社会其它相关论文-对完善当前我国城乡规划法律制度的思考.doc

社会其它相关论文-对完善当前我国城乡规划法律制度的思考引言新中国的城乡规划法律制度建设，经历了一个从无到有、从单一到配套、从部门规章到行政法规再上升到法律的逐步完善过程。过去五十多年的城乡规划实践，既取得了多方面的成绩，但也有许多经验教训值得认真总结。当前，我国的城市化已经发展到了一个新的水平，城市数量明显增加，小城镇的发展加速推进。据统计，2000年全国转移就业的1.1亿多农村劳动力中，在乡和建制镇就业的占58.8%，进入县级市、地级市和省会城市就业的分别占13.5%、14.5%和13.2%1。新农村建设持续推进，城乡建设发展上升到一个新的水平。但是，从我国的城乡规划法律制度来看，还存在着很多困难和矛盾，特别是对城乡二元化问题的解决力度不够，措施不到位，已经影响到我国的新一轮的城乡建设发展进程。如何进一步完善我国的城乡规划法律制度，尤其是新的城乡规划法实施以后，如何通过规划法律制度的完善，促进城乡建设的和谐可持续发展，需要我们进一步研究解决。一、我国现行的城乡规划法律制度基本情况改革开放以来，我国城市规划法律体系的变革基本上是以渐进的方式推进的。在总结建国以来城乡规划和建设正反两方面经验教训、借鉴吸收国外经验的基础上，全国人大常委会于1989年颁布中华人民共和国城市规划法，标志着我国城市规划法律制度建设迈上了一个新台阶。1993年，国务院颁布施行了村庄和集镇规划建设管理条例。我国的城乡规划制定和实施管理依据这“一法一条例”，形成我国近20年的城乡规划基本运作制度。2008年1月起，我国实施新的城乡规划法。（一）我国基本法律制度概况我国近年的城乡规划基本法律制度主要包括城市规划法、村庄和集镇规划建设管理条例和现行城乡规划法中规定的各种运作制度。主要是：1、城市规划制定制度。城市规划的制定制度主要是指如何编制城市规划、由谁编制，审批实施的程序等，明确了规划的概念、内容、原则、编制主体和阶段划分，确1汪光焘：在2004年全国小城镇规划建设工作会议上的讲话；小城镇建设；2004年04期，28页定了针对不同类别规划进行分级审批的制度，规定了规划修改与调整的程序和权限。这一制度在城市规划法实施初期效果良好，各级城市都依照法定程序开展了规划制定工作。近年来为了加强各部门之间的综合协调，在审批阶段增加了部际联席会制度。2、村庄和集镇规划制定制度。村庄、集镇规划由乡级人民政府组织编制，县级人民政府审批。截止2005年底，80.4%的集镇编制了镇（乡）总体规划，51.1%的村庄编制了村庄建设规划2。由于受基层政府规划意识、资金和技术力量的影响，从全国范围来看，部分村庄和集镇建设缺乏规划指导，村庄集镇规划的整体水平不高。3、划定规划区实施统一规划管理制度。城市规划法与村庄和集镇规划建设管理条例明确规定，制定城市和村庄与集镇总体规划时，必须根据城乡发展建设的需要划定规划区，同时规定规划区范围内的建设布局，以及机场、水源地、重要的基础设施、自然与文化资源、农村居民点、乡镇企业等都要纳入统一的规划管理。这一制度对于防止盲目发展、布局混乱、浪费土地、污染环境等具有十分重要的作用。但是，由于法定的行政许可仅限定在规划区范围内，一些地方从局部利益出发，擅自扩大建设范围，在规划区以外出现了大量无序开发建设活动。以湖南省永州市为例，截止2002年，全市在城市规划区以外建设的违法违章建筑面积达58万平方米，严重干扰和影响了城市规划的实施3。4、城市规划实施许可制度。城市规划实施的许可制度是确保开发建设符合规划的关键环节，即通过“一书两证”（“建设项目选址意见书”、“建设用地规划许可证”和“建设工程规划许可证”）的许可对建设项目实施规划管理。这一制度基本上保证了规划区内的土地利用和各项建设依照规划实施，避免了城市混乱无序发展。5、村庄和集镇建设的许可制度。村庄集镇新建住宅、乡（镇）村企业和乡（镇）村公共设施、公益事业建设，必须取得选址意见书和开工批准（简称“一书一证”）。由于乡镇2冯建国.城乡统筹规划先行促进中国城镇化,小城镇建设2003年07期，第24页3永州市统计局.永州统计年鉴,2003年，第15页一级管理机构不健全，县级建设部门管理力量薄弱，这一建设许可制度在大多数地区并没有得到十分有效的执行。以永州市零陵区为例，目前全区12个乡镇中，设有正式规划管理机构的仅有2个镇，没有或虚设管理机构的有10个乡镇4。6、违反城市规划行政处罚制度。城市规划法对违反规划的建设行为提出了处罚条款。这些条款主要针对违法建设行为，以纠错和改正为目标，以罚款和拆除为手段。目前行政处罚的实施情况是，对违法建设“以罚代拆”的处置较多，而对违法行为人的处罚偏轻。7、违反村庄和集镇规划建设行政处罚制度对违反村庄集镇规划的建设行为，分别给予责令停止建设、限期拆除、没收、罚款的行政处罚。同样是由于行政管理的薄弱，这一制度目前在多数地区执行不力，这也是浪费耕地现象加剧、违法建设日趋严重的原因之一。（二）我国城镇化的现状和特点我国的城镇化于上世纪80年代开始加速，目前全国平均城镇化水平约44%左右。主要有以下方面的特点：1、经济体制改革对城镇化和城乡发展的影响改革开放以来，我国城市发展的动力机制发生了巨大变化，城镇化模式由计划经济体制下的“自上而下型”，逐步演变为社会主义市场经济体制下多元并行的发展格局。小城镇的发展促使传统的城乡二元结构发生变化。2006年城镇化水平达到43.9%,比2005年增长了0.9个百分点。城镇化在促进市场拓展、推进新型工业化、解决农村富余劳动力出路等方面发挥了重大作用。2、城市数量和规模迅速增加，城镇建设量大面广1978年至2005年，全国城市总数由193个增加到661个。城市等级规模也发生了巨大变化，其中，城市人口在50万以上的大城市从40个增加到139个，中等城市从60个增加到226个，小城市从93个发展到296个。2005年，城市的全社会固定资产投资额超过75000亿，约为改革开放初期的100倍；全国城镇建筑竣工总面积达11.81亿平方米5。4永州市零陵区统计局，永州市零陵区统计年鉴2007年，第4页5袁振华.农村城镇化、城乡一体化与构建和谐社会,学习论坛2005年09期，第53页3、小城镇发展呈现新局面，建制镇内涵发生了本质变化1978年我国仅有建制镇2173个。这些镇以县城镇和工矿城镇为主，其经济社会结构和小城市相似，与周围农村的经济社会联系相对较弱。到2005年，建制镇数量已达19522个，新增的建制镇由原乡建制发展而来，是分布广泛的乡村中心，