社会其它相关论文-当道义变成制度之后——试论城市低保制度实践的延伸效果及其演进方向.doc

社会其它相关论文-当道义变成制度之后试论城市低保制度实践的延伸效果及其演进方向内容摘要：城市居民最低生活保障制度的建立和实施意味着针对城市贫困居民的社会救助由道义性向制度性转变。该项制度在实践过程中，由于制度环境以及制度对象的影响而产生了多方面的延伸效果。并且形塑了一个多主体参与的利益结构，从而导致低保制度在实践中逐步走向重构，并预示着城市社会救助制度的再次转型。关键词：城市居民；低保制度；制度演进引言改革开放以来，随着中国城市贫困形势的变化，政府扶贫工作发生了若干重要转变。笔者曾经将这些转变概括为6个方面，即：从扶持企业到直接救助贫困人口，从道义性扶贫到制度性扶贫，从救助制度分立到救助制度整合，从基本生活救助到综合救助，从消极救助取向到积极开发取向，从忽视社区作用到重视社区作用（洪大用，2003）。当然，这些转变并没有全部完成，有些方面只是表现出一定的趋势。在上述转变中，所谓“从道义性扶贫到制度性扶贫”的转变，有可能引起一些人的批评。因为，在某种意义上，道义与制度往往是密切相关的。有时道义需要通过制度来体现，而制度的内核总包含着某种道义。但是，笔者依然坚持这样的判断，大体上是想表达这样几层意思：第一，在改革以前乃至改革开放初期。由于追求充分就业和平均分配，所以城市贫困问题并不突出。特别是相对农村贫困而言，更是如此。因此，城市扶贫也就没有专门的制度。当时确实存在着对没有劳动能力者、没有收入者、没有赡养人或抚养人者（所谓“三无人员”）实施救济的制度，但是这种制度更多地是从人道主义的角度对特殊人群实施救助，而不是以权利保障为出发点、针对所有贫困人员的、具有普遍主义取向的救助制度。第二，随着城市经济、社会体制改革的深化，城市贫困在1980年代以后，特别是在1990年代。逐步成为一个突出的社会问题。但是，政府在一开始并没有作出有效的制度回应。有关机构开展的救助贫困人口的活动主要体现为“送温暖”的形式，主要是在每年的元旦、春节这“两节”期间开展“进万家门，知万家情，解万家难，暖万家心”活动，由各级工会干部与党政领导一起，深入到困难企业和困难职工家庭慰问、救助，把温暖送到职工群众的心里。由于这项活动造成了比较大的社会反响，引起了高层领导的重视，全国总工会1994年将其改名为“送温暖工程”。这样的工程，无论从其形式看，还是从其内容和效果看，都体现出很强的道义性，在本质上是体现扶危济困精神的道德工程。第三，从1990年代初，政府为了有效回应城市贫困问题、，逐步探索着扶贫活动的制度化，其初步成果就是在全国建立城市居民最低生活保障制度。1999年9月28日，政府以行政条例的形式发布这项制度并在全国执行。城市低保制度着眼于保障城市居民基本生活的权利。按照制度规定，对所有收入低于一定水平的贫困居民提供定期的现金或物质救助。笔者认为这项制度的建立和实施真正体现了城市扶贫从道义性到制度性的转变。客观地说，城市扶贫从道义性向制度性的转变，比较有效地保障了城市贫困居民的基本生活，在很大程度上促进了社会稳定。然而，从社会学的角度看，制度的功能或效果是非常复杂的。一方面，制度通常是社会行动者的行动背景或可资利用的资源。在行动者实践活动中，往往会对制度进行再阐释、改进和创造，从而促进制度的意外功能或效果。另一方面，制度与其环境之间也存在着复杂的互动，它们之间的关系状态会对制度的预期功能或效果产生重要影响。当环境满足制度的预设条件时，可能会促进制度的预期功能或效果，而当环境不能很好地满足制度的预设条件时，制度的功能或效果就会偏离制度设计的初衷，甚至与制度设计初衷相悖。因此，我们也就有了一个可以研究的课题：城市低保制度的实施是否导致了其初衷之外的效果？也就是说，在满足贫困居民基本生活需求之外，这项制度是否还有其他的效果？如果确实存在其他效果，那么它们对于城市低保制度的演进将有什么影响？在本文中，笔者为了方便，将城市低保制度实施后所诱生的其他效果统称为“延伸效果”。笔者主要根据2002年全国低保对象抽查资料、2003年北京市的有关抽样调查以及相关文献，对一些可以观察到的延伸效果进行描述，并简要地分析其对城市低保制度演进的影响。一、低保制度是什么样的制度？1999年9月28日由国务院以第271号令形式颁布的城市居民最低生活保障条例，这个条例就低保制度的目的、保障范围、标准制定、资金来源、工作主体、工作程序、保障对象义务等主要内容作出了原则性规定。按照条例的规定，我们可以从以下几个方面来认识低保制度：第一，低保制度是保障城市居民基本生活权利的制度。与以往基于人道主义的社会救济相比，低保制度强调居民拥有满足其基本生活需要的权利。在低保条例的第二条明确规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。第二，低保制度是以家庭调查为前提的选择性救助制度。首先，低保制度是针对极端贫困的城市居民的；其次，低保制度要求按照一定的程序识别贫困居民。低保条例的第七条规定：“申请享受城市居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请，并出具有关证明材料，填写城市居民最低生活保障待遇审批表”，“管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实”，“申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况”。在实际工作中，为了保证申请者确实符合资格，往往还要进行民主评议、张榜公告。这样，接受救助者往往被标示为一个特殊群体。第三，低保制度是一种低水平的收入补差制度。低保条例规定，“城市居民最低生活保障待遇由管理审批机关以货币形式按月发放”，只是在必要时才给付实物。因此，低保制度主要是一种现金救助制度。现金救助的数量主要参照两个标准，一是各地制定的居民最低生活保障标准。按照条例第六条的规定，这一标准“按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定”。但在实际工作中，很多地方主要是根据政府的财政支付能力，遵循“低标准起步”的原则。因此整体上看，全国城市居民最低生活保障标准是很低的（洪大用，2003b）。二是申请者家庭的人均收入水平。低保制度实际上是参照以上两个标准的现金补差制度。第四，低保制度是由地方人民政府负责的制度，也就是由地方政府出钱的制度。按照低保条例的规定，中央政府只对低保制度的实施负有行政管理的责任，“国务院民政部门负责全国城市居民最低生活保障的管理工作”。低保制度的实际责任主体是各级地方政府，“城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制”，低保资金“由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用”。第五，低保制度是实行动态管理的制度。按照低保条例的规定，如果申请者合乎条件，被批准享受最低生活保障待遇，那么他们就可以从当地政府获得定期的现金补助。但是，一旦申请者家庭收入状况发生变化，或者当地居民最低生活保障标准发生变化，申请者接受现金补助的水平就有三种可能的变化：增加、减少、取消，同时伴随着低保对象的增减。因此，就低保资金的发放和低保对象的管理而言，低保制度是实行动态管理的制度。理论上讲，低保制度只对那些符合条件的人给予一定期限的救助，它所覆盖的人群应当是不断变化的。第六，低保制度要求合乎条件的低保对象履行一定的社会义务。按照低保条例的