《旅游行业安全管理指南》

旅游行业安全管理指南旅游行业安全管理指南2目 录第一章 旅游行业安全管理概述4第一节 旅游行业安全管理的范畴与特点 4第二节 旅游行业安全管理的目标与基本任务7第三节 旅游行业安全管理面临的新形式与挑战11第二章 旅游行业的安全管理组织与机构第一节 旅游行业安全管理组织的类型划分 13第二节 旅游行业安全管理的业务机构及其 14第三节 旅游行业的安全领导与协调机构 17第四节 旅游联合执法机构 21第五节 我国旅游行业安全管理组织存在的主要问题 24第三章 旅游行业的安全管理法规与标准 30第一节 旅游行业安全管理的主要法律基础 30第二节 旅游者安全保障办法的解读 35第四章 旅游行业的安全防控与日常安全管理39第一节 旅游行业的安全防控与日常安全管理概述39第二节 旅游行业的安全制度建设与管理41第三节 旅游行业的安全沟通与协调管理48第四节 旅游行业的安全督导管理52第五节 旅游行业安全管理的标准化60第六节 旅游行业的安全应急预案管理67第五章 旅游安全突发事件的信息监测与预警74第一节 旅游安全突发事件的信息监测74第二节 旅游安全突发事件的预警管理79第六章 旅游安全突发事件的应急处置与救援 83第一节 旅游应急管理的组织机构及职责 83第二节 旅游安全突发事件的分级响应与 备案报告87第三节 旅游安全突发事件的应急与救援管理 91第七章 旅游安全突发事件的影响消除与恢复 101第一节 旅游安全突发事件的影响分析101第二节 旅游安全突发事件的影响消除与恢复103第八章 旅游行业的安全文化建设与旅游者安全素质培养109第一节 旅游行业安全文化建设 109第二节 旅游者安全意识培育 115第九章 旅游行业安全管理的典型案例分析 117第一节 四川省旅游业地震灾后的恢复策略117第二节 美国爱荷华州得莫瓦尼斯会议与旅游署灾后恢复的公关策划125第三节 西藏 318 国道曲水段重大旅游交通事故分析128旅游行业安全管理指南4第一章 旅游行业安全管理概述第一节 旅游行业安全管理的内涵、作用与特点一、旅游行业安全管理的内涵（一）旅游行业安全管理的界定旅 游 行 业 安 全 管 理 是 指 面 向 整 个 旅 游 行 业 ， 通 过 提 高 旅 游 行 业 的 安 全 管 理 水平 ， 预 防 和 减 少 旅 游 安 全 突 发 事 件 ， 以 保 障 旅 游 者 和 旅 游 从 业 人 员 的 人 身 、 财 产安 全 ， 保 障 旅 游 企 业 安 全 运 营 为 目 标 的 各 项 工 作 的 统 称 。在实际工作中，旅游行业安全管理应以各级旅游行政管理部门为能动主体，在目的地政府的主导下，履行服务、协调和监管职能，为旅游者、旅游企业乃至社会公众提供旅游安全服务，积极协调交通、公安、消防、卫生、质检等相关政府部门，积极全面调动旅游行业协会与组织、旅游企业、旅游者和各种社会机构，来贯彻旅游安全法规，执行旅游安全管理政策和标准，推动旅游安全环境建设，以实现保障旅游者、旅游从业人员和旅游企业安全的管理目标。（二）旅游行业安全管理的理解第一，旅游行业安全管理的根本目的是预防和减少旅游突发事件，提高旅游行业的安全管理能力，保障旅游者的人身、财产安全，促进旅游业和谐发展。第二，旅游行业安全管理的能动主体是各级旅游行政管理部门，相关主体包括交通、公安、消防、卫生、质检等相关部门，以及旅游行业协会、社会救援机构、非盈利机构等相关组织。第三，旅游行业安全管理的涉及对象是整个旅游行业，既包括旅行社、星级饭店、A 级旅游景区、旅游娱乐部门、旅游购物场所等为主的旅游企业，也包括以服务为导向的旅游者群体及各类旅游组织。第四，旅游行业安全管理的运作手段包括行政监督、公共服务和部门协调等各种方式，强调“服务、监督、协调”并重，并以实现向专业化管理、注重宏观调控与微观管理相结合的转变为方向。第五，旅游企业是旅游者安全保障中的主体，旅游者也具有自觉防范旅游安全事故的义务。旅游行业安全管理应突出旅游企业在旅游者安全保障中的主体地位，落实旅游企业安全主体责任，同时将促进旅游者主动防范与积极应对纳入进来，从根本上防止和减少旅游安全事故。二、旅游行业安全管理的作用1旅游行业安全工作关系到我国旅 游业的可持续发展旅游安全是旅游者最基本的需求， “安全是旅游业的生命线” ， “没有安全就没有旅游” ，要保障我国旅游业健康、快速、可持续发展，就必须做好我国旅游行业的安全管理工作。 2旅游行业安全工作有利于我国和谐旅游体系的建立旅游安全直接涉及到旅游者的人身、财产权利，旅游安全事故往往会给旅游者造成难以挽回的伤害。因此，保障旅游者安全关系到旅游者的切身利益，关系到树立“以人为本”的科学发展观和构建“以人为本”的和谐旅游体系的本质需要。3旅游行业安全工作有利于树立良好的国际旅游形象旅游行业安全工作有利于维护和加强“中国作为最理想的投资沃土和最安全旅游胜地”的国际形象，推动我国由旅游大国向旅游强国迈进的步伐。旅游行业安全工作的好坏，直接影响到旅游目的地的安全形象，影响到旅游者对旅游目的地决策，进而影响目的地/国旅游经济和旅游产业健康、可持续发展。我国要实现旅游强国，旅游安全是基础、是保障。4旅游行业安全工作是旅游公共服务的重要构成部分旅游产业的食、住、行、游、购、娱等各个环节都涉及到旅游安全，没有旅游安全保障，旅游活动不能正常开展，旅游业各项工作难以有效实施。保障旅游者安全也是最重要的旅游公共服务内容。三、旅游行业安全管理的特点与难点1旅游行业安全涉及范畴广，影响因素众多旅游活动涉及的每一个消费环节都可能发生安全问题，餐饮环节存在食物中毒的风险，住宿环节存在偷盗和火灾等隐患问题，交通环节可能面临旅游交通事故，游览环节涉及游乐设施安全问题，购物环节涉及购物欺诈问题，娱乐环节则涉及娱乐场所犯罪等问题。同时，影响旅游安全事故发生的隐患包括了人的因素、物的因素、环境的因素等众多的因素范畴。此外，国内外政治的动荡、社会矛盾、经济危机、文化冲突、自然灾难等事件都可能会导致旅游安全问题的发生。2旅游安全突发事件具有突发、多变和难以预测性旅游安全突发事件具有突发性、高度不确定性、破坏性、复杂性等特征，不易预测，难以控制。此外，一旦发生旅游安全突发事件，如果处理不当，容易造成衍生事故，严重的还会引致各类危机，造成难以挽回的损失。3旅游安全涉及部门众多、行业安全管理的边界模糊旅游安全问题涉及到的管理主体包括旅游、交通、卫生、工商、公安消防、海关、民航、保险、新闻、社会劳动保障等 10 余个部门，由于立法滞后以及旅游安全管理需要综合协调等原因，旅游行业安全管理的职能和具体任务的界定较为困难。4旅游行业安全管理的责任重大、但执法手段有限旅游安全是旅游者最基本的需求，一旦发生旅游安全事故，常常会对旅游者的人旅游行业安全管理指南6身财产造成不可挽回的损失，容易受到社会的广泛关注，也容易产生不良的社会影响。因而，各级旅游行业行政管理部门的安全责任重大。但由于立法滞后以及旅游安全管理综合性特征，目前旅游行政管理部门的执法手段有限，不足以应对所承担的安全管理任务。5旅游安全存在大产业小机构的矛盾我国旅游业呈现出大旅游、大市场、大产业的格局，但目前我国旅游行政管理部门安全管理力量较薄弱。我国绝大多数省级旅游行政管理部门，没有单设旅游安全管理机构，主要负责安全管理工作的专职人员一般仅有 1-2 人；而一些地市旅游行政管理部门甚至没有配备专职的安全工作人员。旅游行政管理部门安全管理工作往往局限于针对突发事件开展应急救援，和非常态化的或突击性的旅游安全隐患整治，以及旅游安全培训等活动，较少能开展常态化的主动预防管理。因此，旅游安全管理工作强调服务、协调和监管职能的综合均衡，强调通过立法手段解决根本问题，力求小机构、办大事。第二节 旅游行业安全管理的目标、方针与任务一、旅游行业安全管理的目标1总体目标：（1）与旅游业的整体发展水平相适，构建安全、和谐的旅游产品生产与消费环境。（2）与“中国作为最理想的投资沃土和最安全的旅游胜地”的国际形象相适应，为我国从旅游大国走向旅游强国提供坚实的保障基础。（3）与把旅游业培育成战略性的支柱产业和人民满意的现代服务业相适应，为我国旅游业可持续、健康、稳定的发展提供坚实的安全基础。2基本目标（1）建立和健全有效的旅游安全服务、协调和监管的网络体系，保障旅游者的人身、财产安全。（2）加强旅游者安全意识和应急处置能力培育，使旅游者的安全意识和应急处理能力得到提高。 （3）引导和规范旅游企业安全生产经营行为，提高旅游企业安全生产水平，保障旅游者的安全消费权利。（4）及时、稳妥的处理旅游突发事件，使旅游损失降低到最小，旅游目的地安全形象得到维护。 二、旅游行业安全管理的基本方针和原则1贯彻“以人为本、安全第一、预防为主、综合治理”的方针首先，旅游行业安全管理工作应以保障旅游者安全消费权益为中心，树立“没有安全就没有旅游”的核心观念。其次，旅游行业安全管理部门的工作重点应从事中事后的应急救处置移到事前的旅游安全事故预防，针对各类安全隐患，应综合采用法规约束、标准规范、安全培训、宣传引导、现场督导、技术支持等各种措施，以构建安全、和谐的旅游产品生产与消费环境，保障旅游者安全。2坚持“服务、协调、监管并重”的原则旅游行业安全管理应跳出只强调监管的传统思路；强化针对旅游者和旅游企业的旅游安全预警、旅游安全咨询、旅游安全培训与技术支持等旅游安全服务职能；加强与保险、消防、卫生、工商、交通等部门在构建旅游安全保障体系中的协调。以服务、协调与监管等职能并重，提高管理效率。3建立“政府主导、部门协调、分级负责、属地为主”的服务管理体制旅游安全管理是一种涉及部门众多的综合性管理工作，建立以目的地政府为主导的旅游安全管理机制是搞好旅游行业安全管理的保障，其工作首先要推动政府主导下的部门协调机制的建立和完善。同时，要建立明确的责任观念，强调各级旅游行政管理部门的主要领导是其行政区域内的安全生产事故的第一责任人，主要领导应对其行政区域内的旅游安全生产工作负主要责任。4突出旅游企业在旅游者安全保障中的主体地位旅游者安全保障的责任主体是旅游企业，旅游行业安全管理部门应积极服务、引导和督促旅游企业，使其主动承担旅游者安全保障的责任与义务，自觉提升旅游产品的安全质量，提高安全生产水平。三、旅游行业安全管理的基本任务旅游行业安全管理的基本任务为是：通过建立健全的旅游安全公共服务体系、提供必要的旅游安全服务、引导和督促旅游企业安全生产、协调相关部门积极应对旅游安全事件等旅游行业安全管理措施，保障旅游者的消费安全和旅游从业人员的操作安全，维护旅游企业安全生产秩序，减低或避免旅游安全事故，维护旅游目的地安全形象，促进旅游业和谐发展。主要包括如下具体任务：1加强旅游行业安全管理的制度建设，为旅游安全管理提供法制与政策基础（1）建立和健全旅游行业安全管理的组织制度，贯彻落实地方政府和上级部门有关旅游安全的方针政策及工作部署。（2）负责旅游安全政策、规范和标准的拟定、宣贯及监督实施。（3）建立建立旅游行业安全管理长效机制，制定旅游目的地的安全管理规划与计划及各类危机处理预案，积极防范与处置旅游安全事件。2建立健全的旅游安全公共服务体系，为旅游者提供安全服务和保障旅游行业安全管理指南8（1）建立和健全旅游安全风险监测评估制度和旅游安全预警信息发布制度，为旅游者的旅游消费决策提供有效的安全预警信息，为广大中外游客创造更为安全的旅游消费环境。（2）通过各种渠道向旅游者、旅游产品生产与经营单位及各类旅游组织提供相关的旅游安全信息和旅游安全咨询服务，为旅游者的旅游活动提供安全指导。（3）组织开展面向公众的旅游安全常识的宣传活动。通过有目的性、有针对性的安全知识宣传和教育，增强旅游者的安全防范意识，提高旅游者对旅游安全事故的科学认知和应对能力。（4）建立旅游安全突发事件的应急处置机制，一旦发生旅游安全事故，积极协调相关部门，为旅游者提供必要的帮助，最大限度降低损失。（5）积极受理旅游者的安全投诉，维护旅游者的安全权益。3引导和监督旅游企业安全生产，规范旅游市场的安全运营（1）在地方政府主导下，落实旅游安全生产主体责任，为旅游企业的安全生产提供必要的协助。（2）积极配合、协调消防、公安、卫生、交通等部门，执行旅游安全的常规检查和旅游安全专项整治，强化旅游安全监管。（3）对所辖区内旅行社提供的旅游产品或者服务进行安全监管。利用标准化、宣传教育、安全技能培训等手段引导住宿、餐饮、游览、娱乐、交通等旅游服务与产品提供者提高旅游者安全保障水平。（4）引导和协助旅游产品或服务提供者完善旅游安全管理组织，建立和健全处置各类突发事件的应急机制及相关制度，加强旅游安全岗位操作培训和旅游安全应急预案的演练，提高安全事件的防范与应对能力。4建立旅游突发事件的应急机制，保障旅游者安全、维护旅游地安全形象（1）在旅游目的地政府主导下，建立与相关部门的协调机制，完善旅游者安全保障的综合防控体系。（2）一旦发生突发事件，积极配合相关部门开展对旅游者的安全救助，有效应对旅游危机，降低旅游者的安全事故损失。（3）积极利用旅游目的地社区、宣传媒体及各类组织力量，发布所辖区域的旅游安全管理政策、制度及相关安全管理信息，塑造和维护旅游目的地安全形象。（4）针对各类非常规突发事件引起的旅游危机，应在地方政府主导下，协同相关部门，积极实施旅游危机应急管理和恢复行动，消除旅游危机对旅游目的地的安全形象的影响。四、旅游行业安全管理的主要手段旅游行业安全管理应在坚持“服务、协调、监管并重”的原则和“政府主导、部门协调、分级负责、属地为主”的服务管 理体制下，综合采用如下手段：1法律法规手段第一，制定和完善旅游安全管理法规，规范旅游产品和服务提供者安全生产活动，保障旅游者的安全消费权益。第二，援用安全生产法 、 中华人民共和国突发事件应对法等上位法，协助相关执法部门，对旅游产品和服务提供单位依法实施安全管理。第三，依照旅行社条例 、 旅行社条例实施细则等法规，以及地方政府制订的旅游管理条例和针对星级饭店、旅游度假区、旅游景点等行业的管理规章中赋予旅游行政管理部门的安全执法权，用法律法规的强制手段进行安全管理。2行政与经济手段（1）行政手段行政手段主要指旅游行政管理部门在依据相关法规要求或者政府授权，采取带强制性的行政命令、指示、规定等措施，监督和指导旅游企业安全生产。主要形式如：在政府主导（授权）或协调（相关主管部门）下，实施旅游安全百日督察、落实旅游生产责任制、黄金周旅游联合检查、旅游安全评估等安全管理活动。（2）经济手段主要指采用奖惩机制，引导旅游企业安全生产，提高对旅游者的安全保障水平。目前旅游行业安全管理经济手段主要有：各类旅游安全年终评奖；采用补贴或税收优惠的措施，鼓励旅游企业引进旅游安全管理新技术；对旅游企业安全技能培训提供补贴和经济奖励等。3宣传与引导手段（1）标准化手段指通过制定相关标准和实施等级评定，引导和规范旅游企业安全生产。它是旅游行业安全管理的主要手段之一。（2）规划与计划的手段主要指通过制定旅游安全管理规划和计划，引导和规范旅游企业安全生产。（3）培训教育手段主要通过组织安全生产技术培训、安全预案演练与观摩，提高旅游从业人员安全生产和危机应对水平。（4）旅游行业安全文化建设与旅游者安全素质培养的手段通过建设旅游行业安全文化、增强旅游者的安全消费意识和旅游从业人员的安全生产与管理意识，促进旅游行业安全管理。具体措施如：定期组织旅游安全知识和技能竞赛、旅游企业安全评比等安全文化活动；实施各种形式的行业安全文化宣传；支持和鼓励各类教育机构开展旅游安全知识讲座；实施安全事故信息通报、进行旅游安全警示教育等。旅游行业安全管理指南104技术手段主要指采用各种旅游安全管理新技术，提高旅游行业安全的科技防范水平。五、旅游行业安全管理存在的不足1对旅游行业安全管理的认识存在偏差（1）片面强调旅游行政管理部门对旅游企业的监管职能，忽视了旅游行业安全管理的服务职能，造成旅游行政管理部门呈现监管手段不够、监管不到位，对旅游者及旅游企业的服务缺位、安全服务水平不高等困境。（2）针对旅游行业安全管理，部分地方政府及相关部门对政府主导下综合治理的重要性认识不够，对建立联合领导协调机构实施联合执法重视不够、积极性不高、决心不够大，旅游行政管理部门难于对旅游安全进行综合治理。2旅游行业安全管理的体制机制不尽合理（1）针对旅游行业安全管理，一些旅游目的