大学整并与中国高等教育治理变迁.pdf

教育政策論壇2004年2月第七卷第一期83教育政策論壇，2004年七卷一期，83-100大學整併與中國高等教育治理變遷莫家豪香港城市大學人文及社會科學學院副院長盧一威香港城市大學公共及社會行政學系研究助理摘要近年來，大學校院整併已經成為熱門話題。誠言，大學合併或整併不單流行於台灣，自六七十年代伊始，英國、美國、挪威、瑞典、德國、加拿大，及至荷蘭等地也有不同形式的大學整併，試圖透過大學整合來提升大學營運的成本效益和增強大學綜合競爭力。近在咫尺的中國大陸，近年也興起大學合併和轉制等改革。八十年代以還，規模日益膨脹的中國大陸高等教育亦要面對嚴峻的財政資源不足的問題，因此，在高等教育體制內進行結構與管理體制改革的重點便是要院校在運用有限資源的同時能提高辦學效益。與此同時，大陸中央政府亦注意到高等教育體系所面對的教育質素、資源調配及管理效益等方面的問題。在全面推行教育改革之際，尤其始於1990年代，大陸中央政府更積極倡導以大學整併的方式來提高院校的資源與管理效益，透過共建、劃轉、合併、合作四種主要形式來進行高等教育管理體制的改革。本文旨在探討中國大陸大學整併的推行背景、整併的形式和策略，並分析高等院校整併後對大陸高等教育治理型模的變遷（changingeducationgovernance），以及討論大學整併對高等教育長遠發展的影響。關鍵詞：大學整併、高等教育治理變遷莫家豪教授現任香港城市大學人文及社會科學學院副院長，主要研究興趣為比較教育政策，公共政策分析，及當代中國研究，莫博士畢業於英國倫敦大學政治及經濟學院，近作GlobalizationandEducationalRestructuringintheAsiaPacificRegion(London,PalgraveMacmillan,2003)andCentralizationandDecentralization:EducationalReformsandChangingGovernanceinChineseSocieties,(KluwerAcademicPublishers,2003)香港城市大學比較教育政策研究中心成員84莫家豪和盧一威大學整併與中國高等教育治理變遷壹、高等教育治理變遷的政策背景近年在公共政策和公共管理的領域裏，興起了市場化的浪潮。市場化是指運用私有領域（privatesector）或市場的概念、原則和作法，來營運公共事業和公營部門。目標是要令公共服務變得更適應市場和社會需要（Aucoin，1990；Flynn，1997）。由於對國家（政府）效率提出批判，公共選擇學派（publicchoiceschool）批評傳統自由主義視國家為既定的中立體，能綜合反映公民的需要，但卻忽略在這種體制下的國家（政府）每每欠缺效率，並在市場失效（marketfailure）時未能好好地作出干預，致使公共政策失效。因此，公共選擇學派對政府失效提出的解決方法是私營化（privatization），試圖透過減縮政府官僚部門的規模，以使公共服務回歸市場，並由市場的供求規律來決定服務的供給，使公共服務效率得以提高（張炳良，1997；Lane&Ersson，2002；LeGrand&Bartlett，1993）。早在九十年代，各地政府已開展其對公共管理的不同改革計劃，再一次加速了各地政府對公共部門及政府的改革。把早已流行的公共管理（PublicManagement）理念及模式加以強化，一浪接一浪地推出市場化、私有化、民營化、公司化、分散化或下放權力等政策舉措。而政府從直接控制到多樣化（diversification）和市場化（marketization）的轉變過程中，國家在控制社會政策的角色有著根本性的轉變。其管治力量（capacity）被受到不同程度上的影響，國家政府對公共政策的制控能力，以及國家政府與市場及其他非國家團體對公共政策及公營部門的管理的角色便產生了一些變化（Pierre，2000；Rhodes，2000），其中一個主要變化在於國家政府之公共財功能（public-goodfunction）的弱化。國家政府過去是社會公共政策這種公共財的唯一可靠的保證人（Whitty，1997），近年來，國家則利用各種不同形式的治理（governance）來統籌社會公共政策。正如Hirst和Thompson（1995）所指出的：人們通常把政府等同於控制和管制一定地域人民生活的國家機構。然而，管治不僅僅是國家的職權，而是指利用一些手段來對某一活動進行控制從而達致既定的結果。而且，管治這種功能是可以透過各種公立與私立、政府與非政府、國家與國際的機構和作法來執行的。值得注意的，在多樣化的過程中國家並沒有完全撤離（entirewithdrawal）。相反的，作為社會公共政策的主要資助者和管理者，國家能夠繼續保持它的地位，只是其角色產生了實質改變。過去，國家本身承擔了絕大部分社會公共政策的統籌工作，現在則必須決定在哪裏做以及由誰來做這類工作。對國家來說，權力的下放和分離顯示了國家的力量而不是它的軟弱（Dale，1997）。為了應付公共財政的緊絀，國家再不能擔當公共社會服務的提供者；反之，轉化其職能服務監控者（regulator）或統籌者（coordinator）。不少國家或政府採取了靈活應變手法，從過往以一種積極協調（positivecoordination）模式來制定公共政策轉變至一種以消極協調（negativecoordination）模式。在適當情況下，把過去積極調控的功能下放予市場或其他非政府團體，讓這些機構及團體充分發展其協教育政策論壇2004年2月第七卷第一期85調功能和充分發揮非政府或半政府（semi-governmental）機構在公共政策的功能，藉此減少政府在公共政策供應和財政上的種種壓力。與此同時，政府則留守在制訂法規及提供適當的規範系統（regulatoryframework）來調控有關的政策領域。這種消極協調的公共管理模式有效地加強了國家政府的公共政策的管治力量（governancecapacity）（Jayasuriya，2001；Pempel，1998）。另外，不少政府或國家更積極動員民間力量，以增加在非政府領域的財源或力量，甚至拉攏市場、發動個人、甚至家庭以及其他民間或社區力量來參與公共政策及社會服務。因此，政府與民間或其他非政府機構便建立了一種共同生產（co-production）社會服務及公共政策的協作關係，市場與政府的關係便變得愈加緊密（Peters，2002；Salomon，2002）。為了加強政府對公共政策或社會服務的質量控制，政府的主要角色便以政策調控及法律規管為重。無怪乎現代政府被描繪評估式國家（evaluativestate）（Neave，1988）、競爭型國家（competitionstate）（Cerny，1990），而我們也生活在一個重視表現的社會（performitivesociety）（Ball，1998，2000）或審計型社會（auditsociety）（Power，1997）。在這種政策背景下，教育作為公共政策的一環，其治理結構及模式都必須改變，以適應國家在公共社會服務職能的轉化。因此，全球各地都掀起一股教育改革熱潮（李榮安，2000；Cheng&Townsend，2000；Mok，2002）。有關高等教育改革，各地所採取的策略包括(1)大學市場化的改革策略；(2)企業型大學的改革策略；以及(3)大學整併的改革策略。由此可見，大學整併是當代政府所採取其中一種回應公共政策變革的手段，藉此重新界定政府在高等教育服務的角色及重新分配有關資源。貳、各地大學整併的概況早在第二次世界大戰之後，不同國家已開始對大學及專上學府進行合併及整併計劃。在六七十年代，澳大利亞及英國政府試圖利用大學整併來創造一個以兩層模式（abinarysystem）的高等教育系統：即把部份大學集中在研究工作，另一層大學側重技術人員及專業人員的培訓，這一層學府以理工及高級進修學院為主。無獨有偶，在法國及瑞典，類似的大學整併早已在七十年代出現。至八十年代初，澳大利亞、荷蘭及英國等地也利用大學合併來對其教育學院進行改革。再者，自六十年代伊始，大學整併已成了美國當地一種普遍作法（Skodvin，1999）。在八十年代中至九十年代，大學整併蔚然成風。不同的大學及專上學府的整合行動發生在荷蘭、德國、芬蘭以及澳大利亞。以芬蘭為例，芬蘭教育當局利用整併手法來創造一種具荷蘭特色的學院及以理工科為主學院。英國和澳大利亞為了把旗下的專上學院及理工學院升格成為大學，運用大學整併手法來促進大學整併，試圖改變以往兩層化（binary）的高等教育系統，把所有學院升格為大學。（Rowley，1997；Skodvin，1999）。除了西方國家的大學整併經驗外，九十年代以還，中國大陸的高等教育領域86莫家豪和盧一威大學整併與中國高等教育治理變遷也進行了一系列的改革，其中居於重要地位的就是圍繞着教育資源的優化配置進行合作與合併辦學。據大陸專家研究顯示：高校合併自1992年以來，已有450所高校，其中普通高校319所，成人高校131所，先後合併組建成為188所，其中包括普通高校181所，成人高校7所。利用整併或合併的手段，普通高校淨減138所，成人高校則刪掉124所（王常策，2000）。中國大陸大學及專上學府的整合主要沿於教育投資緊縮，合併調整可扭轉一些地區高校重複設置、單科性學校過多，辦學規模小的局面，使整併後的大學學能邁向更綜合性學科的發展（王常策，2000；郭必裕，1998）。如上文所述，大學合併及整併已成了不少地區採用的政策及手段以進行時對高等院校改革，試圖藉此提升大學綜合水平。但從國際對比經驗所得，大學整併主要分成兩種類型：一是自願性整併；二是強迫性整併。表1列出世界各地大學整併的性況，除了自願性整併外，當中亦不乏強迫性大學整合計劃（見表1）。表1部份國家的大學強迫或自願性合併概況國家強迫自願澳洲（1960年“兩層制”，1987-90年“聯合制”）X美國（1960-1997年）XX加拿大（學院教育改革；1960年Cegeps創新；1990年代新區域網絡大學成立XX挪威（1994年國家學院改革）X瑞典（1977年大學及學院改革，及1993年中瑞典大學成立XX荷蘭（1983-87年HBO改革，及1988年新自願合併）XX比利時（1994年Flemish學院改革）X德國（1970年綜合大學改革，1980年理工學院改革）XX英國（1960-1970年代理工大學改革，及1980-1990年代新自願合併）XX芬蘭（1991-1995年理工大學改革）X資料來源:Skodvin，1999，p.66。參、大學整併的動因（DrivingForces）和形式世界各國大學整併的經驗殊異，很難以三言兩語完全概括大學整併的所有動因。由於各國發展經驗不同，社會、經濟、文化及政治狀況不盡相同，故在我們研究及分析有關大學整併時，必須留意各地大學整併的獨特背景。但從國際比較教育研究經驗而言之，大學整併大致受到下列因素所影響：一、為了因應學生數目的日益增加，以及高等教育的不斷發展，在有限資源情況下，大學必須關注如何提高辦學效率和效能；二、為了妥善處理部份辦學條件欠佳的大學或院校過份零散化（institutionalfragmentation）；三、為了擴大學生的入學機會及促進公平入學原則；四、為了區別不同課程的頒授以適應愈益多樣化的學生生源，以及加強大學研究生教育水平；教育政策論壇2004年2月第七卷第一期87五、為了加強政府時大學整體發展方向作出調整，期使大學的發展能促進及滿足地區性及本土性的經濟及社會發展目標（Harman&Meek，2002）。為了回應以上目標，大學整合便變成其中一種提升大學資源的運用、效率、效能及提升大學教學及研究水平的策略。就國際經驗而言，大學整合的對象是把一些較小型、專科類型大學合併及發展成為更綜合性的大型大學。在學校校園方面，整併後的大型綜合大學的學生將由以往以單一校區轉到多校區修課。除此之外，大學整併的形式甚多，有些大學採用策略聯盟（voluntarycooperativeagreement）形式，有的採取結盟方法（federation），有的則採用協營模式（consortium）；有的則以相互聯營（affiliation）模式；另外一些院校則採用以個別單位自定結盟或合併的計劃（managementbycontractagencymerger），最後一種為把大學進行合併，把兩所大學刪併為一（Merger）（見圖1）。策略聯盟協營模式結盟互營模式個別單位結盟合併VoluntarycooperativeagreementConsortiumFederationAffiliationManagementbycontract（agencymerger）Merger院校自主性高統一控制HigherInstitutionalautonomyUnitaryControlCooperativeCoordinativeUnitaryStructure合作協調統一校制圖1不同的大學聯盟及合併形式資料來源：Eastman&Lang，2001，p.15。既然大學整併形式殊異，不同的策略性聯營和結盟方法，都是為了加強大學之間的合作、資源共享增加效益，以及提升院校的整體學術水平，及營運效果而為之。在大學進行整併的舉措時，必須因應推行有關改革當地的社會、經濟、政治和文化的發展狀況來決定採取那一類型的大學整併方法或措施。下文將討論中國大陸大學整併的背景、措施與策略，並分析大學整併所反映的高等教育治理模式的變遷。肆、中國大陸大學整併政策的背景自改革開放以來，中國大陸已開始推行一系列下放權力政策，試圖糾正以往中央權力過分集中和管理過嚴束縛地方教育機構的主動性的弊端，提出實行中央統一領導和地方政府分級管理相結合的管理體制，1985年頒發的中共中央關於教育體制改革的決定，要求在加強宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權，擴大學校的辦學自主權，特別是高等學校的辦學自主權（中共中央，1985）。因此，國家在繼續擔當教育服務主要提供者和決定教育發展方向的前提下，有意識地讓地方政府，特別是社會力量（包括個人和非國有部門）參與提供教育服務，從而為民眾創造更多的學習機會。而經濟成分的多元化、非國有部門的迅速發展88莫家豪和盧一威大學整併與中國高等教育治理變遷則為教育服務提供者和參與者的多元化創造了必要的條件。1992年，中共第十四次全國代表大會提出了建立社會主義市場經濟的新目標。經濟體制的轉變要求教育體制進行相應的變革。為適應社會主義市場經濟體制的要求，1993年2月，中共中央和國務院發布中國教育改革和發展綱要（簡稱綱要），重申教育服務提供的分散化和多樣化，支持社會力量辦學。綱要提出要改革政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制。對社會團體和公民個人依法辦學，則採取積極鼓勵，大力支持，加強管理，正確指導的方針。同時，綱要再次強調：政府要轉變職能，由對學校的直接行政管理，轉變為運用立法、撥款、信息服務、政策指導和必要的行政手段，進行宏觀管理。（中共中央和國務院，1993）。1995年頒布的教育法及後來頒布的高等教育法均進一步鼓勵地方社區和非正式部門支持教育。同時，管理權和財政權也進一步下放。就在擴大辦學自主權的政策框架下，高等院校在多方面可以享有更大自主。院校除了有權招收自費學生；制定教學計劃大綱，編寫和選用教材；與其他單位機構進行科研項目；更有權提名和任免副校長和其他幹部；可以安排國家撥發的基建投資和經費；並可利用自籌資金進行學術交流和教研活動。與此同時，實行中央、省（自治區、直轄市），及中心城市三級辦學體制，並倡導部門與地方之間實行聯合辦學。根據擇優原則，透過同行評議機制，在院校建設中點學科，發展院校為教學與研究中心（中共中央，1985）。為了加快高等教育發展，自九十年代以來，大陸不斷推行有關高等教育體制改革，試圖調整政府與高等院校、中央與地方政府、當時國家教育委員會（即現時教育部）與中央各業務部門之間的關係，目的是要建立政府宏觀管理和院校自主辦學的體制。為了改變以往直接行政管理院校的作法，中國政府希望透過立法、撥款、規劃和政策指導等模式對高等教育體系進行宏觀管理。確立中央與省分級管理和負責，並且以省級政府為主導的管理體制，而中央政府則進行簡政放權的工作，擴大省級的教育決策權和中央部門所屬院校的統籌權（中共中央和國務院，1993）。在綱要頒行的次年，國務院發表關於中國教育改革和發展綱要的實施意見文件，直接回應要使高等教育規模更加合理的訴求，並提高教育質素和管理效益。實施211工程，分期建設100所重點大學及一批重點學科，使院校達到國際一流大學的學術水平，這是中國高等教育長遠發展的方向之一。除此之外，中央政府更落實改變高等教育體系一直存在著的條塊分割和小而全的狀況。院校管理體制根據不同情況，採取中央、地方政府及所屬部門聯合辦學或院校合併等形式進行改革（國務院，1994）。雖然高等院校合作辦學和合併經驗早在1991及1992年開始出現（教育部，2002a，2002b），先於綱要發表的時間，但國務院的綱要意見卻是官方首次明確肯定以合併和聯合辦學的方式，改革高等院校的管理體制。直至1995年，國家教育委員會發佈關於深化高等教育體制改革的若干意見教育政策論壇2004年2月第七卷第一期89文件，確定以共建、劃轉、合併、合作四種主要形式來進行高等教育管理體制的改革。推動中央部門與地方政府共同建設、共同管理高等院校，淡化院校單一從屬關係的觀念，加強條塊結合。再者，促使專業通用性強，而地方建設需要的中央部門所屬院校劃轉由省級政府管理，為地方服務的同時，仍然滿足部門和行業對人力資源培訓的需要。另外，開展不同形式的合作辦學計劃，在自願及互利的基礎上，實行資源共享，發揮院校之間的優勢，透過教學與研究的協同發展，共同提高辦學水平和效益，而合作辦學的高等院校甚至可以進行實質性合併。與此同時，近年部份學科互補和規模較小、科類單一、設置重複的院校進行合併，更合理使用有限的教育資源和經費，提高教育質素和效益（國