的若干意见。它涉及了农民工工资、就业、技能培训、劳动保护、社会保障、公共管理和服务、户籍管理制度改革、土地承包权益等方面的政策措