江苏外出务工农民的就业现状及权益保护

江苏外出务工农民的就业现状及权益保护江苏省统计局 2006.01.27 09:10:19农民工是在计划经济向市场经济转型的过程中形成的一个特殊的社会群体。随着市场经济的发展，农民工的数量不断增多，已成为我国产业工人的重要组成部分。江苏省作为经济发达省份，不仅吸纳了大量的外省外出务工农民，而且由于省内经济发展的不平衡，苏南发达地区还吸纳了数百万省内外出务工农民。农民外出务工不仅增加了收入，还学会了技术、增长了见识，其中的佼佼者还返乡创业。而且从收入上看，入苏打工者月平均工资要高于东南沿海等其他地区。据今年年初，国家劳动和社会保障部公布的报告显示，全国 24个城市的企业新员工的工资待遇平均为每月 660元，长三角 6城市的新员工平均月工资比平均数高 8.5%。然而，收入略高于其他地区并不能根本改变其作为一个弱势群体的社会地位，江苏务工农民在身份转变的过程中依然面临一个独特的阶段，承受着“农民”和“工人”的双重负担。在现实的劳动关系中，农民工也同样处于十分不利的地位，除了诸多体制性障碍的制约外，他们的权益也屡屡遭到侵害。为此，有必要深入分析江苏农民工的就业和生存现状，揭示其中存在的问题，探究其内在原因，为改善农民工所处的外在环境进言献策。一、外出农民务工的流动和就业特征（一）地级市及县域经济体是吸纳农村劳动力的主体据农村住户调查资料推算（下文中没有注明出处的均为农村住户调查资料推算数），2004年江苏农村外出劳动力中，有 67%的人选择的外出地为地级市及以下城镇，其中39.8%的农村外出者选择的是地级市，21.4%的人选择的是县及县级市，6.6%的人选择的是建制镇。转移到北京、上海等直辖市的只占 15.6%，选择转移到省会城市的比例更少，只占 13.5%。（二）江苏农民外出从业者主要在本省内就业。2004 年，江苏农民外出从业者在本省内就业的占 67.5%，到上海从业的占 14.6%，到北京的占 3.9%，到浙江的占 3.7%。上述四个地区合计占到江苏农民外出从业人员的九成。（三）江苏外出从业人员所从事的行业中有一半以上是第二产业，其中以建筑业为主。据农村住户资料推算，2004 年江苏农民外出从事的行业排序，从事建筑业的占31.5%，从事制造业的占 19.5%，两者合计占 51%。从事家政服务的占 11.7%，从事餐饮业的占 5.9%。分性别看，男性农民外出人员从事行业居前三位的分别是：建筑业 41.3%，制造业 14.5%，家政服务业 9.6%；女性农民外出人员从事行业前三位分别是：制造业31.4%，家政服务业 16.7%，餐饮业 10%。（四）外出从业人员的文化素质普遍高于种植业者。江苏省外出务工者的平均上学时间为 9.1年，约相当于初中毕业的文化程度；而从事种植业的平均上学时间为 7.1年，约相当于小学刚毕业的初中一年级的文化程度。外出务工者的文化程度以初中、高中为主，两类人员分别占外出务工总人数的 69%和 13.1%；从事种植业的文化素质则以小学和初中为主，分别占总数的 37.1%和 42.8%。而且从事种植业者中有高达 12%的比例为文盲半文盲，外出务工者中则只有 1.2%的为文盲半文盲。（五）外出务工人员以轻壮劳力为主，且女性外出人员的年龄要低于男劳力。江苏外出务工人员的平均年龄为 32.9岁，比从事种植业的平均年龄低 14岁。其中外出务工者中 25岁以下的占 31.7%，26 至 35岁的占 28.2%，36 至 45岁的占 26.5%，45 岁以上的占 13.6%。其中男性外出务工者的平均年龄为 35岁，女性外出务工者的平均年龄为 28岁。33.6%的农村男性劳动力已外出务工，分年龄段看，25 周岁以下男劳动力外出务工人数占同年龄层次农村劳动力的比例为 61.1%，26 到 35岁之间的外出者占 48%，36到 45岁的外出者占 40.7%。45 岁以上的外出者占 13.9%。14.8%农村女性劳动力已外出务工，分年龄段看，25 周岁以下女外出务工人数占同年龄层次女性农村劳动力的 48%，26到 35周岁之间的外出人数占同档人数的比例为 20.5%，36 到 45岁之间的外出者占9.9%，45 周岁以上的女性外出者占 1.7%。由此可以看出，女性农村劳动力随着年龄的增长，外出务工人员人数逐次大幅度减少。男性农村劳动力外出情况虽然也随着年龄的增长也呈减少趋势，但下降幅度不大，到 36至 45周岁年龄段，仍有四成多的人选择外出务工。这意味着男性劳力外出务工受年龄因素的影响不大，而女性外出则主要受制于年龄约束，36岁以上的女性农村劳动者很少有外出工的。（六）江苏外出打工人员绝大多数是长期在外打工，其中一半已基本脱离土地。在外打工的人员中绝大多数具有两年以上在外务工经历，只有不足一成是当年新增的外出务工者。外出务工人员中除在外承包土地继续从事种植业者外，已有一半的比例不再兼营耕地，外出务工者每年平均只有一个月左右的时间从事种植业，而从事非农产业的时间则为 10个月。 （七）目前农村外出务工的方式以亲朋好友介绍和自己找工作为主，政府组织和中介组织依然居于次要位置。住户调查数据显示，有 66%的外出者是通过亲朋好友介绍的，23.8%的外出者是自己找工作，只有 7.5%的人是通过中介组织找到工作，还有 2.7%的人是通过政府出面组织出外务工。这表明目前的农民外出务工的流动依然是无序的，而且政府在其中的组织作用并不明显，一些政府部门经营的劳务市场和劳动力市场还没有对打工农民完全开放；同时农民外出务工人员对城镇的一些中介组织还持不信任的态度。二、外出务工农民的弱势处境（一）外出务工人员中多数没有接受过技能培训。在外出务工人员中接受过技能培训的只占总人数的 40%，60%的人员没有接受过技能培训。而未接受过技能培训的外出人员中 74%的有接受培训的愿望。对于未接受技能培训的原因，有 24%的人认为没有必要参加培训，17%的人声称是当地没有培训机构，13%的人认为没有时间接受培训，6%的人认为目前的培训内容不切实际，培训完很难找到对口的工作，还有 3.2%的人是交不起培训费。（二）外出务工人员绝大多数没有参加劳动保险，外出务工人员的权益需受关注。外出务工人员中，有 28%的人员与雇主签订了劳动合同，参加了劳动保险的更少，调查数据显示，只有 16%的务工人员参加了劳动保险。但签订了劳动合同的有一半以上的人参加了劳动保险，而且参加了劳动保险的基本上都是签订了劳动合同的。另外，在农村外出务工人员参保中，本地农村居民参保情况比外来农村居民参保情况要好得多。如苏州全市 2003 年 10月底，进城务工就业参加基本医疗保险人数中，当地农村居民占 74.2%，外地人员只占 5%左右。（三）江苏外出务工人员工资被拖欠情况时有发生。从调查的数据看，江苏外出务工人员工资被拖欠情况不严重，只有 4%的人员有被拖欠的情况。但是被拖欠者被拖欠的工资占其打工收入的比重比较高，据这部分群体称，2004年有高达三分之一的打工收入被雇主拖欠不给，严重影响了这一部分人的生活。2004年被拖欠者带回的现金平均只有 5000元，比全省外出打工者平均带回的现金少 1600多元。（四）外出务工人员的生活消费水平普遍较低，大多仍是节衣缩食。据调查，江苏在外务工人员年收入约相当于全省在职职工年收入的一半左右。农民工每年生活消费支出额也很低，只有 2600元左右，比同期同口径农民平均生活消费支出（扣除文教服务支出）还少 100多元，大体相当于农民现金消费的支出水平，比同期城镇居民同口径生活消费支出（扣除教育支出）少 3700多元。外出务工人员的饮食消费支出为 1530元，比同期城镇居民的饮食消费少 1400多元。这表明外出务工人员的生活消费水平普遍很低，尚处于节衣缩食的状态。（五）大量农民外出使得留守子女难以受到较好的教育和关怀。据对江苏苏北地区部分学校的调查，目前中小学在小学生中，单亲和双亲都外出打工者占适龄就学孩子总数的近 7成，在外打工的双亲或单亲寄回家里的钱，是这些孩子的基本生活费来源。外出打工人员的未成年子女留在农村，习惯地称做“留守儿童”。留守儿童的监护类型主要有四种：隔代监护、父亲或母亲单亲监护、亲戚监护、同辈监护或自我监护。据有关部门调查，在上述几种监护类型中，留守儿童都存在着不同程度的生活和心理负担。母亲作为监护人的留守儿童在生活上能得到最好的照顾，亲戚监护次之，祖辈监护较差，而同辈或自我监护类型下的留守儿童生活状况最差。另外，隔代监护下的儿童所反映出来的问题最严重，由于祖辈的年老、较低的文化程度和过度溺爱，留守儿童无法享受到正常的家庭教育和关怀，性格和心理上均有可能出现偏差。据苏北某地调查，该地在校学生有厌学心理的在 20%以上，从初一到初三厌学情绪逐步加重。厌学孩子中，留守型家庭的居多，其父母一般常年在外奔波劳碌，而由隔代监护，老一辈人管教不力或不得法，父母管教又少，亲子交流不多。三、外出务工农民弱势处境的原因及相关问题（一）没有多少劳动技能是农民工工作不稳定、工资低的主要原因。一是文化层次普遍偏低，根据上文数据，外出打工人员虽然比在家从事种植业的劳动力文化程度要高，但初中及以下文化程度的仍然占到外出人员总数的 83%。一般而言，文化程度低，对技术的掌握要差于文化程度高的人，因而获得的薪水也要少于文化程度高的人。根据 2004年的调查资料推算，江苏外出打工群体中，如果文盲半文盲所获得的平均工资为 1，则小学文化程度的平均工资为 1.14，初中为 1.32，高中为 1.41，中专为1.62，大专为 1.75。二是接受过技能培训的只占少数。而随着我国工业产业层次不断升级，产品科技含量逐步提高，用工单位对工人的要求也不断提高，光靠体力已经无法满足市场的需求。没有文化和技能，将来很难在城里找到合适的工作，就业面很窄，只能从事一些没有技术含量的粗活、重活，干粗活、重活，工资低不说，还随时有被“炒鱿鱼”的危险。（二）农民工低工资、低消费是内需不足的重要原因。在上文数据分析中，农民工在外打工时的生活消费每年只有 2600元左右，甚至不足全省农民的消费开支的平均水平。而且分析了农民工的打工收入只有城镇在职职工的收入的 50%左右。从中可以看出，农民工的生活水平、生活质量非常差。这种低生活水平主要是由低工资造成的，低工资引起了低消费，低消费导致了购买力严重不足，购买力不足又必然带来工业产品的销售不畅。现在有一种看法，就是我国多数家电产品生产过剩。我们认为，这种过剩实质上是有效需求不足引起的，即劳动者有支付能力的需求跟不上生产的增长，突出的表现就是内需不足。内需不足，经济增长就只能依赖于投资增长和扩大外需出口。扩大出口，为了提高国内产品的国际竞争力，就压低产品价格，进而压低产品成本，最后只能牺牲产业工人，尤其是农民工的切身利益降低工资（工资长期不增加，则相对于物价的上涨，也是实质上的降低工资），降低工资又进一步造成内需不足，使得经济增长更依赖于出口的拉动。（三）农民工的“两栖”身份，导致了对农民工的歧视。农民工进城打工，不仅缓解了农村人地关系紧张的矛盾，也推动了城市的现代化进程，为我国小康社会的建设做出了不可磨灭的贡献。作为一个庞大的就业群体，农民工是目前建筑、制造业和一般服务业的劳动者主体，已成为产业工人的重要组成部分。产业工人的的结构已发生了显著的变化，农民工的数量超过了城镇职工的数量。据推算，2004 年仅江苏外出从事建筑业的农民工就达 220万人，是该行业城镇职工人数的十倍；外出从事制造业的江苏籍农民工大约有 136万，加上外省籍入苏农民工，也大大超过该行业城镇职工人数；服务业尤其是家政服务业更主要是农民工的天下。面对这样的形势，政府开始逐步调整相关政策，把农民工纳入到产业工人的范畴，2003年中国工会十四大提出了“农民工已经成为我国工人阶级的新成员和重要组成部分”，农民工加入工会被首次写入了这次大会的报告中。2004 年颁布的中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见明确指出“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分”，这种提法在中央文件中首次出现。即在政策上农民工已经实现了身份的转变，从农民到农民工，从农民工再到产业工人。但这种身份的转变尚未转化为利益的改变。迄今为止，各地对农民进城仍有比较严格的要求。农民工与城市产业工人从事同样的工作，付出同样的劳动，但却同工不同酬；农民工的合法权益得不到保障，很难与用工单位签订劳动合同；工资被拖欠的情况时有发生；农民工的子女不能享受城市的义务教育；农民工成了工作在城市，根子却在农村的“两栖人”。由于仍面临着户籍障碍，农民工还不能享受到城市户籍包含着的种种好处。尤其是一些地方政府为了优先解决城市就业压力，对农民工进城就业仍然采取一些歧视性的政策。如一些城市限定企业先招收城镇劳动力，后招收农民工，硬性限制企业使用农民工的比例，对企业按招收农民工的人数加收管理费，或者对农民工筑起产业壁垒，使农民工就业限制在脏、累、重、险等行业或工种内，还有的城市规定招工、招干只能限定于本地户口，甚至刻意要求必须是城区户口，将外来人口限制在大门外，而保留大量行业、工种作为城市居民的就业特权。（四）外出务工人员的劳动保障问题日显迫切。在上文数据中，目前在外出农民工中，常年不从事农业生产活动的已占到总数的 50%以上，即江苏农民工彻底地脱离土地是一种渐进的趋势。彻底脱离土地的农民工未来的社会保障该有谁承担？这是一个日益迫近的社会问题。目前参加劳动保险的农民工只占总数的不足 1/6，而且苏北到苏南地区的农民工参保得更少。没有参保的这部分人将来退休或失去劳动能力以后在哪里养老，城市还是农村？谁将承担养老义务，自己、子女还是国家、社会？从目前来看，外出务工人员将来主要靠自己的积蓄和子女的照顾。而依靠子女养老模式，在人口老龄化趋势的冲击下，老人和年轻一辈都很难保证较好的生活质量，这将会带来一系列社会问题。这一群体还将面临大病医疗费用等问题，农民工及其家属因大病致贫、返贫的现象时有发生，这一比例在农民工群体中虽然不高，但其带来的影响是严重的。在目前城镇多数居民都难以承受的高昂医疗费的现状下，没有任何大病医疗救助的农民工一旦发生大的病情，多数采取的措施是大病小治、能拖则拖，最后带来的则是生命的代价。（五）可供转移的农村劳动力日趋减少。目前在江苏农村的适龄劳动力中，35 周岁以下，具有初中以上文化程度的只有6.4%，在从事农业的劳动力中，该比例也只占到 14%，而且其中相当部分没有外出打工的意愿。同时，出生人口的逐年下降使得未来的新增劳动力也将呈减少的趋势，新增就业人口的减少必然使得包括农民工在内的产业工人的就业环境逐步好转。江苏自实行计划生育后，在 1990年人口出生率达到最高峰，当年出生人口 138万，其后，逐年下降，到 2000年出生的人口只有 66万人，不足 1990年的一半，最近几年一直稳定在这一水平。全省小学招生人数也验证了这一趋势，江苏小学招生人数在 1996年达到高峰，当年招生 135万人，其后也是逐年下降，2004 年的招生数只有最高峰时期的一半。这意味着江苏的就业高峰将在 2008年前后出现。但其后的就业压力将逐年宽松。尤其到 2018年后，每年新增的劳动力都只有六七十万。仅就省内劳动力供求市场而言，按照目前每年新创造的劳动力岗位，约在 2013前后，江苏劳动力就业供求可以达到基本平衡（2004 年江苏新增就业 89万）。其后将逐步过渡为劳动力紧张阶段。但这一缓和趋势面临着省外劳动力的冲击。根据目前的全国人口出生率下降趋势和每年新增就业岗位的情况，全国大约在 2030年前后，劳动力市场达到供求基本平衡。四、外出务工农民权益保护的建议（一）提高民工的工资水平，从而改善其较差的生存现状农民工工资对社会工资水平有很大影响。农民工低工资比较效应和农民工替代效应，抑制社会工资水平提高，形成社会工资水平的“动态平衡”。农民工工资提高会打破这种平衡，“顶托”社会工资水平，在新的水平上形成新的平衡。从理论上讲，农民工作为一个群体，可以减少市场供给的方式迫使企业调高农民工工资，但在劳动力供大于求的现实里，市场的力量是微弱有限的。劳动力作为特殊商品其价格从来不是完全由供求关系决定的，世界普遍制定最低工资标准就是证明。农民工权益得不到保护，很大程度在于地方保护主义势力和确保地方经济发展的大环境造成的。各地都大力优化投资环境，而对劳动环境恶劣状况视而不见，农民工始终处于弱势地位，拖欠农民工工资的现象时有发生。我们认为这种现象不能长此以往，也不能单靠时间来解决，而是要大力强化劳动执法监察，提高最低工资标准，将工资明确为法定劳动时间的劳动报酬，破除以延长劳动时间掩盖低工资的迷障，减少劳动时间相应要提高工资，超时劳动要切实支付超额报酬。经济发展以人为本，就是发展中要不断提高劳动者收入，不断增加社会福利。时代在发展、社会在进步，不能总拿劳动力低成本做发展的优势。（二）提升农民工的社会地位，对农民工实行平等待遇。导致农民工权益易受损害的原因从表象上看是农村剩余劳动力多，劳动力供大于求的局面造成的。但造成农民工不公平待遇的，最根本的责任在于国家对弱势群体的保护不到位。正是因为农民工处于弱势，才需要政府出面保护其权益，而不是以市场供求为理由，忽视对农民工权益侵犯的行为。既然在政策和法律上已规定了农民工的产业工人的地位，这一地位就应该在农民工的切身利益中得到体现。从政府的角度应逐步深化用工制度改革，消除对农民工的歧视性政策，不再限制农民工从事的工种和行业，让农民工和城市工人在平等的基础上竞争，逐步做到农民工和城市工人就业标准一致，福利待遇、工资待遇一样。从社会的角度应该淡化农民工内在的心理歧视，而多从公民的角度来加以审视、重视这一弱势群体，并对其应有的权益给以呼吁。（三）进一步完善社会保障体系。国家相关政策已经明确规定，完善社会保障体系，进一步缩小城乡差距，让农民工逐步享受养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险。各级政府和相关职能部门的当务之急是完善农民工的养老、工伤保险，确保其先享受到基本的社会保障，在此基础上，逐步探索失业、医疗和生育保险，力争做到“同工同酬、同工同时、同工同保”。农民工在城镇就业和生活，大多会遭遇到城镇居民可能遇到的各种生活风险，如工伤事故风险、疾病风险、老年风险和其他意外生活风险以及生活贫困等。大量的农民工遭遇到上述风险如果没有有效的保障手段来化解，风险的不断累积必将对中国经济社会的持续健康发展产生巨大的负面影响。近几年不断增长的农民工工伤事件（许多甚至是恶性事件），在集中暴露现行社会保障制度缺陷的同时，也充分反映了广大农民工日益增长的社会保障诉求。针对农民工在社会保障中面临的一些问题，我们提出如下建议：第一，劳动部门应确保企业和其所有员工都能签订劳动合同。既然农民工中签订了劳动合同的大多数就能够参加劳动保险，外出人员的权益就能得到保障，那么劳动监察部门就应该加大执法力度，定期不定期地到企业走访，实地了解企业雇用人员的实际情况，而不要仅仅以企业上报的情况为准，从而确保企业和其所有员工都能签订劳动合同。第二，在解决了劳动合同之后，劳动保险的申报、上缴应该由相关部门强制执行。在上文的分析中，签订了劳动合同的大多都能够参加劳动保险，但仍有相当一部分没有享受到劳动保险。另据江苏省劳动保障厅统计，到 2005年第三季度，企业职工参保养老保险的人数为 930.8万，而参加医疗保险的职工只有 797万人，相差 133万人。这种现象的产生说明单位给职工交不交劳动保险、交哪些劳动保险等等的主动权在雇用职工的企业，而不在各级劳动保障部门。我们呼吁劳动保障部门从维护法律法规的尊严和保护农民工的合法权利出发，加大检查的力度，切实履行起自己的责任。企业和职工按规定必须缴纳的劳动保险，由劳动部门或税务部门强制执行。第三，针对农民工的特殊需要和支付能力，适当变通劳动保险的上缴办法，或者强化一些农民工关心的险种，而弱化另一些不太关心的险种。比如农民工多是轻壮劳力，他们对感冒、发烧等小毛病并不太担心，但对突发性的需住院治疗的大病心存恐惧。所以，在基本医疗保险暂时还很难顾及到所有农民工的前提下，可以考虑农民工的特殊需要，弱化基本医疗保险，而强化大病救助体系。第四，相对于农民工这样的低收入群体，劳动保险的标准可以适当降低或给于适当减免。劳动保险的各个险种的缴费基数的下限是当地上年度在职职工月平均工资 60%，个人月平均工资低于上年度职工月平均工资 60%的，以 60%为基数缴纳。而全省外出务工人员的平均收入只有江苏城镇在职职工收入的一半，苏南地区这一差别更加明显。即这一规定明显加重了农民工的负担。以苏州市为例，苏州市 2005年度在职职工的社会保险缴费基数为 21961元，其下限 60%则是 13176元，如果农民工按这一下限缴纳劳动保险，仅养老保险和医疗保险（含大病救助费）费，农民工自己缴纳的部分一年就达 1440元，约占其一年打工收入的近两成，其负担承重可想而知。这就造成了对农民工有利的事情，企业和农民工都不愿缴纳的怪现象。鉴于此，我们建议，法律法规的条文可以再人性化一些：60%的下限依然执行，但对于由农民工自己缴纳的部分，考虑到其低收入，适当减免。第五，外出务工人员的劳动保险的缴费可以考虑断续缴纳、按月累计，而不按年计算。按照劳动保障法规条例的规定，参保人员在在职期间缴纳的基本医疗保险费年限必须为：男满 30年、女满 25年，方可享受退休医疗保险待遇；养老保险缴费满 15年，才可享受退休后的养老保险待遇。同时规定用人单位和职工中断或未足额缴费，以后必须补交，缴费年限连续计算。而农民工在外打工的时间一年一般都不足 12个月，上文的调查时间是江苏农民工平均在外近 10个月，即仍然有 2个月的时间不在外打工。而目前农民工的计薪方式多是计件制，不上班基本是没有薪水的。在不上班不拿薪水的时候，强行要企业和农民工依然照常缴纳劳动保险费用或在以后补交这一部分欠费，在情理上说不过去。因此，在农民工缴纳保险费的规定上，可以考虑允许断续缴纳，累计计算。男性累计达到 360个月、女性累计达到 300个月即可享受退休时的医疗保险待遇；养老保险缴费累计满 180个月，即可享受退休后的养老保险待遇。对于农民工过春节回家乡期间的欠缴保险费用不再追缴，也不列入累计统计。（四）大力发展中等职业教育，提高劳动者，尤其是未来劳动者的技能。在上文的数据分析中，中专学历的打工收入不仅大大高于初中学历的，而且还比高中文化程度的打工者收入高 15%；而