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社会其它相关论文-应对外来物种入侵应优先构建公众参与机制.doc

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社会其它相关论文-应对外来物种入侵应优先构建公众参与机制.doc

社会其它相关论文应对外来物种入侵应优先构建公众参与机制摘要外来物种入侵作为全球性的环境问题,危害十分严重。我国外来物种入侵的形势严峻,许多学者提出应借鉴国外的立法经验,制定专门性的外来物种入侵防治法。但文章认为,当前更为迫切的应是尽快构建起防治外来物种入侵的公众参与机制。公众参与原則在国际社会已被公认为环境法的一项基本原則,公众参与机制具有促进社会正义和推进民主自治进程的内在价值。外来物种入侵的特征决定了优先构建公众参与机制的必要性,而公众的忧患意识和自主意识的增强,为构建公众参与机制提供了可能性。在防治外来物种入侵领域构建公众参与机制应加大宣传教育的力度、确立公民的环境权、完善有关程序法的规定、增加政府工作的透明度和促进环保团体的发展。关键词外来物种入侵公众参与机制环境权外来物种入侵又称生物入侵,根据世界自然保护联盟IUGN的定义,是指在自然、半自然生态系统或生态环境中,外来物种建立种群并影响和威胁到本地生物多样性的过程。外来物种入侵已成为一个全球性的环境问题,不仅给全球经济带来巨大的损失,更为严重的是,外来物种入侵是造成生物多样性丧失的第二大杀手。我国外来物种入侵的形势十分严峻,目前我国的入侵外来物种有400多种,其中有50余种属于世界自然保护联盟公布的全球100种最具威胁的外来物种。据统计,我国每年因外来物种入侵造成的损失已高达1198亿元,占国内生产总值的1.36%。针对来势汹汹的生物外敌,不少学者提出要制定一部专门性的外来物种入侵法来应对。现有法律法规对外来物种入侵的规制的确存在较大缺陷,如法规较为零散立法在指导思想上并非着重于生态环境和生物多样性的保护管理规制的对象范围较窄一般仅限于病虫害有关条款表述较为抽象、缺乏可操作性等等。这些欠缺最终需要通过完备的法律来规范,但是,一部专门性法律的制定不是短期就能完成的,在当前对外来物种入侵的了解还不甚深入的情况下,匆忙立法未必能取得预期效果。在环境法领域,立法速度之快与实施效果之差形成鲜明反差。法的实施效果不尽如意的根本原因在于法的实施缺乏民众基础,应对外来物种入侵,应注重增强公众的生态安全意识及提高公众的参与程度否则,即使法律完备也无济于事。笔者认为,与专门性立法相比,当前更为迫切的是应尽快构建起防治外来物种入侵的公众参与机制。一、公众参与机制及其在我国实施的现状一公众参与的概念公众参与是指在环境保护领域中,一切单位和个人均有权通过一定的程序和途径,参与与其环境权益相关的活动,其目的在于制约和保障政府依法、公正、合理地行使行政权力。公众参与已成为国际社会公认的一项环境法的基本原则,1972年的人类环境宣言特别强调公众参与在生态保护中的重要作用,1982年的内罗毕宣言、1992年的21世纪议程以及1998年的奥斯胡公约均对该项原则予以了确认。在环境保护状况较好的国家如美国、日本、加拿大等国,公众参与机制在立法上均已规定得较为完善,在实际运作中也实实在在地发挥着重要的功能。公众参与是民主法治理念在环境保护法领域的基本要求,在应对日趋复杂的环境问题中起了十分显著的作用,贯彻该原则能激发民众保护和改善环境的积极性,促进环境决策的科学性。二公众参与机制的内在价值1构建公众参与机制有助于实现社会正义。正义是法所追求的目标之一,正义意味着社会成员的利益受到一体关注,特别是弱势群体的利益能够得到充分考虑。公众参与机制可以从以下三方面促进社会正义的实现1公众参与机制为社会弱势群体的利益表达提供了专门的渠道。在社会资源上居于强势的群体往往会利用其优势压制社会弱势群体的利益表达,事实上剥夺他们的话语权。公众参与在信息公开的前提下为一切有关主体提供自由、平等、理性讨论的平台,从而为弱势群体的利益表达提供了专门的渠道和空间,促使公权力机构在环境公共资源的分配中能考虑弱势群体的主张,使环境公共资源的分配趋向正义的价值目标。2公众参与机制增强了社会弱势群体利益实现的可能性。虽然社会成员的环境利益诉求最终都指向公共利益,是一致的,但不同成员的具体利益却可能千差万别,即直接目的会各有不同,分散表达的个体利益可能是相互矛盾或排斥的。如果缺乏利益诉求的整合方式,则难以形成较为一致的表达。而且分散的社会成员的力量是弱小的,经过整合形成合力之后的社会群体的力量则大大加强。公众参与机制为相互冲突的利益诉求进行整合和协调、最终形成统一的表达方式提供条件,增强了弱势群体环境利益诉求得以实现的可能性。3公众参与机制可以防止公权力运行可能出现的不公。环境资源的公共性导致以自由竞争为特征的市场机制对环境问题的无能为力,设置政府权力的目的是为了矫正市场机制运行的缺陷,但公权力在环境领域的运行并不必然是公正的。首先,政府组织作为环境资源的垄断性机构具有自利性,即政府机构本身并不是一个没有自身利益的超利益组织,它在参与公共政策时有自己的动机,政府不可能自动代表公共利益,由于政府在社会生活和经济生活中所处的特殊地位使其在制定与实施公共政策时,往往会借社会利益之名行机构利益之实,从而使所制定的公共政策偏离社会的公共利益,使弱势群体的环境利益诉求无法正常实现。公众参与机制要求在信息公开的前提下,对政府行为的代表性进行全过程的监督,有效的外部监督可以大大增强权力运行的透明度,可以防止这种权力运行过程中可能导致的偏差和不公。2公众参与机制有助于推进民主自治。漫长的集权专制历史造就了我国特定的政治文化传统。长期以来,政府强制型的行政管理模式使政府与公众之间形成一种命令控制一服从执行的关系。在这种政府主导性的环境事务管理模式下,环境资源的配置以政府为唯一的中心。政府作为公共资源配置的唯一中心是不科学的,即使政府能完全代表公共利益,在特定环境下,政府了解和获取的信息仍是有限的,其环境决策的科学性难以保证。如果我们希望政府那只有形的手将资源配置达到较优,则需要改进政府职能,建立资源配置的多个中心,即一定程度上的分权。公众参与机制让多个主体参与到环境事务的管理过程中,各主体之间有平等对话的机会,不同的意见可以交锋,多方面的因素会被考虑,可以促进环境决策的科学性,渐进式地推进民主进程。在命令控制型的行政管理模式下,公众往往只有服从执行的义务,权利义务上的非对等性造成了政府与社会成员之间的分离与对抗,既不利于法的贯彻执行,也不利于维护政府的权威,公众参与机制首先要求公众享有实实在在的知情权,信息的公开和政府的透明运作有助于建立政府与公众之间的信任,沟通交流渠道的畅通可以进一步增加这种信任。而且,通过提供一个自由、平等、理性的交流渠道,赋予公众一定范围内的就某一共同关心的环境问题的参与权、决策权,可以营造一种自我治理的氛围,增强公众的社会责任感和环境意识。逐步使公众产生与政府积极合作和主动监督的意识,实现民众与政府之间的良性互动。三我国公众参与制度的实施现状从我国立法现状来看,现行法已经着手构建公众参与制度,1989年环境保护法第6条规定一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。大气污染防治法、水污染防治法等单行法也有类似的规定。2002年环境影响评价法规定了公众参与环评的内容,该法第5条规定国家鼓励有关单位、公众以适当方式参与环境影响评价。第11条规定对环境可能造成重大影响、应当编制环境报告书的建设项目,建设单位应在报批建设项目环评书之前,举行论证会,采取其他形式,征求有关单位、专家与公众对环评报告书草案的意见。2006年2月环保总局发布了环境影响评价公众参与暂行管理办法,标志着环保领域的第一部公众参与的规范性文件的出现。覆盖面更大的公众参与环境保护办法正在起草过程中。但我国还远没有建立起完善的公众参与机制,公众参与作为环境法的一项基本原则的法律地位尚未得到确认,公众参与的形式较为单一,参与的侧重点在于末端参与,而不是全过程参与,有关立法规定得较为原则、抽象,语言表达模糊,可操作性不强。而单行法的有关规定存在着简单重复的现象,加上我国的公众参

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