毕业设计（论文）-管办分离视角下的高等院校“去行政化”改革分析.doc

管办分离视角下的高等院校“去行政化”改革分析1第1章导论管办分离是针对传统公共事业管理体制下由于政事不分、管办不分而造成事业单位角色不明，效率低下，监督缺位等一系问题提出来的。改革的目的是将政府部门与事业单位之间的关系发展为以契约为基础的合作伙伴关系，实现互动式的社会治理。我国高校长期存在的行政化问题导致了高校偏离大学精神取向、资源分配官僚化、学术自由受抑制、管理机构膨胀、配套设施不齐全等问题。为此，借鉴北京、无锡等事业单位的管办分离改革经验，推动高校去行政化改革的有效措施是:切实转变教育行政管理职能，依法保障大学办学自主权；不断进行高校内部的管理结构改革，建立人才创新机制；理顺行政权力与学术权力之间的关系，回归学术权力本位；正确定位教育行政行为，合理把握改革的“度”；以渐近式改革思路为导向，系统配套改革并行。1.1关键词解释1.1.1“高校行政化”与“高校去行政化”（1）高校行政化的内涵关于高校行政化，不少学者提出了自己的见解。武汉大学哲学院程炎发认为高校行政化是个内涵丰富的词，有三种含义：政府对学校管理的行政化，主要指政府部门过多地以行政方式，干预学校的工作，使得学校的办学自主权受到限制。学校内部管理的行政化，是指学校的管理人员，以行政权力压制教授的学术权力，或者获取不应该获得的资源，使得学校的价值取向扭曲。其他主管部门对学校管理的行政化。北师大钟秉林教授认为，所谓大学行政化是指以官僚科层制为基础特征的行政管理在大学管理中被泛化或滥用，即把大学当作行政机构来管理，把学术事务当做行政事务来管理。笔者认为高校“行政化”是指高校作为学术性组织的特性被忽略，在政府与高校的关系问题上，政府以管理行政部门的思维和手段来管理高校；在高校内部治理问题上，学校内部本该由学术人员享有的学术事务决定权被行政人员所掌控。更直接的说就是教育官僚化、教育权力化。（2）高校去行政化的内涵学者陈昌责认为大学“去行政化”的实质是高等教育管理制度变迁。制度变迁是指制度的创立、变更以及随时问变化而被打破的过程和方式。大学去行政化主要涉及到两个问题：一是调整政府与大学的关系，二是变革大学内部治理结构。大学去行政化的目标指向，是改变原来的管理方式或者制度运行模式和行为准则，以充分调动高校和广大师生员工的积极性、主动性和创造性。李立国认为，高校去行政化的本质就是按照高等教育的规律办高等教育。其内涵可概括为四个方面：一是按高校发展规律办学，依法行使教育决策、组织教育教学活动的程炎发.刍议中国高校去行政化改革路径J.科技创业月刊2010(09)钟秉林.关于大学去行政化几个重要问题的探析J.教书育人2010(11)陈昌责.制度变迁视角下的大学“去行政化”J.探索与争鸣2010(09)江南大学学士学位论文2权力；二是按学术研究规律从事学术研究和学术管理，建立保障和保护学者基于自己兴趣进行自由探索的制度；三是按人才成长规律育人，尊重个性，全面发展；四是由热爱教育、懂得教育规律的教育家办学。笔者认为高校去行政化是指高校要推进政校分开，管办分离，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式，是推进高校管理体制改革的措施之一。高校去行政化就意味着教授治校、学术至上，承认教学、科研第一线的老师、教授代表着学校学术发展方向。在高校形成崇尚知识和作为，而不是崇尚权力和地位。可以最大限度的整合资源，可以真正做到让教师发挥所长，培养创造性人才。1.1.2“管办不分”与“管办分离”（1）“管办不分”的内涵管办不分指政府主管部门通过举办事业单位直接提供公益服务，并实行监督管理，既履行社会管理职责，又履行出资人职责，造成“管”、“办”的职责不明确，主管部门专注于直属事业单位的管理，对全社会、全行业事业单位提供公平环境的关注不够，缺乏有效的监督管理。（2）“管办分离”的内涵管办分离是指作为公共服务供给者、事业单位举办者的政府，将其监管者与举办者职能相互分离，是政府层面的职能分离，是政府公共管理职能(管)与出资人职能(办)的分离。管办分离可以采取机构分离的方式，也可以在机构不分离或不完全分离情况下实现其目标。1.2文章研究背景1.2.1管办分离成为新一轮公共事业单位改革的重要原则作为事业单位改革重要原则与要求，管办分离是政府监管者与举办者职能分离。实施管办分离要在理顺国家权力人与所有人双重身份、监管者与举办者职能基础上，探索有效实现形式:一是监管者职能与出资者职能、机构分离的三重治理模式，二是主管部门、中间型治理组织、事业单位三级治理模式，三是主管部门、事业单位的二级治理模式。同时，健全公共服务组织，完善法人治理机制，创新政府体制机制，形成有利于管办分离运行的体制机制。党的十七届二中全会通过的关于深化行政管理体制改革的意见明确将政事分开、事企分开和管办分离作为事业单位改革三大原则，温家宝总理在今年的政府工作报告中要求“要按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，在科学分类的基础上，积极稳妥推进事业单位改革。”在管办分离原则与要求明确前提下，认真总结各地改革实践，对管办分离的内涵、实现形式、运行条件进行深入探讨，为管办分离现实改革提供坚实的理论支持，成为重要的研究课题。1.2.2教育去行政化已经成为新的热点学者许劲松关于建立现代大学制度提到，自上世纪90年代我国一些高校提出建设世李立国.论高校的“行政化”与“去行政化”J.中国高教研究2010(05)王健，管办分离中应注意的问题与对策J.河北经贸大学学报1996(03)管办分离视角下的高等院校“去行政化”改革分析3界一流大学目标以来，推动大学管理制度改革便成了教育主管部门的一项重要工作。然而纵观十多年来我国大学管理制度的改革成果，无论是软件条件还是硬件设施，我国高校离世界一流大学目标还相去甚远。正视大学行政权力泛化现象，深入剖析行政权力在大学管理各层面、各环节的渗透现象，把握行政权力与学术权力的边界，是建立现代大学制度的关键。科学院院士、原南方科技大学校长朱清时提出：“我希望今后十年是中国教育改革的十年，再过十年、二十年，中国教育改革能完成。教育改革就是我一直所说的：恢复大学的本来面目追求学术至上，去掉行政化。”其“大学要去行政化”的言沦，成为了媒体关注的焦点。2010年1月26日上午，温家宝总理与来自科教文卫体的10位代表座谈。温家宝谈到，一所好的大学，在于有自己独特的灵魂，这就是独立的思考、自由的表达，千人一面、千篇一律，不可能出世界一流大学，大学必须有办学自主权。国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）（以下简称教育纲要）将“政校分开、管办分离”作为建立现代学校制度的思路和要求，并上升到国家政策层面。它明确提出：“随着国家事业单位分类改革推进，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”这意味着管办分离将会成为政府放松对高校的行政控制、落实高校管理自主权、重塑政府与高校之间关系、推动教教育行政部门与高校协同治理的重要工具和改革路径。大学去行政化问题已不再仅仅是一个学术问题，它也成为一个具有广泛社会意义的改革举措和被指望能够包医大学百病的良方。在社会关注度极高的大背景下，在多年梦想即将化为实践的期待之中，作为大学人和学者，对这一问题的分析应该更加冷静和理性。1.3文章研究的理论意义与现实意义1.3.1理论意义我国政治的民主化、法治化建设进程在不断推进，正在而且必将大力推动高等教育管理的民主化和法治化进程，这使得高校的非行政化改革有了更加丰富的内涵，高校的体制改革可以进行得更彻底、走得更远。另外，中共十七大确立了建设创新型国家的战略构想，为作为重大创新源之一的高校找到合理的“政治战略”的依据。当前，我国政府改革的重要目标之一就是要建立服务型政府。这标志着我国政府职能新一轮改革的启动，必将使政府在处理与高校的关系上，逐渐淡化政府对大学的直接干预。这些都为高校的非行政化改革提供了宽松的政治环境和政治依据。高校的和谐是整个社会和谐的重要组成部分，祛除高校发展中仍然存在着许多不和谐的因素，如政府对高校的不合理控制，高校和社会间的关系不够明确，尤其是高校内部行政系统官僚主义严重，主导和控制着高校的资源配置、教育评估等办学权，导致行政权力和学术权力矛盾重重，冲突事件屡有发生等等，有利于建构和谐的高校，从而利于和谐社会的建构。1.3.2现实意义(1)高校去行政化改革是实现高校科学发展的需要从长远来看，社会经济协调、全面、可持续发展，取决于教育的协调、全面发展。许劲松.把握边界是建立现代大学制度的关键J.中国高教研究2010(08)江南大学学士学位论文4当前我国高等教育处于新的大转折、大发展时期，急需科学发展观的向导。科学管理是科学发展的基本保障，对现代大学实行科学管理，其本质是增强现代大学这个庞大系统的整体办学效益。现代大学的科学管理主要包括四个基本方面：战略管理、大学质量管理、资源管理、民主管理。其中民主管理最关键的是在大学内部坚持以学术权力为基础，尊重教授的学术权力及其在学校的中心地位，把权力的重心往下移。在这个基础上，建立一个精简、高效的校务办事机构，淡化校务机关的领导和指挥意识，强化服务意识，努力实学校重大决策的科学化、民主化。(2)高校去行政化改革是提高核心竞争力，推动高等教育发展的需要高校崛起是基于高校竞争力的堀起，通常指一所高校凭借其社会声誉和学术声誉的大幅度提升而达到本地区、本国甚至全世界的一流水平。而是否拥有高水平的一流大学，是一个国家和地区高等教育发展水平的标志，是国家和地区综合实力的集中体现。当今世界强国，无一不拥有世界著名的一流大学。但在崛起中的中国，综合国力迅速提升的同时，高校崛起的规模和速度显然落后于中国崛起的步伐，这是与我国的综合国力和发展速度是不相称的。高校的竞争优势和制胜源泉往往表现在人力资本的实力，它是体现在教师和员工身上的才能，包括整体技能、创造力、领导能力、管理技能，这些是学校活动竞争力的基础。因此，在既定的外部管理体制下，人的因素是高校竞争力的核心。人的数量、素质、结构、配置、积极性、合作与竞争等因索都会影响核心竞争力的形成，而核心竞争力中的核心力量是教师。高校去行政化改革就是要建立现代大学制度，建立专家主导的学术决策机制，坚持高校的学术性价值导向，充分发挥教师的学术创造性和积极性，不断培养和提升高校核心竞争力，最终实现我国高校在国际国内竞争中的崛起。1.4课题研究的文献综述1.4.1关于管办分离改革成效分析的研究文献学者刘继同公立医院管办分离的现实理论依据和改革逻辑中提到，管办分离的标准定义是，为转变政府职能和实现健康公平目标，行政监督主体与医疗机构经办主体之间关系的适度分离措施的总和。其基本目的是经济化、市场化和产权制度改革。王健在官办分离中应注意的问题与对策中提到：管办分离后由谁来培育和建设市场，这是官办分离所面临的首要问题，特别是在对于行政管理机构自建自管的市场来说，职能分开后，由什么性质的机构来经营市场，弥补空缺；采用什么样的组织行使；机构人员怎样确定；机构人员怎样确定；人员收入渠道及财产划分等问题，必须在管办分离前加以解决。学者刘虹在无锡管办分离强化四大职能中提到，卫生局从过去的“办医院”中解脱出来，实现了四大职能的强化。这四大职能是：宏观调控职能、公共卫生职能、监督监管职能、市场开放职能，改变了过去“重医轻防、重城轻乡、重上轻下、重办轻管、重公轻民、重费轻保”的模式。刘功认为事业单位行政化改革，取消级别是第一步，也是为人才解锁的第一步，而关键则是去行政惯性。学者张晓燕认为管办分离改革中要签订委托代理合同，出台相关政策法规，明确各方权责在签订的委托代理合同中应包“管办分离”后医院权益的归属和合同双方的权利和义务。相关职能部门应在人事分配制度、资产监管、建立和完善法人治理结构等方面刘虹.无锡管办分离强化四大职能J.健康报2006，(01)刘功.浅谈中国事业单位行政化改革J.管理观察2009，(07)管办分离视角下的高等院校“去行政化”改革分析5尽快出台相关的政策法规，对“管办分离”的施行加以规制。1.4.2关于高等教育去行政化的文献综述教育部长袁贵仁指出，高等教育行政化倾向表现在：政府对管理的行政化倾向和学校内部管理的行政化倾向。从政府和大学之间的关系看，主要体现在政府将大学作为行政机构的延伸部门来管理，严格控制，管办不分，具体体现为：高校办学自主权不断受到挤压、大学行政级别日益强化、大学主要领导来源行政化。学者吴季令认为高校行政化，其实是由整个“大一统、官本位”社会文化环境滋生出来，是“大一统、官本位”教育管理体制的必然产物和基本表现形式。落实高校办学自主权，可以视为高校“去行政化”的一个现实路径，建立大学校长及管理人员职业化制度也是重要举措。学者襄樊分院徐林认为，高校行政化有着深厚的文化背景和社会根源，高校去行政化是促进高等教育发展的必由之路。高校去行政化的策略方向是给予高校充分的自主权、把高校作为育人基地、建立大学校长管理人员职业化制度，同时改变行政化的管理模式，建立新的现代大学制度。学者刘颖认为，虽然高校“去行政化”面临不少难点，但从长远发展来看，是高等教育发展的一种趋势。在执行过程中诸多现实困扰的存在，只能说明高校“去行政化”并非一蹴而就。”要改变长期以来高校行政化的积习，决非朝夕之功。高校“去行政化”要找准突破点，先局部突破，后整体推进。学者陈汉认为高校去行政化应建立大学校长及管理人员职业化制度，成立“校长遴选委员会”；建立独立自主的学术制度，使得教授在研究与教学过程的思想自主；建立适应教育规律的党群关系，构建服务性行政管理体系。金劲彪在我国高校行政化的历史原因及改进策略中提出高校去行政化的建议，主要为进一步明晰政府的管理权、依法确立和保障高校的自主权、依法保障学者的学术自由权。张晓燕.试论公立医院“管办分离”J.综合管理2009(73)吴季灵.高校去行政化问题浅析J理论探索2010(73)李飞.制度变迁视角的高校去行政化J.广东行政学院学报2006(1).刘颖.去行政化的逻辑起点、难点与突破点J.人文社会2010(09)金劲彪，刘斌.我国高校行政化的历史原因及改进策略J.大学改革2011(3).江南大学学士学位论文6管办分离视角下的高等院校“去行政化”改革分析7第2章文章研究的理论基础2.1制度变迁理论诺斯认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为。”从历史角度看，制度不是一成不变的，而是一个产生、发展、消亡的过程。高校“去行政化”的方式，按变迁主体划分，可分为强制性去行政化和诱致性去行政化两种。强制性变迁视野下的去行政化的主体是国家，国家借助公权力，颁布法律法规推动制度的变迁。采取的方式是自上而下，这种变迁的好处是节约交易费用，不需要依据一致性原则，在短期内就可以实施。坏处就是存在低效率，由于不是一致性同意原则，就存在反对变迁的团体。他们就会采取不合作、不配合的态度来对待变迁。这样的结果就会导致摩擦成本过大，交易费用过高，有可能使去行政化的改革搁浅。诱致性变迁视野下的去行政化是自下而上变革，先是由一部分人发现了潜在的利益和制度优势。于是很多人就开始效仿，使得变迁开始推开。这样做的好处就是一致同意的原则，大家认可，推行阻力较小，交易成本低，便于推行。缺点是时间长，要经过长时间的磨合、博弈，最后被多数人认可接受。是由于现行制度安