中国农村土地制度改革的发展趋势及法律对策研究

中国农村土地制度改革的发展趋势及法律对策研究篇一：中国农村土地制度改革的现状与问题中国农村土地制度改革的现状与问题 摘要：“民以食为天” ，这是我们经常说的一句话，因而土地制度成为了关键所在，土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展，还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率，也关系到中国农村的政治稳定。当前实行的土地制度存在很多的不足和缺漏，因此进行土地制度改革势在必行。除了一系列土地制度改革之外,尝试建立“国家失地农民账户”和“国家失地农民保障基金”或许是比较好的配套制度选择。 关键词：土地制度；农民权益；土地改革 1.农村土地制度的形成背景 我国现行的农村土地制度是在特殊的历史条件下形成的。 我国是社会主义国家，从 1952 年实行社会主义改造起，一直实行土地公有制度。1978 年，党的十一届三中全会之后，农村普遍建立了 “双层经营，家庭联产承包责任制” ，把原由农村集体经济组织(生产大队或生产队)统一经营的土地承包给农户分散经营，农村土地实行“两权”分离，村集体(生产大队或生产队)拥有土地的所有权，承包农户拥有土地的使用权。加上国家大幅度提高了粮食收购价格，减少了粮食征购量，农民从事粮食生产经营的积极性空前高涨，从根本上解决了全国人民的吃饭问题。为了稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定， XX 年 8 月 29 日第九届全国人民代表大会第二十九会议通过，出台了中华人民共和国农村土地承包法 。规定“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。 ”同时规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。 ”“承包期内，发包方不得调整承包地。 ”“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。 ”“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。 ”“任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转” 。 我国现行的土地制度 我国现行的“农民集体所有、家庭承包经营”的农村土地制度,赋予农民生产经营自主权,减少了不必要的劳动监督和生产组织等管理成本,调动了农民的生产积极性和创造性,促进了农业生产迅速发展。然而,伴随农业和农村发展的任务和外部环境的变化,农村土地制度自身的不足与缺陷逐渐暴露,集中表现为:土地产权归属安排不当、权责混乱和农村土地管理工作薄弱;农民不稳定的土地使用关系和土地资源低水平的配置。这些问题决定了现行农村 土地制度难以为农村经济和社会全面发展提供持久的推动力。农村土地制度的改革与创新,既是其自身矛盾发展的必然要求,也是我国实现由二元经济和社会结构向一元结构转变、城乡统筹和谐发展的必然要求。2.现行农村土地制度存在的问题 农村土地制度不完善,土地市场化不充分 完善的农村土地管理制度,健全的土地市场体系,是优化农村土地资源配置、促进农村经济健康发展的重要条件。目前,国家出台了国有土地流转管理的相关法律、政策,然而,却未出台相关的农村集体建设用地流转的法律、政策,造成了集体土地管理相当薄弱。有关法规对农村承包地的流转也只是抽象规定,对土地使用权的出让、流转中各方权利、义务及法律责任并没有明确的规定,致使农村土地流转过程中存在着严重的地方利益和意志倾向,有关部门也难以对集体土地流转实行全面有效的管理。集体土地使用权发生权属纠纷时也很难从法律和行政上进行解释和处理。农户之间的土地流转也存在着盲目随意、操作无序等不规范现象,一旦发生纠纷则处理难度很大。土地流转的价格也很不规范,流出户漫天要价,转人户则把价格压得很低,缺乏对土地流转合理价格的定位。同时,流转农地的用途也缺乏有效管理,一些农户随意改变土地用途,将转人的农地用于非农项目,如开挖鱼塘、修建圈舍、建造厂房等,严重干扰了正常的农村土地流转市场秩序。此外,农村还存在着一些农户不愿种地也不想把承包地流转出去的现象,致使土地闲置、抛荒而无人问津,浪费了大量宝贵的耕地资源。在征用农村土地过程中,各级政府和各利益集团往往通过低价买进、高价卖出来获得土地的增值租金,而农民却得不到合理补偿的情况时有发生。 土地产权归属安排不当、权责混乱 近些年随着改革的深化,产权问题被推到前沿,并且由于自身的客观性而逐渐被人接受。产权一般被界定为建立在一定生产资料所有制基础上的财产的归属权利和运用财产的行为权利,包括财产的所有权即财产的最终归属权,也包括具体占有、使用、交易、收益、处置等行为权利。现行农村土地制度对于土地产权在不同主体间的归属安排不当,造成各项权利主体对土地的权利、义务、受益、责任不能明确,权责混乱,是农村土地经济关系多重矛盾产生的根源。 农民集体作为农村土地的所有者,实践中难以充分行使土地的所有权,土地权益受到多方侵蚀。根据我国法律、行政法规、中央有关政策的规定和农村土地所有权演变历史可以认为:农民集体是农村集体土地的所有者,土地所有权赋予农民集体,农民集体要充分行使土地所有权,理论上需要成立农民大会或者农民代表大会作为农民集体的权力机构,建立农民集 体土地的经营管理主体和相应的监督机构监督经营管理主体,并保证这些组织机构科学有效运转。这些组织的建立和运行费用极为高昂。我国的现实国情决定了农民集体难以充分行使土地的所有权。长期以来,农民集体的土地权益受到多方侵蚀,表现为:一些国家部门和地方政府经常假“公共利益”之名凭借行政力量,从集体土地的经营管理者手中取得农地的使用权、收益权和处分权;一些农村干部利用集体土地发包权为自己谋取私利,侵害农民的土地权益,集体所有制关系被极度扭曲;农民个体对土地的掠夺式经营造成土壤肥力下降,一些农民受利益诱导变相违规私下转用农地或超占宅基地。土地的社会保障功能过强 我国是农业大国,目前农村人口约占总人口的 70%,由于农村社会保障制度呈缺位状态,对于大多数农民来讲,承包土地不仅具有就业生存功能,而且具有社会保障福利功能。农村土地无论面积大小和土质状况,按农业户口一律按人头分得一份土地。从实践上看,这也确实促进了农村经济的发展和农村社会的稳定,为我国国民经济和城市经济的健康发展做出了重要贡献,但同时也导致了农民过分的恋土情结,只要没有一个稳定、长期的工作,一般不愿轻易放弃承包地。有些农民尽管找到一份较为稳定的工作,但因担心未来政策的多变,也不愿意随便脱离土地,特别是在土地日渐升值的情况下,放弃承包地就意味着自己的利益受损。随着全国免征农业税政策的相继落实,农民更加看重自己的承包地。由此可见,农村土地过强的社会保障功能已明显抑制了土地向种田能手集中,影响了农业规模经营的进程,对农业技术的大规 模推广极为不利,也不符合市场经济条件下对农业和农村经济发展的要求。 3.土地制度问题的解决政策 实现农村土地国有化、赋予农民长期的土地使用权 废除农村土地“按人均包”把生产用地、居住用地(宅基地)、公共用地等农村土地收归国有,变农村土地的集体所有制为国家所有制,农民获得长期较完整的农村国有土地使用权,即,农民对生产土地的承包权和原居住用地(宅基地)的使用权均被国有土地使用权取代,由政府无偿提供给新的农村社区农民使用。废除农村土地“按人均包”,即,农村在一定时点按照农业户口“按人均分”,将国有土地使用权一次性量化给农民后,不再进行和农村户籍挂钩的农村土地“按人均包”,今后农业户口主要用来表示职业身份和居住归属地,农民对国有土地使用权的获得主要在家庭内部采取流转、继承等方式解决,国家需要确保妇女和男子使用土地的权益平等。 建立完备的农村国有土地管理体系,实行农村国有土地垂直管理 农村国有土地管理部门可分为中央、省、县、乡(镇)四级,实行土地垂直管理。农村国 有土地管理体系的基本职能是:农村土地管理立法与制定合理的政策,实现土地管理的宏观调控;制定土地规划和农地基本用途与使用制度,保护基本农田;规范和监督农村土地使用权的流转,促进农地使用权流转市场的健康发展;保障国家为公共利益依法有偿征用农村土地顺利进行。最基层的乡(镇)一级农村国有土地管理部门的主要工作是:首先,从地籍管理方面对农村土地(转载于: 小 龙文档 网:中国农村土地制度改革的发展趋势及法律对策研究)进行全面清查登记,建立完善的土地档案;其次,明确农民(户主)拥有的国有土地权属状况后,要对农民的土地使用权予以登记、备案,核发统一规范的农民国有土地使用权证书,土地使用权流转、继承时的登记等规范化管理;其次,协助税务部门收取农业土地使用税;再次,对擅自将耕地转为非农用途、毁坏耕地、弃种弃管等行为进行处罚;最后,协助土地的征用及补偿工作等。开创农村土地使用权流转的新形式。 通过土地租赁实现土地使用权流转是世界上通行的做法。大量事实表明,土地租赁市场可以规避风险,使土地资源利用效率更高,更有利于形成规模经营,是土地流转的一种有效形式。在我国农村的双层经营体制下,发展农村土地租赁市场,允许并引导土地租赁的流转方式,是比较可行的推行农村土地使用权流转的有效途径。 确立农村土地使用权流转的农户自由原则,并辅之以政府调控与服务的原则。在推进农村土地使用权流转工作中要坚持农户自由原则。任何人都不能违背农户意愿搞强制流转。同时,农村土地使用权流转又离不开政府的调控和服务。要明确政府在农村土地使用权流转中的职责,强化政府对农村土地使用权流转的管理、调控和服务职能。 参考文献 1刘学侠. 土地股份制：中国农村土地制度改革的方向J.农业经济问题，XX,07:22-26. 2王天义. 土地股份合作制是中国农村土地产权制度改革的选择J. 中国特色社会主义研究,XX,05:30-33. 3张琦. 中国农村土地制度改革模式探索J. 当代经济科学,XX,05:1-9+123. 4白俊超.我国现行农村土地制度存在的问题和改革方案研究J.经济问题探索,XX,07:34-37 5张晓山. 中国农村土地制度变革的回顾和展望J. 学习与探索,XX,05:172-179+237. 篇二：中国农村土地制度及改革研究中国农村土地制度及改革研究 摘要：土地制度对农村劳动力流动在不同阶段作用的变化表明，土地制度变革虽然对促进农村劳动力流动发挥了重要作用，但至目前，由于对土地潜在价值预期的不断升高及土地资产功能的强化，使得流动者对土地的依恋情节高涨，又成为阻碍农村人口城市化进程的一个重要因素。且这一因素与阻碍农村人口城市化的两个基本原因，即城市户籍制度排斥和流动人口社会保障缺失紧密相关。在当前户籍制度韧性极强的情况下，可通过赋予农民“永久”土地使用权，促进土地权利市场交易的制度变革，解除土地制度对城市社会的屏蔽，实现土地财富向资本财富的转换，同时也可为农村人口、包括农村流动人口的社会保障建设发挥重要作用。 关键词：土地制度；劳动力流动；人口城市化 改革开放 30 年来，农村劳动力流动一直是我国社会经济发展中最具影响力的普遍现象，并成为推动当代中国经济社会转型的重要力量和动力。从劳动力流动的初始动力、基本条件等方面考究，其中农村土地制度变革是一个重要因素，并且在农村劳动力流动的不同阶段其发挥的作用和功能有所差异。同时，从当前农村劳动力流动所反映的新情况、新特征、新趋势及农村流动人口城市化、市民化角度反观现行农村土地制度与之的适应性问题，对推进农村土地制度的进一步变革有着重要意义。 一、土地制度与农村劳动力流动 纵观改革开放以来农村劳动力流动过程中所表现出的特征差异，将其可分为 19781983 年的初始阶段，19841999 年的曲折阶段和 XX 年以后至今的有序流动阶段。以下就土地制度在劳动力流动不同阶段的影响和作用以简要回顾和总结。 1983 年：农村劳动力流动初始阶段 这一阶段由于受传统计划经济思维及体制惯性影响，加之国内食品供给并不十分充足及大量知青返城等现实条件约束，各级政府对农村劳动力流动采取了严格控制政策。在这一背景下，这一时期农村劳动力流入到城镇的规模变化并不大，大量从土地上释放出来的剩余劳动力主要向农村非农产业转移，乡镇企业成为吸纳农村剩余劳动力的主体。至 1978 年时，农村劳动力转移累计总量为 3298 万人，转移到城镇的累计仅为 148 万人，仅占累计总量的%；到1983 年时，转移累计总量为 4912 万人，转移到城镇的累计为 572 万人，转移到城镇的人口仅占转移人口总量的%。这一阶段劳动力流动的典型特征是“离土不离乡” 。 这一时期也是土地制度发生重大变革的时期，其特点是确立了土地集体所有、农户家庭经营的基本形态，实现了“包干到户” 。这种制度安排赋予了农民土地的生产经营权和剩余索取权，因而较有效地解决了“人民公社”制下的“搭便车”行为和监督问题，降低了制度运行成本，使得农民长期受制度禁锢的生产积极性 篇三：当前中国农村土地制度改革的现状与问题当前中国农村土地制度改革的现状与问题 中国社会科学院农村发展研究所 党国英 土地制度改革始终是中国整体改革中的一个重要方面。大量观察表明，农村土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展，还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率，也关系到中国农村社会的政治稳定。可以断定，从年开始，中国农村土地政策乃至一般的土地政策将发生重要变化，变化的程度取决于多种因素，特别取决于高层决策者远见卓识和行动魄力。本报告将集中分析目前中国农村土地改革的现状与问题，并对一些具体政策的影响做出评论。 一、XX 年农村土地政策的变化及其背景 XX 年，中国政府的农村土地政策的基本法律框架没有大的变化，但在局部上也做出了较多调整。这年土地政策的显著特点是强调中国政府要执行世界上“最严格”的土地政策，以保护中国日益紧缺的土地资源，控制乱占和滥用土地。 XX 年中央政府出台的与土地有关的最重要的政策调整，体现在 10 月 21 日颁发的国务院关于深化改革严格土地管理的决定 （国发XX28 号）中。这个决定发布之前，国务院先后发布了两项通知，意在稳定和回复农业播种面积。这两项通知分别是 3 月 20 日的“国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知”和 4 月 30 日的“国务院关于尽快恢复撂荒耕地生产的通知” 。28 号文件责成有关政府机构根据文件精神制定具体的落实意见。本着这个要求，国土资源部很快出台了两项决定，分别是 11 月9 日 关于加强农村宅基地管理的意见和随后发布的新版“征地补偿标准” 。 本年度发布的一系列文件的主要特点是： 第一，加大了对违反土地法规行为和行政渎职的处罚力度，体现了实行“世界上最严格的土地管理政策”的精神。 国务院关于深化改革严格土地管理的决定指出：要加大土地管理执法力度，严肃查处非法批地、占地等违法案件。建立国土资源与监察等部门联合办案和案件移送制度，既查处土地违法行为，又查处违法责任人。典型案件，要公开处理。对非法批准占用土地、征收土地和非法低价出让国有土地使用权的国家机关工作人员，依照监察部国土资源部关于违反土地管理规定行为行政处分暂 行办法给予行政处分；构成犯罪的，依照中华人民共和国刑法 、 中华人民共和国土地管理法 、 最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释和最高人民检察院关于渎职犯罪案件立案标准的规定，追究刑事责任。对非法批准征收、使用土地，给当事人造成损失的，还必须依法承担赔偿责任。协议出让土地除必须严格执行规定程序外，出让价格不得低于最低价标准。违反规定出让土地造成国有土地资产流失的，要依法追究责任；情节严重的，依照中华人民共和国刑法的规定，以非法低价出让国有土地使用权罪追究刑事责任。第二，确保粮食播种面积和粮食增产。XX 年春季国务院发布的两项“通知”主要目的是为了保障粮食播种面积，增加粮食产量。由于 XX 年出现一些有利形势，国务院这个目标得以顺利实现，预计 XX 年粮食播种面积和粮食总产量都将超过年初所确定的目标。 第三，保护耕地，遏止非农建设占用土地日益增长的趋势。XX 年曾实行耕地占用审批冻结， 国务院关于深化改革严格土地管理的决定出台之后，耕地占用审批解冻，但审批程序的规定更为具体、严格。国务院决定重申了“占补平衡”的规定和占用基本农田必须由国务院审批的规定。此外，国务院的决定还要求各地严格村镇建设规划，在农村住房建设中节约土地。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。以往的法规已经有这些方面的内容，国务院决定予以重申，是完全针对严峻的土地滥用形势做出的。 第四，在国家征用土地中和农地转移用途中，把农民利益放在重要地位。针对征地过程中对农户的补偿费用过低的问题，国务院的决定指出：县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限（原有法律规定，各项补偿费用累计最高不超过土地征收前 3 年平均年产值的 30 倍） ，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。针对失地农民就业难和社会保障难的问题，国务院的决定要求县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农 民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。针对土地征用过程中发生纠纷难处理的问题，国务院决定提出了具体的土地征用程序，并要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。国务院的决定还对土地补偿费的分配提出了具体意见，有利于更多地保护农民的利益。XX 年出台的关于农村土地的政策，有其特殊的历史背景。由于我国土地制度本身有内在缺陷，加上近几年城市经济高速增长，土地资源被大量用于非农产业建设，已经严重影响到中国农业经济的可持续发展。在土地征用的过程中，普通农民的利益受到严重侵犯，严重地影响到我国农村社会的政治安定。 有资料显示，从建国到 1983 年我国失去耕地近 10 亿亩，同期新垦耕地亿亩，净减耕地亿亩。在 10 亿亩土地中，有多少用来做非农建设用地？从城市扩张的速度看，估计这个数值在 46 亿亩之间。1983 年以后的占地情况也不完全清楚。据国土资源部统计，1987 年到 XX 年，全国非农建设占用耕地 3300 多万亩。这个数字嫌小，因为据国土资源部的另一项“不完全统计” ，截止 XX 年，全国开发区多达6015 个,规划面积万平方公里 相当于 5300 多万亩。开发区之外还存在大量非农建设用地。近几年的非农建设用地每年在 230 万亩左右。保守估计，建国以来，全国非农建设用地按保守估计在 5 亿亩左右。 为了估计农民土地财产权上面所丧失的利益，笔者搜集了一些土地征用的案例。 从上面这些案例，我们没有办法直接估计出农民土地财产权不稳定所产生的利益流失总量，但大体还是可以看出这方面问题的严重程度。 农村住房建设过度占用耕地也已经达到触目惊心的地步。据河南省国土资源厅调查统计，河南农村宅基用地浪费非常严重，其中仅“空心村”就浪费耕地 150 万亩。河南省正阳县就存在大量的“空心村” 。由于农户新建住宅像“摊煎饼”一样不断外扩，全县户均宅基地达 3 亩，是国家宅基地划拨标准的 10 倍，浪费耕地 20 万亩。有一户人家的宅基地面积达 13 亩，且长年闲置。兰青乡杨楼村共2100 人，分散在 21 个自然村，村庄总占地面积达 1500 亩，中心位置的一个自然村目前仅有 20 多人居住，严重“空心化” 。 我们可以算一笔帐，假设全国农村户均占宅基地 1 亩，农村户数按近年的%增长，那么，在 20 年以后，农户宅基地占用土地总量将达到 3 亿亩耕地，在 50 年以后，会达到4 亿多亩土地，比现在差不多多出 2 亿 亩。宅基地占用的一般都是良田，这意味着仅此一项就可能使我国粮食减产 10%以上。这是一个粗略的计算，反映了一种可能的趋势，当然会有一些因素发挥遏制这种趋势的作用。统计资料显示，中国农民的人均住房面积从 1978 年8 平方米已经上升到 XX 年的 27 平方米。