试点征地制度改革

试点征地制度改革篇一：干部学习讲稿：农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革及试点案例分析(上)干部学习讲稿：农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革及试点案例分析（上） 周立 中国人民大学农业与农村发展学院教授 各位学员大家好！我是周立。今天很高兴和大家交流一个题目“关于农村的土地征收，集体经营用地的入市，还是宅基地制度的改革” 。我会用一些试点的案例来做一些分析。 我今天主要的内容有如下的六个方面。第一是围绕土地制度改革的一些争论展开讨论；第二是探讨当前正在进行的农村土地征收制度；第三部分探讨集体的经营性建设用地入市制度的改革；第四是讨论农村宅基地制度与改革。这三部分主要的改革讲完以后，我会提若干试点的案例。第六部分是最后一部分，是农村生产关系面临重大的一些变革做一些讨论。 一、围绕农村土地制度改革的争论 （一）对现行土地制度的争论 第一部分，围绕着农村土地制度改革的争论。这些争论应该说现在在中国比较激烈。我总结了一下大概有三个不同派别的观点。 第一个派别叫市场派。市场派我可以举一个代表，比如说像周其仁，他是北京大学国家改革研究院执行的院长。他近几年在土地制度上一直坚持要走市场化的道路。他的一个言论是这样说的，说改革 30 多年，城乡土地制度还是一个二元的架构，城市的国有土地政府有权向市场转让，但农村的集体土地却仍然被限于自己自用，非被征用之后才可以经政府之手向市场转让，他说这是一个“半拉子”工程，这个“半拉子”工程形成了政府一手征地，一手卖地这样一个制度的“怪胎” 。资源配制的效率日趋低下，收益分配不公，日趋严重，引发社会冲突越来越难以承受。 他讲的这些现象在当前社会现实里面也常常出现，因为征地引发的纠纷与矛盾是政府特别棘手的一些问题。所以他提出了政府的建议是收缩征地规模，扩大农地入市。这样的话算不上一个最优的制度，但总比喂笼外虎要对头。他又评讲了其他学者的一些观点。比如说改革派的一个代表人物叫华生，华生教授受到周其仁老师这样的批评，他说，华生把收缩征地、农地入市批个半死，他自己的主张又是什么？读来读去，无非是主张绝不要触动现存的“政府征地+卖地的制度” ，仅建言政府从近郊和农村征得的土地中拿出一块，为进城农民工提供带社会保障含义的住宅，这个是不够的，因为这样的话实现“人的城市化”和“农民工市民化” 。他认为华生的主张是“半拉子”工程的一个典型的代表，所以他批驳这样的观点，坚持走市场派。所以周其仁代表的我们当前在国内走市场化，坚持土地入市、收缩征地规模、减少政府的干预，代表这样的一种观点。 第二类观点我们说是改良派，刚才我们已经提到了华生教授，我们可以以华生教授为例，来说明改良派主要的观点。他说“在现代社会中，由于土地所有人不能自主改变土地用途，也不能随便搞建筑 。 在反映着涨价归公论，在世界上也有很大的一个市场。但是在涨价归私论和归公论的争论过程中，人们发现归私不完全合理，归公也不完全合理。又兴起了第三类的观点，叫“私公兼顾”论，或者说“地利私公共享”论，也有一种说法叫“全面开发权”论。 我们可以先举一个美国的例子。美国有不少的洲，在举行相应的一些制度，这些制度比如说像美国的开发权转移制和开发权购买制。就是你要想开发这一块土地，你需要收买发展权，收买土地的开发权，你要想转移也一样的，需要付出相应的费用。这些转移的费用和购买的费用拿来做什么？来优先安置在这块土地上原来生活的这些农民，还有其他权属的实际的所 有者或者控制者；剩余归公，归于社区、归当地的政府。让归公的这一部分去补偿另外的利益收存者，比如说仍然在耕作土地的其他的自耕农，因为其他做农业的农民因为他们的土地收益相对比较低，需要政府相应的一些补偿。那这样一个是私公兼顾论在中国现在也正在争论着，到底是多少钱归国家，归当地的地方政府支配，归当地的社区，农村的社区，又有多少部分归农民个人所有。那这些争论的背后我们要去探讨一下到底土地的价值是从哪里产生的，他增值来源是哪里的？那我们可以引入美国有一个艾瑞克教授，他是伊利诺伊大学的一个教授。他提到了说土地增值取决于三个要素，一个要素是土地的自然属性所带来的增值。比如说因为气候变化，这里风调雨顺，由于土壤的构成发生了变化，土壤变得更适于耕作了，由于区位的变化，原来可能没有发现这块土地可以用于一个新产品的耕作，现在发现了经济价值可能更高。这是土地增值的自然因素，这一块因素应该说在每一块土地上都有，因为土地不是任何人的创造物，也没有谁说我把一个土地制造出来了，土地是一个自然禀赋，每一个人都是从上天那里得到这一块土地的。所以自然价值是土地理所当然的第一部分，而且无法更改。自然价值就在实际的运作过程中常常没有得到重视，甚至没有人考虑要为自然价值做出补偿。这也带来生态环境恶化、水土流失，以劣地更换良地这样的一些弊端，这是第一块价值。 第二块价值叫开发价值，也就说土地的权力、人他在土地上做出了改良的一些努力，因为改良性的努力对于农地来讲，比如说对它施肥、对它进行平整，对它进行灌溉条件的改善。那对于宅基地来讲，可能修缮宅基地建造房屋，提供一些便利的设施都叫做开发价值，也就说是土地的实际权力人所做的一些改良性努力，这一块应该补偿。现在在宅基地征收过程中就涉及到关于土地权力人实际开发的一种补偿。 第三叫社会价值。因为刚才我们提到，说土地很多的增值不是由个人的努力，也不是由于自然变化所带来的，比如说由于城市化带来的人口集聚、由于国家发展战略，使得这一块地方就近工业区、就近铁路、就近商业设施，比如说城市化的过程中带来了一个就业的需求的增加，租住房屋的需求也在增加。比如说城市规划的变迁也带来了一些土地价值的变化。那这些土地的增值收益来自于社会因素，自然而然会产生新的社会价值。 从这样一个讨论过程中，我们可以看到土地不是一个简单的增值归私还是归公的问题，至少有三块价值要统统考虑，首先应该考虑的是自然价值，相应的作出制度安排和补偿，其次是开发的价值，对权力的所有人、实际的控制者，要进行他开发价值的相应补偿。其次是社会增值这一部分，对社会价值要做出合理的制度安排，使得利益受损者或者利益的补偿不足者能够从土地的价值、增值过程中能够得到相应得补偿。这样我们说清楚了这些问题，我们就看中国的农地，中国的农民、中国的农村应该说对于中国的发展做出了重要的贡献。 （三）关于要素贡献的争论 所以我就讲第三点关于要素的贡献，也存在相应的一些争论。比如说有些人认为对农村已经补偿得比较够了，现在农村的户口已经变得比城市人还值钱了，很多人都不愿意变迁了，所以我们不应该对农村再加大相应的投入。实际上就建国以来，我们对要素贡献的争论，我们也知道，农业部门对工业部门，农村部门对城市部门作出了巨大贡献，这些贡献我可以把他说成三种主要的贡献，主要是三种要素，一个是资本要素贡献，一个是劳动要素贡献，一个是土地要素贡献。 资本要素的贡献我简单提一下，有明贡献和暗贡献。明贡献最主要是我们的农业部门提供了储蓄、提供了税收，提供的这些投资等等；那暗的贡献主要是工农产品的剪刀差。有人计算过，说工农产品的剪刀差在 1978 年的时候相当于全部国有资产的总和。我们知道提取的、积累的数量非常大。 也有劳动要素的贡献，我们知道长期以来，农业部门的劳动力是被无偿或者说很低的价格由工业部门、城市部门来去使用。现在农业部门向工业部门的劳动力转移，也带来了效率的提 高，对劳动要素的贡献也非常明显。第三个最主要的贡献就是土地要素的贡献，主要是为城市化和工业化提供低价格的土地。 这三种贡献我可以引用一下我们人民大学孔祥智教授做的一篇文章这样的一个结论，这篇文章是 XX 年发表的，题目叫做新中国成立 60年来，农民对国家建设的贡献分析 。在这份研究中，衡量了 1952 年到 1997 年工农产品的价格剪刀差的变化。最终得出结论，说农民通过工农产品的价格剪刀差为城市部门、为工业部门提供的资本积累达到万亿元，这是一个非常庞大的数字，同时为非农产业提供充裕而廉价的劳动力，这是万亿元，就是说劳动力的贡献那么大，同时他也衡量的土地资源的贡献是万亿元。万亿元我认为是低估了土地要素的贡献，当然也与研究的周期有关，因为当时的研究周期只是到了 1997 年。现在我们知道，土地对于城市部门、工业部门非常重要，也是农村向城市提供的要素的最主要的一个要素，长期的低价格的被使用、被征收，使得农地不能够农用，所带来的增值收益常常不能为农民所享用。所以补偿的还是严重不足的。这样的一个争论背后我们又看到，我们政府在做出各种各样的努力。 我们可以看一下我们举一个例子，1982 年到 XX 年，我们推出了若干个中央一号文件，来去反哺农业，比如说八十年代的有五个中央一号文件，分别是 1982 年以双包制，就是包产到户，包干到户再大包干为代表的这样一个农村制度变迁。1983 年以农村联产承包责任制为代表的制度变迁；1984 年以土地承包期延长 15 年以上作为代表的一个新的农地制度安排；1985 年取消农副产品的统购和派购；1986 年土地是摆正农业地位。这 80 年代的连续五个中央一号文件对改善农村、农业和农民的面貌，尤其是在土地的使用上作出了一个重大的变革，释放了土地的生产能力，也使得农村的经济活力得以释放，为城市的改革提供了很大的空间。我们又知道 XX 年以来，一直到 XX 年有连续 12个中央一号文件，又是锁定三农，分别对农业、农村、农民的各个领域在做出相应的贡献。尤其是近两年的改革，比如说 XX 年是全面深化农村改革、加快推进农业现代化，和 XX 年加大改革创新力度，加快农业现代化，在这些方面在不断地做出新的制度创新。在土地的制度变革上也作出了相应的努力，比如说补偿制度，比如说土地的征收制度，比如说宅基地的入市，农村的经营性的建设用地的入市等等制度开始做出相应的安排。 对于这第一部分的内容我可以做一个简单的小结。我们第一部分主要探讨土地制度改革的争论，争论我提到有三大争论，第一个争论是关于土地制度依据的三股力量，到底是依据市场这只看不见的手，还是依据政府这只看得见的手？还是再依靠社会第三只手，认识是很不一样的。只持有一种观点，只依据市场，或者只依据政府，或者是依靠社会，可能是不足的，一定程度上我们需要思考，这三只手如何一同挥舞合理的配置。 小结之二是关于涨价归公，还是涨价归私这样的一个讨论。这涉及到土地的价值何在，或者是增值收益的来源何在？由于对于土地价值的认识不同，增值收益的来源的认识不同，立场就不一样，那我们又知道了土地至少有自然价值，也有土地实际的权属人的开发价值，同时还有社会价值。所以涨价归公、涨价归私，还是公私兼顾，在这场争论过程中我们要有自己的立场，也要相应的依据。公私兼顾，像社会分红，可能是我们应该持有的一种态度。 第三，关于土地及其其他农业要素的贡献，我们也需要有清楚的认识，我们建国以来在农业、农村、农民上欠帐太多，在土地要素的贡献的认知上我们要有清醒的认识，因为现在改革发展很主要的一个贡献来自于土地的低价格使用。这样的一个土地的低价格应该说是农业、农村和农民作出的贡献，应该有相应的反补，对这样的一个认识越清楚，那反补就越有依据。 二、农村土地征收制度 （一）农村土地征收问题日益突出 我们进入第二部分的内容，关于农村土地征收的制度。农村土地的征收问题应该说目前日益突出，因为进入新世纪以来，征地领域出现了两个明显的特点。 第一个特点是征地规模空前，我们的征地规模在不断地加大，到 20 世纪的 80 到 90 年代，全国的年均的征地的面积分别是 112 万亩和 125 万亩，但是 XX 年到 XX 年全国的年均征地达到了 530 万亩；XX 年达到了 853 万亩；XX 年缩小征地的范围以后，但是规模实际上还在扩大。所以土地的征收规模应该说大幅度超过了上个世纪的八、九十年代。这也是中国历史上空前，甚至有可能绝后的。第二个土地征收的问题是征地的冲突大面积的爆发，有很多的矛盾。 篇二：三块地改革守住底线、试点先行、平稳推进三块地改革 为什么要改革？怎么改？改革后要达到怎么样的要求？ 第一部分 梳理关键点 XX 年是全面深化改革的开局之年，自 XX 年 1 月 22 日至 12 月 30 日，中央全面深化改革领导小组共召开了 8 次会议，对全面深化改革作出了一系列部署。目前，XX 年领导小组确定的 80 个重点改革任务基本完成，此外中央有关部门还完成了 108 个改革任务，共出台 370 条改革成果。 （ 经济体制改革：领先推进;民主法制改革：协调推进;文化体制改革：积极创新;社会事业改革：统筹推进;社会治理体制改革：标本兼治;生态文明体制改革：稳慎探路;党的纪检体制改革：立行立改;党的建设制度改革：力度加大。今年改革举措（部分） XX 年 5 月中央再发文整治会所歪风。这是半年以来，中央二度整治“会所歪风” 。 XX 年 6月政治局通过党的纪律检查体制改革实施方案 。各级党委的主体责任是前提、各级领导干部既要洁身自好、管住自己，更要敢于担当，切实抓好党风廉政建设和反腐败工作。党委（党组）书记是第一责任人，其他成员对职责范围内的党风廉政建设负领导责任，要一级抓一级，层层传导压力。对不认真履行职责、抓党风廉政建设不力的，要严肃追究责任。 XX 年 7 月国务院发布户籍制度改革意见。中办、国办发布公车改革方案，副部以下取消一般公务用车。 XX 年 8 月政治局会议通过中央管理企业负责人薪酬制度改革方案 。全国人大常委会表决通过关于修改预算法的决定。中央管理企业负责人,包括由国务院代表国家履行出资人职责的国有独资或国有控股企业中，由中央管理的企业董事长、党委书记（党组书记） 、总经理（总裁、行长等） 、监事长（监事会主席）以及其他副职负责人。 XX 年 9 月国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见公布高考改革方案。 XX 年 10 月中央审议通过关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见 。 XX 年 11 月社会抚养费征收管理条例向社会征求意见。 XX 年 12 月养老金双轨制改革方案审议通过。中纪委将首次向中办、国办等派纪检组。 居住证管理办法向社会公开征求意见。中央深改小组审议关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见 。 不动产登记暂行条例发布，明年 3 月施行。深改小组会议首提“全面深化公安改革” ）养老金“并轨”重在转机制，而非降待遇，改革可能需要财政的大 力支持，适当调整公务员和事业单位职工工资水平，弥补因个人缴费而增加的支出，维持改革前后职工的基本生活水平。XX 年 12 月 2 日，习近平 2 日主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议。中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见标志着新一轮土改大幕正在开启。需要指出的是,中央深改小组审议的关于农村土地征收,集体经营性建设用地入市,宅基地制度改革试点工作的意见,只是新一轮农村土地改革组合拳中的一记重拳.在这之前,中共中央办公厅,国务院办公厅印发了关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见.之后,各个相关部门还有几箭在弦. XX 年 2 月 1 日，中央一号文件关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见正式公布。涉及到的具体措施多达 80 多项。其中，农村集体产权、土地制度改革、转基因等热点话题都成为我们关注的焦点。文件中提到：“土地经营权流转要尊重农民意愿，不得硬性下指标、强制推动。尽快制定工商资本租赁农地的准入和监管办法，严禁擅自改变农业用途” 、 “开展赋予农民对集体资产股份权能改革试点，试点过程中要防止侵蚀农民利益，试点各项工作应严格限制在本集体经济组织内部” 、 “稳步推进农村土地制度改革试点。在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革。分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。制定缩小征地范围的办法。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。赋予符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，建立健全市场交易规则和服务监管机制。依法保障农民宅基地权益，改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障的新机制。加强对试点工作的指导监督，切实做到封闭运行、风险可控，边试点、边总结、边完善，形成可复制、可推广的改革成果。 ” 从一号文件乃至更早之前的关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见 ，我们可以就农村土地制度改革、 “三块地改革”梳理出如下几个关键点： 1、 “三块地”是哪三块地？农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度。 2、关于农村“三块地”的改革，首先必须明确的是不管是农村土地征收、还是集体经营性建设用地入市，以及农村宅基地制度改革，都还是试点。 3、关于试点的选择？要在全国范围内选择一些有条件、有基础的县级行政单位来承担改革试点的任务，试点任务到 XX 年完成。改革试点将兼顾东中西不同区域。 4、试点工作完成之后，农村土改才会进入大规模推广阶段，那么，农村土地也就真正步入市场化轨道，成为市场经济的重要元素之一，而不是目前的半市场化元素。5、确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的三个底线要求。 6、土改试点工作能否成功，关键还是要看对农民利益的保护。如果此项工作做不好，试点就很难取得成功。即便强行推广，其阻力也会很大。保护好农民利益，才能避免矛盾激化和不稳定的局面产生。 7、缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。 8、建立城乡统一的建设用地市场。 9、在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。 10、扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。 11、建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。将其贯穿于我们后面的第二部分、第三部分、第四部分中。 第二部分 为什么要改革？ 就是说为什么要选择农村土地征收、集体经营性建设用地和宅基地三个方面改革？ 土地是农民最重要的生产生活资料，土地制度是国家的基础性制度。党的十八届三中全会已从宏观角度明确了农村土地制度改革的方向和任务。此次审议的三项改革，明确了要坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。这不仅是国家土地管理制度和城乡间土地资源配置的改革，也将对农民土地财产权利和农村金融空间产生积极影响。 复杂的农村土地制度改革主要包括三部分：第一部分是国家征地制度改革，对象是用于工业化、城镇化建设的农村集体土地；第二部分是农村集体建设用地改革，对象既包括农民的宅基地，也包括集体经营性建设用地；第三部分是农地制度改革，对象是从事农业生产的耕地。对于后两部分所涉及的三类土地财产权利，业内一般称为农民的“三块地” 。 例子 1：我们就拿土地征收来说。当前土地征收制度有很大的的缺陷： XX 年 4 月 20 日，湖北省鄂州市鄂城区汀祖镇发生拆迁过程中教师王锦兰自焚事件；时隔两天的 22 日上午，湖南省株洲市荷塘区法院正在执行司法强制拆迁时，云龙示范区学林办事处横石村上于家组的 58 岁农民汪家正站在自家楼顶上点火自焚，七日后死亡；5 月 3 日，安徽省阜阳市颍州区城管执法人员在清河办事处拆除违法建筑时，与村民发生冲突，导致双方多人受伤，执法车辆被砸? 地征收权被滥用问题：怎么说呢？我们当前土地征收过程中所存在的一系列问题与我国土地征收法律、法规的不完善和政府对土地管理的缺位有关。 宪法第 10 条第 3 款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。 ”中华人民共和国土地管理法第 2 条第 4 款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。 ”宪法和土地管理法中都提到了“公共利益” ，实际上公共利益的概念已被扩大到经济建设，可以说许多企业都打着“公共利益”的名义来申请用地，那么这就存在一个“公共利益”如何界定的问题。我建一个学校和医院是为了公共利益，我开发一个经济适用房住宅小区是否也为公共利益呢？另外“公共利益”外延界定的不明确也导致土地征收权被国家权力机关极度滥用。因为我国土地征收的补偿费用实行的并非真正的市场价格，而是由国家单方制定的补偿标准和范围，远远低于市场价格。即使这样的低价也往往是由用地单位来支付的，国家实际上是无对价取得土地，这就加剧了土地征收权的滥用。这是第一个问题。还有一个问题就是土地征收补偿标准和范围不合理：（1）补偿标准和范围缺乏足够的法律依据。按照目前的土地征收制度，实际上是土地所有权的转移，即由农村集体所有转变为国家所有。既然是两种所有制的转移，那么在市场经济条件下土地的价格就应该由市场来决定，就应该由法定的土地价格评估机构来评估。而现行法律规定是按照被征用土地前 3 年的平均产值的 610 倍来计算的，一方面这种制度受多种因素的影响如市场、土地用途、地区差异、种植条件等。另一方面按照法律规定集体土地征收是单方强制性的，被征收单位不得拒绝，按照中华人民共和国土地管理法实施条例第 25 条第 3 款的规定，被征收土地的农村组织和农民只有对土地补偿标准有异议的，才有权要求批准征收土地的人民政府裁决。这个异议是指对 610 倍以内，而对于被征地单位的补偿要求高于 10 倍的救济措施在立法及司法解释中并未提及。体现不出农村集体组织作为土地所有权人的法律地位。 （2）征地补偿范围小、标准低。现行土地征收的补偿范围一般限于土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、新菜地开发建设基金、土地复垦费或耕地开垦费等。这样的补偿范围在土地市场发展的今天远远弥补不了农民失去土地的损失。如加拿大的土地征收补偿一般包括（1）被征收部分的补偿，必须根据土地的最高和最佳用途及当时的市场价格。 （2）有害或不良影响补偿，主要针对被征收地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，可能还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。（3）干扰损失补偿，被征地所有人或承租人因为不动产全部或基本征收，因混乱而造成的成本或开支补偿。 （4）重新安置的困难补偿。其实土地征收补偿范围在我国个别地方也有所突破，如江苏省苏州市征用土地暂行办法第14 条规定的就有保养费，并且在该办法第 24 条还对保养费的发放办法作出了详细规定。另一方面土地的补偿标准也有点过低，按照法律规定补偿标准为被征收前 3 年亩产量的 610 倍， 这样算下来荒地补偿费每亩为 5000 元左右，即使可耕地在有些农村也只有 XX0 元，不要说弥补损失了，甚至连原来的生活水平都难以维持。 （3）安置补助费过低，土地征收程序不规范，缺乏民主：我国土地管理法及其实施条例虽然对建设用地的规划、批准及其实施方案作出了具体规定，但在实施过程中存在许多问题，严重侵犯了被征地农民的利益。如中华人民共和国土地管理法实施条例第 25 条第 3 款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇） 、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。而事实上在征收土地的过程中不但不听取意见，甚至在补偿方案未出台的情况下用地单位就将推土机开到地里。在生活中这样的事早已不是新闻。如新乡市东开发区在征收延津县农用地时先是延津县国土局和土地被征收的村民委员会所在的乡政府签订一份合同，然后再由乡政府和村民委员会签订一份合同，至于承包土地的农民任何合同都没有。实质上不管是土地管理法及其实施条例或是村民委员会组织法，其立法目的都是为了规范和监督在土地征收过程中存在的问题。也就是防止征收权利被滥用，在这里主要是指村民委员会和村民小组的主任、组长，因为他们的民主法律意识很淡薄，有些事情不要说召开村民会议，甚至事后也不通知群众，严重违反村民委员会组织法 19 条规定的民主议定原则。一个小组长甚至连上百亩的土地都敢私自出卖，完全不顾村民的利益，更不考虑失去土地的农民以后的生计，这也是近年来土地上访案件逐渐增多的原因之一。还有就是存在“以租代征”现象：我们知道土地管理法及其实施条例对农村土地的征收程序作出了相当严格的规定，目的是不言而喻的，在这里我们并不是反对租用土地，而是由于立法滞后用地单位及有关部门忽略了土地租用后的复耕等一系列问题，最终受害的还是农民。如沁阳市的宏达钢铁有限公司，XX 年他们在沁阳市西万镇校尉营村租用了 240 多亩土地，租期为 30 年，租金每亩每年仅为 600 元，并且是按年度支付的，而且这全是耕地，如果按照土地征收程序是要报省级人民政府批准的，可实际上他们只在沁阳市和焦作市土地主管部门作了备案和批准，因此这种租地行为属于严重规避土地征收程序的行为，它简化了土地使用手续。最关键的还是他们双方的合同太简单，对以后企业经营风险产生的问题及违约责任没有作出约定，如企业在土地租用期限内出现破产怎么办？土地由谁来复耕？我们认为只所以出现这些问题，租用土地的双方只考虑短期利益，不考虑土地的长期用途是一方面的原因，而作为政府部门由于缺乏相应 法律依据无法加强监管也是主要原因。诸如补偿标准过低、补偿不公、失地农民生活保障、暴力强拆等。所谓“市场价”补偿因为难以说得清楚什么是“市场” ，造成了事实上操作的困难， “可能的办法是，怎么能让那些农民共享城镇化的收益，比如可以考虑入股、分红等形式让农民分享未来的土地收益，这样可能会减少很多矛盾。 ”集体土地征收立法，难点在于如篇三：干部学习讲稿：农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革及试点案例分析(下)干部学习讲稿：农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革及试点案例分析（下） 周立 中国人民大学农业与农村发展学院教授 二、农村土地征收制度 （五）土地制度微调和发展趋势 近些年对于土地制度一些不合理性也做出了一些微调。我们看一下 XX 年，中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定里面就提到要保障农民权益，控制征地规模的原则，要改革征地制度，完善征地程序，严格界定公益性和经济性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理的补偿。开始做出一些调整。17 届三中全会的决议也做出了相应的一些部署，说要改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。而且有些制度说明说要做到“先保后征” ，使得被征地农民的基本生活长期有保障。 这些原则性的安排之外，国务院还出台了一些征地制度的具体的安排，XX 年 10 月份，XX 年的 8 月份，国务院先后出台了有两个决定，一个是关于深化改革严格土地管理的一个决定，还有关于加强土地调控有关问题的通知。确定了被征地的农民生活水平不因征地而降低的一个补偿安置的一个基本的原则，确定了土地补偿费主要用于被征地农户的原则。还有在安置途径告知被征地农民上面，也做出了相应的说明。 XX 年国务院办公厅下发了关于进一步严格征地拆迁管理工作，切实保障群众合法利益的紧急通知里面，要求要严格执行农村征地程序，做好征地补偿工作。征地前要及时进行公告，征求群众意见，对于群众提出的合理的要求要必须妥善的予以解决，不得强行实施征地。国土资源部也有相应的一些规定在落实。这样的一些征地的调整对于征地制度起了一种完善的作用，但是征地制度还是延续着1998 年的主要的土地管理法 ，这样一个制度并没有一个很大的改变。其中 XX 年十一届全国人大五次会议上，政府报告里面提出要制定出台农村集体土地征收补偿的条例，有专门的条例，但是到现在仍然没有完成。所以这样的一个土地管理的这种法律法规的修改，要想完善它是比较困难的。 十八大报告里面提到要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。 十八届三中全会的决议部署了建立城乡统筹的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下，要允许农村集体经营建设用地，出让租赁入股，实行与国有土地同等入市，同权同价，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理规范多元保障的机制，建立兼顾国家集体个人的土地，增值收益分配机制，合理提高个人的收益，保障农民公平的分享土地政策收益。这些很具体的规定，旨在调整农地征收的这样一个不合理的制度安排。 在 XX 年的中央一号文件第 21 号里面也提到了要加快推进征地制度 。 占集体建设用地的%，所以还是比较大的一块。如何进行重构？各方利益都在博弈。 应该说在改革开放以来，这三十多年来，有两次用地制度的重大的调整。第一次是1998 年修订的土地管理法 ，使得集体建设用地使用权的流转的范围大大的缩窄。第二次是 XX 年农用地转用的年度计划实行指令性管理制度之后，农村集体用地转为集体建设用地的可能性，农用地转为集体用地的可能性是大大降低，所以两次都在收缩集体建设用地的。 第一次的是 1998 年修改的土地管理法 ，建设用地的范围是大大缩窄，缩窄体现为 1986 年通过的一个土地管理法第 36 条规定，全民所有制企业、城市集体所有制企业，同农业集体经济组织共同投资举办的联营企业，需要使用集体所有土地的，可以按照国家建设征用土地的规定实行征用。也可以由农业集体经济组织按照协议，将土地的使用权作为联营条件， 也就是说土地可以作为联营，可以合办企业的一个条件。但是 1988 年修订土地管理法第 2 条第四款规定，国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让，当时已经留下一个口子。但 1998 年的土地管理法的第 43 条规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，国有土地才可以使用。第 63 条则规定，说农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者是出租，用于非农业建设，所以使得范围大大缩窄。这意味着国有企业、城市集体企业和其他投资主体需要使用农村集体土地的必须由县、市、政府将其收为国有。然后国家再通过出让或者划拨的方式，使得土地使用权转移过去。所以 1998 年的土地管理法是一个分界线，使得农村经营性建设用地的使用权入市、流转的空间是陡然的收缩，也是乡镇企业在九十年代末走向衰败的一个重要的原因。 第二次是 XX 农用地转用的年度计划实行指令性管理，使得农用地转用为集体建设用地的可能性是大大降低的。在 1986 年的时候规定是比较宽松的，1998 年的规定通道仍然是打开的，比如说 1998 年修改的土地管理法第 60条规定，农村集体建设组织使用乡镇土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业，或者与其他单位个人以土地使用权入股联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请。 也就是说这样仍然可以使用土地，但 XX 年实行了指令性管理，XX 年的一个标志是国务院关于深化改革严格土地管理的决定 ，这是国务院国防 XX 28 号明确规定的，说要实行农用地转用的年度计划的指令性管理。之后土地指标成为宏观调控的一个重要的工具，所以土地财政、土地政治，所以在银根之外又多了一个地根，作为工具，来控制全国的经济形式、社会形式。XX 年之后，依法想新增农村集体建设经营性用地的可能性是微乎其微的。 （二）农村集体经营性建设用地特征 我们需要认识一下农村集体建设用地在近些年它的主要的特征。特征主要是有如下两个主要的方面：一个是从使用权取得看存在大量的模糊地带。一个是从土地的使用权的权能看，与农用地、国有建设用地的差异比较大。总体上来说农村集体建设用地具有集体所有、集体使用这样一个特征，这是针对经营性建设用地的，和集体所有成员使用，这是宅基地这样一个特征。 在土地使用权的取得看是一个大量的模糊地带，体现为对农村集体经济组织兴办乡镇企业，占用集体所有制的耕地，特别是兴办乡和村集体企业占用村民小组的耕地，是否实行有偿使用，使用年限多少，没有明确规定。对个体私营企业取得土地使用权同样缺乏明确规定。所以当时土地使用是比较混乱的。在当时历史条件下，乡镇、村集体兴办企业往往是无偿、无限期的占用农村的土地，实际上是一种平调。这种平调在当时没有引发矛盾，但是在后期的转制和处理土地资产上是一笔糊涂帐，难以处理。 从土地使用权的权能看，与农用地、国有建设用地的差异是比较大的。因为集体建设用地的使用权规定是不得出让、转让、出租和抵押，几乎只能是集体所有、集体使用，对外是没有外延性，也很难入市。这种“划地为牢”式的这种土地资源分配与市场配置资源的一般的规律产生了一些冲突，所以法律不得不做出一些额外的规定，比如说符合土地利用规划并依法取得建设用地的企业因破产兼并等情形导致土地使用权依法发生转移的除外，以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围的土地使用权同时抵押等等。所以通过这样一个例外的情形，使得农村集体建设土地的使用权权能是有所扩大，但仍然是小于农民的土地的承包权这样一个权能，承包经营权的权能可以流转，更加小于国有土地的，国有化以后的土地的使用权权能。 这些年也在扩大产权权能的一些探索，这些改革探索使得农村的集体建设用地，使用权的流转远远超出法律的一些边界，实践在不断地突破政策的界限。突破性的做法在各个地方大范围的存在，小产权就是一个集中的表现。 十七届三中全会以来，对于农村土地的使用提出了在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公营性项目，允许农民依法通过多种形式参与，开发经营并保障农民合法权益。要逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地必须通过统一有形的土地市场以公开规范的方式转让土地使用权。在符合规范的前提下，与国有土地享有同等的权益。同时，国土资源部在各个地方部署试点