第四章社会保障的制度模式

社会保障的制度模式陈静v 所谓社会保障制度模式，就是指社会保障制度发展的过程中，经过已经实施社会保障制度的各个国家不断的经验积累，从中抽象和归纳出来的具有规律性的解决社会保障问题的经验总结。这一规律性的经验总结对其他国家实行社会保障制度的过程具有指导作用。v 社会保障制度模式是由各国的社会、经济、政治、历史文化等多个因素共同影响和决定的。由于经济基础、思想传统、社会制度等方面的差异，各国所选择的社会保障制度也不尽相同，从而形成了不同的社会保障制度模式。从各国的具体制度安排出发， 当前世界上普遍采用的社会保障模式主要有三种类型：社会保险型社会保障模式、福利国家型社会保障模式和强制储蓄型社会保障模式。 v你认为影响一个国家社会保障制度选择的因素有哪些？一、社会保险型社会保障模式v 社会保险型社会保障模式又被称之为 “传统型社会保障模式 ”，或者 “自保公助型社会保障模式 ”，是近代工业化的产物。其制度目标是为社会成员提供基本的经济安全保障，以维护公民必要的生活条件。v 社会保险型社会保障模式以面向劳动者建立各种社会保险制度为核心，补充以其它救助性或福利性政策，构成了能够满足工业社会需要的社会安全网。 1、社会保险型社会保障模式的特征v 社会保险型社会保障模式是最早出现的社会保障模式。该模式起源于 19世纪 80年代的德国，其后为西欧、北欧的一些国家和美国、日本等国所仿效。到目前为止，它已经成为包括美国、德国、日本等主要发达国家和部分发展中国家实行社会保障的主要制度模式。 v 社会保险型社会保障制度的目标是以劳动者为核心，通过提供一系列的基本生活保障，使社会成员在疾病、失业、年老、伤残、生育或死亡等需要特别帮助的情况下得到经济补偿和安全保障。社会保险型社会保障模式具有如下基本特征：v 第一，以劳动者为核心建立社会保障制度。在该模式下，社会保障主要面向劳动者，特别是工薪劳动者。在某些情况下，该模式还通过劳动者惠及其家庭成员。v 第二，责任分担。社会保险型社会保障模式强调企业和个人在社会保险缴费方面的责任。社会保险费用由国家、雇主和劳动者三方分担，以劳动者和雇主的缴费为主，国家财政给予适当支持，扮演最后责任人的角色。即雇主和个人投保，国家资助，形成一种风险共担和责任分担的机制。v 第三，权利与义务的统一。劳动者享有社会保险的权利与社会保险缴费的义务相联系，享有社会保险的待遇水平与社会保险缴费多少、时间长短和缴纳人收入水平相联系。一般而言，不参加社会保险或不缴纳社会保险费（税）者是无法享受社会保险待遇的。v 第四，社会保障基金使用过程中的互助共济性。社会保险缴费中只记录个人参加保险缴费情况，不建立以给付为目的的个人账户。社会保险基金在受保成员间调剂使用，代际之间转移支付，实行互助互济，共担风险。v 第五，社会保险基金的筹集和使用采用现收现付形式。根据当前或今后一段时期内对保险金的需求来确定当前的社会保险费率。 v 由此可见，社会保险型社会保障模式重视权利与责任的对应关系，在追求公平的同时也体现了效率原则。社会保障基金在社会成员之间统筹使用，体现了社会保障互助互济的宗旨。v 但是，采用现收现付的基金筹集模式容易受人口年龄结构与人口就业比例的影响，难以应付人口老龄化导致的养老金支付高峰，进而可能因基金积累不足而造成财务危机。因此，有必要对此保持警惕。2、社会保险型社会保障模式典型国家分析v 2.1 德国v 德国是实施社会保险型社会保障模式的典型国家。 19世纪 80年代，德国先后颁布了 工人疾病保险法 （ 1883年）、 工伤事故保险法 （ 1884年）、 养老金保险法 （ 1889年）三部具有开创性意义的保险法典。 20世纪初到 30年代又通过了一系列社会保险立法，从而形成了初步的社会保险体系。v 二战以后，在艾哈德政府的持续努力以及社会市场经济的推动下，德国社会保障制度逐渐完善。v 德国社会保障制度的基本原则是：发挥市场的调节作用，保证社会正义与公平，维持社会公正与经济效率的内在统一性。v 德国的社会保障制度主要包括两个大体系：v 一是为劳动者提供保障的 “社会保险体系 ”，这是德国社会保障制度的核心。社会保险体系是第一层次的社会保障，它以缴纳保险费为依据提供服务。其中失业保险、养老保险、工伤保险和医疗保险被誉为德国社会保险体系的四大支柱。v 二是为特殊人群提供帮助的 “关照体系 ”，这是德国社会保障制度的必要补充。关照体系是国家、社会和企业联合建立起来的第二层次的社会保障网络，意在维护中下层家庭的利益。v 具体来说，德国社会保障制度主要包括社会保险、社会赡养和赔偿、社会补贴、社会救助。其中以社会保险和社会救助最为重要。v 2.1.1社会保险v 养老保险v 德国的养老保险是由法定养老保险、企业补充养老保险和私人养老保险三个层次组成的。法定养老保险是养老保险制度的支柱，具有强制性，所有的工人和职员都必须参加，其目的是保证就业者退休后能够保证适当的生活水平。法定养老保险的费率为被保险人税前工资总额的 19.2%，由雇主和雇员各负担一半。通常劳动者年满 65岁者即可领取养老金，在某些前提条件下，年满 63岁或 60岁即可领取养老金。如投保者死亡，其家属也可得到一定比率的养老金。法定养老金随工资的增长而作相应调整。v 企业养老金是企业自愿为其职工支付的额外老年补贴，是对法定养老保险的必要补充。国家以税收优惠等政策大力鼓励企业设立补充养老保险。目前，德国从业人员中约有三分之二的人具有将来领取企业补充养老金的资格。德国的自由职业者如医生、律师、艺术工作者等一般参加私人养老保险。v 失业保险v 德国的失业保险基金来源于雇主和雇员缴纳的失业保险费，同时国家根据就业促进法给予财政补贴。雇主和雇员缴纳的保险费为税前工资总额的 6.5%，双方各承担一半。德国失业保险的待遇是多层次的，首先是发放失业期间的工资性替代补贴，即失业保险金，并支付有关职业培训的费用。另外，支付旨在维持和创造就业岗位措施的费用，开展职业介绍和职业咨询、进行对残疾人的职业促进等。v 在德国发放失业保险金的基本原则是：职业介绍优先于待遇发放。只有在经过一定的职业介绍还没有消除失业状态的前提下，才发放失业保险金。一般情况下，失业保险金发放期限为一年。v 除失业保险金之外，德国还发放失业救济金。失业救济金不是从交纳的失业保险费中支付的，而是从国家税收中支付的。失业救济金一般是在失业保险金发放期限截止后才开始发放的，或是对没有参加失业保险者如公务员、法官、士兵等发放。它的发放时间通常也是每次限期一年。v 医疗保险v 医疗保险在德国社会保障体系中占有十分重要的地位，几乎所有的德国公民都参加了医疗保险。德国医疗保险费的缴费比例为被保险人税前工资总额的 13.5%，一般由受保人和雇主共同负担。雇员按照职业的区分参加不同保险公司举办的社会医疗保险。医疗保险除支付被保险人生病时的治疗费用外，还包括生育补助、家庭补助以及病人家庭护理等。对于必要的疗养，保险公司也会全部或部分支付疗养费用。v 德国的社会医疗保险实行 “社会共济 ”的原则，每个人所缴纳的医疗费用只与其经济能力挂钩，而与年龄、性别及健康状况无关。这一原则还体现在投保人的配偶和子女的免费医疗保险上。单身投保人与有家属的投保人，如果收入相等，那么他们所缴纳的医疗保险费也相等，但后者却是全家受保。v 工伤事故保险v 在德国，所有的雇员、农民都参加工伤事故保险。自由职业者可自愿投保，大学生、学生和幼儿园儿童也在受保险保护之列。v 工伤事故保险金由雇主单独交纳，保险费率参照各行业工伤发生频率的高低及企业工伤事故状况而定。在发生伤亡事故以及因职业病引起疾病或死亡时，投保者可要求支付保险赔偿金。上下班途中发生的事故也算作劳动事故。v 工伤事故保险赔偿金包括医疗费、伤残补贴、养老金、丧葬费及亲属抚恤金，这些支付项目的水平也随着普遍收入的变化而变化。一般而言，参加工伤事故保险可以减轻企业支付高额赔偿的负担，对雇员因工伤带来的严重后果给予了足够的保障。因此，在德国不论是雇主还是雇员，都愿意加入工伤事故保险。v 护理保险v 护理保险是德国一种新的保险制度，它是从 1995 年初开始实施的，其主要目的是为了保障老年人及病残人员在需要护理情况下的权利。德国传统上对老年人及病弱人员的护理主要是在家庭内部进行，但随着社会经济的发展及家庭结构的变迁，如今在德国已找不到传统 “大家庭 ”的踪影，这一原来由自我负责的部分也不得不由社会来承担了。v 每个参加法定医疗保险的社会成员在他的法定医疗保险机构参加护理保险，参加私人医疗保险的人也必须参加一项私人护理保险。护理保险费的缴纳数额为被保险人税前工资总额的 1.7%，由雇主和雇员各付一半。取得生活费权利的子女和无收入或收入甚微的配偶，在家庭保险的范围内，免费享受护理保险。凭借护理保险偿付的保险金，可使绝大多数需要护理的人，将有可能至少在经济上凭自己的力量来掌握自己的命运。v 2.1.2 社会救助v 德国社会救助制度的主要目标是帮助那些通过其它社会保障项目无法或不足以保证其基本生活的贫困者。每个德国人，包括有避难权的外国人均有权获得。v 救助的原则是 “先保险后救助 ”，及 “尽可能发挥受援者的自救力 ”。与社会保险制度强调义务和权利对等不同，社会救助基金源于政府的税收，由德国最低一级行政机构负责管理，无偿发放，它是德国社保制度最后的 “收容及防御网 ”。v 同时，为了发挥救助制度的激励作用，该制度规定被救助者要积极寻找工作，主动拒绝可能的工作，则意味着失去救助。v 德国的社会保障制度在目标选择上向效率倾斜，强调保障对象的自立和自主意识，同时也不乏一定的互助共济性，是一种比较灵活和有后继力的保障制度。但即使如此，随着近年来人口的结构的转变和社会福利开支的增加，德国的社会保障制度也出现了危机。v 另外，德国的众多社会保障项目，包括教育、养老、医疗等在内的巨额福利项目预算，大多面向中产阶级，违背了 “由富人向穷人 ”进行财富转移的初衷，这也是德国社会保障制度的一个重大缺陷。v 2.2 美国v 美国的社会保障制度也属于社会保险型社会保障模式，但有着自己显著的特点。除北欧外，大多数发达国家都效法美国的保障制度。v 美国的社会保障制度始于罗斯福新政时期， 1935年 社会保障法案 （ Social Security Act）的通过，为公民的基本生活保障提供了两道防线，即交费性的社会保险和不交费的社会救助，也标志着美国现代社会保障制度由此建立。该法案实施后，美国的社会保障制度又经过多次修订和补充，形成了比较健全且范围广泛的制度体系。v 目前美国的社会保障制度主要由社会福利和社会保险两大板块构成。v 2.2.1 社会福利v 社会福利主要是一系列针对低收人阶层和贫困社会成员进行救助的项目。美国政府提供的社会福利补助有 70多项，其中比较重要的有 “需要家庭的暂时救助 ”、 “补充保障收入 ”、 “医疗照顾和医疗救助 ”、 “食品补助 ”、 “一般援助 ”和 “住房补助 ”等。v 这些政策的主要内容包括：一是提供直接的资金支持，以提高贫困者的购买力；二是提供生活必需品；三是保护儿童和青少年的成长环境；四是与创造就业机会相关的方案。v 2.2.2 社会保险v 美国的社会保险计划主要包括三类，分别为联邦养老保险(OASDI)计划、联邦医疗保险 (Health Insurance for Aged and Disabled)计划以及联邦 /州失业保险 (Unemployment In-surance)计划。由此产生三类社会保险信托基金，又称社保基金，即社会保障信托基金、医疗保险基金和失业保险信托基金。以税收形式筹集的资金全部由美国财政部的基金专户保存，各自独立管理运作。v 养老、遗属与残疾保险v 美国人的养老保障体系被形象地比喻为 “三条腿的板凳 ”。第一条腿是政府责任下的社会保险与社会救助，它是美国人养老保障的 “精神支柱 ”；第二条腿是雇主责任下的雇主年金（private pension）及雇员团体保险，这是美国人养老保险的 “载重主体 ”；第三条腿则是家庭责任下的个人退休储蓄（如 IRA等）与个人人寿保险，它是美国人养老的自我保障部分。这一多元化的、多支柱的养老保险体系极大地分散了国家（政府）承载养老社会负担的风险。v 美国的养老保险计划是一个捆绑式的复合养老计划，名叫OASDI（即老年、遗属、残疾保险）。它不仅包括了养老保险，而且还包括了基于养老保险的遗属保险和残疾保险。养老、遗属与残疾保险是美国社会保险的主体，属强制性保险，是美国社会保险中最重要的一项，其资金支出约占社会保险支出总额的 80左右。v 美国 OASDI计划是以工薪税（ payroll tax）的形式 OASDI税来筹资的，它由雇员及其雇主平均各缴付一半的税金。自从 1990年以来， OASDI税率一直固定为 12.4%，雇员与雇主各缴付 6.2%。相应地，自雇者则由自雇者单方缴付12.4%的工薪税。由于 OASDI是采用纳税方式来融资的，因此，它的强制性有法律的高度保证，实施起来更为威严而有效。筹措来的保险基金全部存入养老、遗属保险信托基金和残疾人保险基金。v 领取养老保险金者必备的条件是：在需要缴纳工薪税的劳动岗位上工作满 10年，并连续 10年缴纳了工薪税。在年龄上，规定年满 65岁的公民才可享受养老退休金待遇，而 6265岁的退休者只可部分享受养老退休金待遇。v 失业保险v 美国的失业保险是由联邦政府和州政府联合实施的。美国失业保险具有强制性，凡是符合条件的企业和个人必须参加。失业保险基金的主要来源是雇主为其雇员缴纳的失业保险税。按照规定，失业保险税分为联邦税和地方税，联邦失业保险税率为工资总额的 1，州失业保险税率视各州具体情况而定，平均为工资总额的 5左右。v 在长期的运作中，美国各级政府机构对失业保险金的发放标准、期限等已形成了一整套制度。失业保险金支付以周为单位，一般标准是职工周工资的 50，期限通常为 26周。近年来，根据有关应急失业补偿的规定，该期限有了一定的延长。v 由于政府部门发放的失业救济金水平较低，为了不使失业者及其家庭在失业后的基本生活受到严重影响 , 美国积极的补贴私人福利。如美国福特汽车公司从 1955 年起率先在企业内实行了补充失业津贴制度 , 并逐渐扩延到行业内其他企业乃至其他行业。享受企业补充失业津贴的条件是 : 获得领取法定失业保险金的资格 ; 企业工龄一年以上。企业补充失业津贴的费用由雇主和工会共同承担 , 津贴标准为本人失业前工资收入的 30%左右 , 领取期限为一年。v 工伤保险v 工伤保险是美国社会保障中的另外一个重要险种。这项保险是 1906年通过立法确立的，以后又经过多次修订，得以不断发展和完善。v 工伤保险的对象主要是工薪人员，目前这项保险的覆盖面约为工薪阶层的 87。v 工伤保险的主要内容是：为因工受伤或患有职业病暂时不能工作的职工提供医疗和收入损失补偿，为因工受伤造成残疾、死亡的职工及其遗属按月发放津贴。工伤保险费用完全由雇主承担，一般为工资总额的 2。v 美国的工伤补偿方式一般分为两类：一类是现金赔偿，包括津贴和用于补偿因伤病而损失的收入；另一类是医疗费补助。v 医疗保险v 医疗保险也是由联邦政府举办的带有强制性的社会保险项目。凡是参加养老、残疾、遗属保险的企业和个人，必须同时参加这项保险，税款包括在社会保障税内，由雇主和雇员按一定税率平均负担。v 除基本医疗保险外，美国还有补充医疗保险项目。这项保险规定，凡 65岁以上的老人，无论其是否参加养老、残疾、遗属保险，都可以自愿参加补充医疗保险，参加者每月缴纳保险费或购买此种保险证。v 在医疗保险之外，美国还实行医疗援助项目。医疗援助是向低收人者和缺少生活来源的贫困家庭及个人提供医疗帮助和健康服务的福利项目。该项目拓展了医疗保险的范围，是一种有效的制度补充。v 美国社会保障制度具有内容丰富、覆盖面广、资金来源多渠道、管理体系多层次、强制与自愿相结合的特点。其社会保障总体水平不高，但具有较强的激励性，一定程度上避免了“福利病 ” 所造成的 “大锅饭 ” 现象。v 不足之处在于联邦政府对整个社会保障事业缺乏宏观调控和有效协调的能力，联邦和州都有多个部门和办事机构来从事社会保障管理和服务工作，多头管理，机构重叠，导致管理成本大幅度上升。v 同时，侧重效率的制度设计也在一定程度上威胁了社会公平。美国虽然多方控制社会保障规模，但其福利开支还是居高不下，加上长期的财政赤字，社会保障负担仍然很重。案例 1：美国社会保险体系面临难题v 自布什总统月初成功连任以来，对美国的社会保险体系进行改革成为其第二任期内经济政策的重要内