按照现代化小城市的要求推进卫星城市的开发建设

按照现代化小城市的要求推进卫星城市的开发建设，是加速城镇化，提振内需，破解中心镇发展瓶颈的有效手段；同时卫星城市也是宁波构筑网络化大都市的关键一环，是连接城乡的关键节点。从国外发达国家的实践来看，卫星城市的发展是城镇化与工业化互动发展的必然。宁波卫星城市的试点本身是扩权强镇的改革深入，是宁波加快科学发展、转型发展、和谐发展的重要战略举措。宁波卫星城市的建设是以原有城镇为基础的，但是要实现由“镇”向“城”的跨越式发展，必须创新体制机制，逐步建立一套与卫星城市发展相适应的体制机制，使得新的生产关系不仅能适应生产力发展的要求，且能促进生产力的发展。一、卫星城市的制度框架基本明确2009 年，宁波选择泗门镇、观海卫镇、慈城镇、集士港镇、溪口镇、西店镇以及石浦镇等七个镇开展卫星城市的试点，通过着力完善试点卫星城市的配套政策和管理权限来加快城镇化的进程，推进卫星城市的加速发展。通过一年来的实践，宁波不断创新卫星城市开发建设的体制机制，卫星城市的制度框架已基本明确。（一）加快卫星城市规划的修编七个试点卫星城市按照各自的功能和定位，积极开展规划的修编。泗门加快完善城镇规划体系，已启动新一轮的泗门卫星城总体规划、土地利用总体规划和产业发展规划；观海卫初步编制了观海卫经济和社会发展“十二五”规划、城市总体规划、土地利用总体规划，基本完成了鸣鹤历史文化名镇保护规划、污水排除专项规划等；慈城积极调整规划，正重新修编慈城城镇规划、土地利用规划、产业发展规划；集士港陆续制定了集士港土地利用规划集士港总体空间布局规划集士港核心区开发建设规划，确立了“东工、中城、西北旅”的发展架构；溪口已初步完成了卫星城市发展总体规划纲要的初稿，基本编制完成了土地利用总体规划，并制定了溪口卫星城市建设重点项目规划（20102015）；西店加快了规划编制的推进，目前已启动了西店镇镇域总体规划（20102030）西店镇镇区总体规划（2010-2030）和总体城市设计的修编，西店镇经济社会发展总体规划（2010-2020）也在编制之中；石浦积极启动了石浦镇总体规划石浦镇新一轮土地利用总体规划等 19 项发展规划的编制工作，至 2010 年10 月已完成其中的 12 项编制工作。（二）建立卫星城市土地利用保障机制七个试点卫星城市在法律法规以及规划许可的框架内，进一步优化用地结构和空间布局；宁波市国土部门每年将再单独给予试点卫星城市一定的建设用地指标。当前，七个卫星城市所在的县（市）、区也已出台了一些政策支持卫星城市的用地。概括来说，目前主要有以下几种实施政策：一是在新一轮土地利用总体规划修编过程中，充分考虑试点卫星城市的宁波卫星城市试点现状与制度设计用地需求，着力优化卫星城市的用地结构和空间布局；二是适当降低基本农田保护指标；三是对于卫星城市区域范围内海涂围垦获取的土地指标按比例返还，对于整理复耕获得的土地指标全额返还；四是对于需要占用耕地而卫星城市又难以自求平衡的，允许其在所在县（市）、区范围内实行统筹解决；五是积极探索“以宅基地换住房”的体制机制，通过大力推进农村住房制度改革和集中改建，将由此形成的建设用地用于卫星城市的建设，并积极试点探索农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩的运作机制。（三）扩大卫星城市融资渠道并加大财政扶持七个试点卫星城市积极扩大融资渠道，市以及其所在县（市）、区通过政策倾斜，加大了资金扶持力度。七个卫星城市在具体政策的落实上也大同小异。概括来说，在扩大融资渠道方面，具体措施有以下几类：一是组建城镇开发投资公司，推进卫星城市的开发建设；二是积极探索多渠道、多方式的融资模式；三是加快组建村镇银行，支持金融机构增设分支机构，推进原有商业银行升级为县一级支行，积极筹划设立小额贷款公司。在财政扶持方面，具体措施主要有以下几类：一是纳入市级统筹范围的试点卫星城市的土地出让金上缴部分全额留镇，市补助专项资金优先安排；二是享有相当于县（市）一级的财政权，财政分成收入以 2009 年为基数，新增收入全额留镇，新增支出也由镇负担；三是设置镇级金库，实现财政与宁波市的“直通”；四是调整卫星城市财政收入基数，创新市、镇两级财政收入分成体制；五是加快财政体制改革，积极扩大卫星城市税源。（四）积极创新城市管理体制试点卫星城市在城市管理上，均采用“大城管”的模式，即设立综合执法局，统一负责辖区内市容环境卫生管理、城乡规划管理、城市绿化管理、市政公用管理、道路交通管理、文化市场管理以及工商行政管理中涉及城市管理的方面，行使法律、法规、规章、规定的行政监管权、行政处罚权以及行政强制权。（五）积极完善机构设置与人事管理试点卫星城市在机构设置与人事管理上，做了积极的创新。一是优化内设机构，构建城市化的管理体系。一般来看，调整后的机构主要分别对应七个方面的内容，党政综合、农村发展、综合治理、经济发展、城乡建设、社会事务管理以及财政，承接下放的管理权限。二是创新市派出机构设置，组建国土规划环保局，建立“大部制”的管理方式。三是设立综合执法平台，采用“大城管”的管理方式。四是积极实施与卫星城市管理相配套的人事改革。包括主要领导成员高配、机关干部双向选择、部分中层岗位公开竞聘以及挂职锻炼等。二、当前卫星城市的制度框架在运行中遇到的问题宁波卫星城市的制度框架已基本建立，但是在新老制度的交替过程中以及新制度的运行中，也暴露出一些制约卫星城市发展的问题。（一）规划衔接以及统筹规划的问题卫星城市普遍存在街道差、建筑乱、产业布局分散、规划与实际脱节，以及市、县、镇、乡规划衔接不良的问题。从目前卫星城市规划的编制看，试点卫星城市的多数规划是以城镇原有的规划为蓝本进行修编的，且多数仍处于修编之中。新与老规划的衔接问题，以及新规划的落实仍有待检验。（二）要素保障的问题按现代化中小城市的标准去建设卫星城市是一项大投入、复杂的系统工程，需要有土地、资金、人才等多方面的要素保障，但是从推进的进程看，仍存在不小的问题。一是投融资体制尚待完善。从目前看，试点卫星城市均已组建城镇开发投资公司来推进城市的开发建设，虽然股权结构有所差异，但是开发建设尚处于起步阶段。政府是开发的主体，但是为了缓解资金压力，需要有社会化的投融资模式，目前这方面较为欠缺。村镇银行、小额贷款公司多数处于筹建时期，对于少数已建立的，其运作模式、实际运作的效果尚待实践的检验。二是资金压力不小。在财政扶持方面，相关政策已基本落实，但是考虑到卫星城市建设前期资金投入是十分巨大的，要按照城市的要求进行建设，并到达自收自支的财政目标，压力不小。三是现有土地指标仍难以满足需求。土地是卫星城市发展的关键要素资源，试点卫星城市在政策的倾斜下，增加了一定的土地指标，但是建设用地仍难以满足需求，农村住房制度改革以及农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩的运作机制尚在探索、推进之中。四是专业人才短缺。各试点卫星城市人才的配备与实际的人才需求仍有不小差距，突出表现在规划、城建、开发、融资、招商等一些专业领域高素质、复合型人才的缺乏。（三）管理体制的问题针对试点镇普遍存在的责权不匹配、有责无权、有事难管的现状，宁波对卫星城市的管理机制进行了积极的创新与设计，但是仍存在一些问题。一是试点卫星城市机构设置已经完成，运作机制、组织体制以及上下级的对接仍处于磨合阶段。二是面对新的岗位，人员对于业务流程以及新的运行体制的适应，不仅需要时间，而且对照熟练办公、高效办公的要求，更需要有完善的培训机制以及人才储备与之相配套。三是综合执法局成立时间尚短，运行机制尚未完全理顺，新老管理模式尚处于转换期，人员的培训工作仍待跟进。卫星城市综合执法的管理体制，在管理效率以及管理成本上的优越性尚不明显。三、卫星城市建设拥有良好的政策环境卫星城市的发展正处于城镇化高速推进期。城镇化是经济社会发展的客观趋势，国外城镇化的实践表明，城镇化水平的提高具有慢、快、慢的三个阶段特征。城镇化水平 30%左右是从慢到快的转折点，70%左右是从快到慢的转折点。而且大国城镇化的模型历来是从30%的城镇化开始起飞的，一直到 80%的时候城镇化才比较平和。目前，我国城镇化的水平在 46%左右，正处于加快发展时期。根据预测，30 年后，全国的农村人口将从现在的 9 亿减少到 4 亿，如果城镇化照这样一个速度去发展，小城市中心镇必定是人口集聚的主战场。党中央高度重视小城市的发展。当前要扩大内需，调整经济结构，必须推进城镇化，最大的内需也存在于城镇化。在 2010 年政府工作报告中，就明确指出中国要坚持走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，着力提高城镇综合承载能力，发挥城市对农村的辐射带动作用，促进城镇化和新农村建设良性互动。要推进户籍制度改革，放宽中小城市和小城镇落户条件。有计划有步骤地解决好农民工在城镇的就业和生活问题，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障方面与城镇居民享有同等待遇。2010 年中央号文件强调要把加快推进城镇化作为统筹城乡发展，解决新时期“三农”问题的新的战略举措，并强调要努力形成城镇化与新农村建设协调发展、良性互动的体制机制。中央对此已出台了一些政策，对产业转移、土地政策向中小城市和小城镇倾斜等问题都做了安排，随着下一步改革的推进、政策的落实，中小城市和小城镇的发展会进入一个黄金期。卫星城市的建设是浙江省转变经济发展方式综合试点中的重点内容。卫星城市建设是浙江省中心镇培育战略的延续和升级，目的就是要推进小城市中心镇的发展，以小城市中心镇为节点，推动“两集两提高”，即人口集聚、产业集聚，提高公共服务水平、提高居民特别是农村居民的生活水平和生活质量。在已出台的关于开展小城市培育试点的指导意见中，确定了给予 21 个中心镇正县级待遇，并在资金上给予扶持，这些中心镇将作为县（市）域总体规划的重要战略节点，强化功能定位，积极推进块状经济向现代产业集群转变。在 2010 年 10 月召开的全省中心镇发展改革暨小城市培育试点工作会议上，明确要通过科学规划、试点培育、产业集聚、公共投入、体制改革，加快中心镇发展和小城市培育，力争到 2015 年将全省 200 个中心镇培育成为县域人口集中的新主体、产业集聚的新高地、功能集成的新平台、要素集约的新载体，建设成为产业特色鲜明、生态环境优良、社会事业进步、功能设施完善的县域中心或副中心，并推进一批特大镇转型升级发展成为小城市。可见，宁波卫星城市的建设是具有前瞻性的，当前的政策环境是十分有利的。从省内其他城市强镇扩权改革的一些制度安排以及落实的政策来看，其与宁波卫星城市试点的政策大同小异。一是加大要素支持。在土地方面，主要是在制度许可的框架内采取多种手段增加建设用地指标，并积极探索“宅基地换住房”的运行机制；在财政方面，一般是采取确定基数、超收分成，土地出让金上缴部分返还，设立专项扶持资金以及组建金库等等；在项目方面，包括优先安排强镇的产业和基础设施、社会事业项目，扩大对企业投资项目、外商投资项目和技术改造项目的审批、核准权限，行使县级企业投资项目、技术改造项目的核准、备案权等。二是按照能放则放的原则下放部分县级经济社会管理权限。三是完善工作平台。通过设立综合执法局构建城镇管理综合执法平台，把镇审批服务中心作为县（市）审批中心的延伸构建审批服务平台，把土地储备中心作为县（市）土地储备中心的延伸构建土地储备平台，把镇招投标中心作为县招投标中心的延伸构建招投标平台。四是创新管理体制。包括党政一把手高配，县（市）派驻镇的机构建立分局，优化镇内设机构，制定镇经济发展评议考核机制等。宁波的卫星城市建设是深入贯彻落实科学发展观的积极实践，它符合经济社会发展的基本规律，符合国家和省的城镇发展战略，当前正是卫星城市发展的一个机遇期。从卫星城市的实践来看，城市发展的制度框架已初具雏形，但是运作机制仍待磨合完善，新老机制的转换也需要时间，制度上的改革与创新仍待探索，按城市要求进行规划设计的理念也需要进一步地深入贯彻。三、在现有基础上进一步推进卫星城市的制度设计宁波卫星城市的开发建设，是要按照现代化中小城市的标准进行规划、管理与布局，加快提高城市化、现代化水平，即城市规模、城市设施、产业结构、现代化服务业能力（第三产业）要达到城市化水准，教育、科技、文化、卫生、体育设施等各项社会事业指标也要达到或者接近城市化标准。对照这一要求，卫星城市建设必须转变发展理念，特别是要针对存在的问题，加快制度的设计与创新。这里的制度，包括行政管理体制、财政管理体制、项目审批制度、城市管理制度、投融资模式以及城市要素资源的利用模式等。（一）坚持高标准高起点的规划按照现代化中小城市的理念和标准去规划。卫星城市的规划需按照现代化中小城市的理念与标准去规划土地利用强度和密度、产业布局、基础设施、居民社区、交通体系等，使得城市各个系统相互匹配、相互融合。应着力建设内外对接、方便高效的公共交通体系，引导居民减少使用私家车，有条件的城市可以规划封闭的自行车道。尤其要特别注重地下基础设施的超前规划，管线要设计成共同沟，雨污要分离，废水处理要大区域统筹。按照卫星城市的区位条件区别设计和规划。宁波试点的卫星城市与中心城市的联系以及相对区位是有很大的不同的。集士港、慈城可以说本身就是中心城区的一部分，它们的定位应当是郊区新城；它与中心城市联系紧密，许多资源可以共享，但只承担中心城市的部分功能。其他五个试点卫星城市是一个功能完善、相对独立的城市，它们的定位是节点新城，即不仅要提供基本的居住、就业等公共服务，还要承担一定的区域集聚和辐射功能，是联系城乡的关键节点，甚至可以承担县（市）域副中心的作用。这在规划的编制、土地的利用、城市功能的打造、基础设施的配套等设计方面应有所区别。加快规划编制的进程。从目前卫星城市的规划编制情况看，不少规划仍处于启动或修编阶段。因此，从短期看，这需要卫星城市在坚持科学发展的基础上加快规划编制的进程；从长期看，要进一步加强卫星城市发展规划、基础设施建设、公共服务设施配置标准、产业布局等方面的研究，要把卫星城市的发展作为完善宁波城镇体系以及加快城市群发展的重要内容纳入宁波 2030 发展战略规划，特别是要加快便捷、快速的交通系统的建设。基础设施规划建设标准不能低于甚至要领先于主城区。卫星城市只有具有了现代化的基础设施，才具有吸引力。它包括四个方面的内容：首先是技术和装备的现代化。是否不断采用新技术、新设备、新能源、新材料是衡量卫星城市基础设施现代化的关键内容。其次是生产和服务结构的现代化。例如，卫星城市道路中高速干道的比重；卫星城市的快捷交通体系；能源使用中天然气、太阳能、煤电等的比例；垃圾处理的方式，对环境的污染程度等。最后是管理技术的现代化。新的科学技术理论和方法逐步运用于管理领域，例如微电子技术、通讯技术等，促使卫星城市基础设施的管理随着时代的进步而不断发展前进。注重绿色人居环境的规划建设。包括城市居民所需适当的住房保证、居民健康和安全的保障、人与城市环境及住宅环境的和谐发展、城市社区的生态环境建设与管理、社区基础设施和社区规模的相匹配以及多层次性的住宅应对不同的需求人群，等等。（二）建立高效集约的土地利用机制坚持土地利用优化配置。卫星城市的土地利用要极力避免三种现象：首先是土地利用结构不合理，其次是土地利用效率低下，最后是土地环境问题严重。卫星城市的土地配置要把握以下内涵，其一是明确卫星城市的功能与定位；其二是配置目标具有多层次性，要力争实现社会功能、经济功能和环境功能的最优组合；其三是土地的优化配置要具有动态性和前瞻性，能及时根据市场反馈的信息和政策变化做出适当调整。加快新一轮土地总体规划修编。重点指导各卫星城市规划与县域城镇体系规划、新农村规划等相关规划实现有效衔接，在严格控制城乡建设用地总规模的前提下，合理安排各类建设用地的规模和布局，为卫星城市规划的有效落实提供土地保障，特别是交通、基础设施等项目，要按照城市建设的要求，做到超前思考、超前规划、超前安排。统筹安排土地利用计划指标。要贯彻有保有压、统筹兼顾的原则，把卫星城市建设用地的需求放在突出的地位，在制度框架内用地指标向卫星城市倾斜；同时要加快卫星城市建设用地项目储备库的建设，方便土地使用的统筹安排。积极探索城乡建设用地增减挂钩的运行机制。在当前阶段，可以先选择部分卫星城市加快试点，完善工作机制，规范工作流程；同时将城乡建设用地增减挂钩布局落实到乡（镇）土地利用总体规划中，通过规划的空间管制和集聚作用，促进人口集聚、产业集聚、村庄集中、配套共享，改革目前农村宅基地粗放利用、农民居住点布局分散、基础设施配套滞后、公共服务不完善等问题；通过合理使用增减挂钩政策，确保农村土地综合整治工作的推进，以及拓展卫星城市的土地使用空间。加快完善卫星城市国土资源组织体系。按照依法和有利于职能履行的原则改革卫星城市国土资源机构设置，理顺管理体制，明晰工作机制；按照卫星城市的国土资源管理机构的职能，下放土地审批权，对重点招商引资项目、对经济社会发展具有重大影响的城市综合体、具有龙头带动作用的行业、高新技术产业等重点项目在建设用地审批服务中给予重点保障；同时加快实施对建设用地年度计划指标实行单独管理，进一步强化国土资源服务保障能力。（三）完善财政管理体制和投融资体制加大财政支持，完善收入分成的财政体制。进一步加大对卫星城市的支持力度，理顺市、县（市）区和卫星城市的收入分配关系，积极拓展卫星城市财政收入的渠道，加快建立规范透明的市、县（市）区和卫星城市的财政体制；并且在此基础上，加强对卫星城市财政、地税工作的指导，通过培训、人事交流等手段，尽快促使卫星城市财政、地税工作能规范有序地运行。积极探索建立高效的管理机制。加强联系与指导，促进卫星城市机构和人员配置工作的熟练高效运转。在下一步工作中，人员的培训、工作机制的理顺以及金库的设置将是工作的重点。建立多元化的投融资体制。卫星城市的建设，需要区分不同类型的项目，采取不同的方式。对于产业化的项目，主要是引进市场主体，政府给予适当的政策和支持。对于完全公益性又无收费条件的项目，可以采用捆绑式组合型投融资方式。对于有完全盈利能力的公共配套项目，可以采用市场化运作。对于有一定盈利能力和条件的公益性项目，在政府监管价格和服务质量的条件下，可采用企业投资、政府补贴，企业化运行；或者采用政府、企业共同投资，企业化经营。要积极创新体制机制，加快村镇银行和小额贷款公司的发展。（四）建立智慧化的城市管理机制宁波卫星城市的管理，需要树立“大城管”的理念，其核心是建立一种协调机制，在资源充分整合的情况下，就能够为很多问题提供解决之道。具体来说，通过成立城市综合执法委员会或者组建综合行政执法局，将所有拥有行政执法权的部门纳入其中，城管、公安、消防、卫生等主要部门常驻，其他部门挂牌，对辖区内的违法违规行为进行综合执法。派驻部门的工作考核纳入卫星城市考核体系，接受卫星城市监督，其主要负责人的任免要征求卫星城市的意见。建立综合行政执法的公安保障机制，畅通接警、处警渠道，有效保障行政执法人员依法履行职务。建立健全协调机制，一方面需要有关部门（或专业技术机构）进行检测、检验、检疫和鉴定，或提供审批资料的事项，有关部门应积极配合；另一方面应及时协调综合行政执法部门与相关部门对违法案件处理发生的争议。建立执法监督机制，明确行政执法主体，规范执法程序，健全执法评议考核和行政执法责任追究制度；组建监督平台，可由数字城市管理平台统一接受群众举报、投诉，再以电子案卷形式派件至执法局，并对办理进度进行跟踪监督，定期对案件办理情况进行量化分析和考核评价。最后，对于其他能整合的执法资源，应尽量整合。宁波的卫星城市管理还应积极引入社会化的管理机制。在城市管理养护、维修、扩建改建等具体作业环节中，实行政府出资，服务外包，由专业化企业承担，政府力争做到“少养人、不养人”。在社区管理上，可以吸纳企业、居民等参与其中，特别是要积极引导群众参与管理；还应大力培育专业化社会工作者，把社会工作者纳入卫星城市人才队伍建设总体规划，加大财政投入，通过加强组织培训、提供工作平台、提高工资待遇、增强职业荣誉感等多种途径，加快培育和建设一支高素质的社工队伍，让其成为维系社会稳定的“减压阀”。构建城市综合信息管理体系。宁波卫星城市的管理要积极采用数字城管和网络化的管理，通过委托专业化的公司对各类信息进行采集，对重点路段、重点区域和人流集中地段实施 24 小时实时监控。同时，加强智能化的社区管理，让居民能足不出户地享受网上缴费、浏览数字图书馆、调阅家庭健康档案等服务。（五）加快人口管理制度设计随着宁波卫星城市的开发建设，人口向城市聚集是必然的现象。因此，在开发建设之初，就需要进行人口管理制度的设计。考虑到城市的承载力和社会保障能力，只能是逐步放开户籍制度。在宁波七个卫星城市中，慈城和集士港属于市六