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从社会管理到社会治理的变革、挑战及应 对 【内容摘要】党的十八届三中全会提出了完善和发展 中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现 代化的总目标。其中，“国家治理体系”和“治理能力” 的概念是我党首次提出，也是三中全会的一大亮点，改变 了传统的以自上而下管控为特点的“管理”理念，摒弃单 一的行政管控手段，转变为一种强调国家与社会合作共治 的“治理”理念。这标志着“治理”取代“管理”，成为 我党新时期深化改革的执政理念和治国方略。本文以村务 监督委员会视角，主要围绕治理理念的演进、社会管理到 治理的变化与挑战及应对策略等方面展开，以期为相关单 位带来一点启发。 【关键词】治理 背景 特点 挑战 对策 一、治理理念提出的背景和历程 治理理念的提出及演进 自 1989 年世界银行报告中首次出现“治理”一词以来， 治理理念逐渐为人们所接受，不但形成一整套的理论框架 和逻辑体系，而且在现实政府改革过程中发挥了重要的作 用，成为世界范围内政府改革的一面旗帜。治理理论认为， 治理是一个自上而下与自下而上互动过程，强调政府与社 会通过合作、协商、建立伙伴关系、确立认同和共同的目 标等方式实施对公共事务的管理，从而寻求政府与公民对 公共生活的合作管理和实现公共利益最大化，它以合法性、 参与性、公开性、透明性、回应性、法治性和责任性等为 基本特征。 我国自上世纪 90 年代初建立现代企业制度、企业改革 进入公司治理改革新阶段以来，从营利性组织的公司治理、 金融机构治理到非营利组织的大学治理、慈善机构治理、 政府治理，再到当前的国家治理，治理改革逐渐渗透到改 革的各个层面。 从社会管理到社会治理的发展历程 改革开放以来，我国经济社会环境发生了巨大变化， 面临经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深 刻调整、思想观念深刻变化而产生的一系列新情况和新问 题，党的执政理念也经历了社会管理到社会治理的发展历 程。XX 年党的十六届三中全会，将“社会建设和管理”列 入“五个统筹”之中；XX 年党的十六届四中全会第一次提 出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”；XX 年党的十七大提出健全“党委领导、政府负责、社会协同、 公众参与”的社会管理格局；XX 年党的十八大提出建立 “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障” 的社会管理体制。由“格局”上升为“体制”，并且强调 “法治保障”；十八届三中全会继续推进理论创新，把 “推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展 中国特色社会主义制度”并列为全面深化改革的总目标。 二、从社会管理到社会治理带来的理念和方式的变化 以村务监督委员会建设为视角 所谓社会治理，就是政府、社会组织、企事业单位、 社区以及个人等，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社 会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现 公共利益最大化的过程。对于现代国家来说，基层治理是 国家治理体系的重要组成部分。社会治理的重心必须落到 城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就 实了。为此，课题组选取了基层治理中的村务监督委员会 建设为视角，以金山区的村监会建设为主要基点，尝试对 从社会管理到社会治理的转变所带来的思想观念、思维方 式和工作方针等一系列的变革进行阐析，探究转变过程中 面临的挑战，并寻求应对之策。 我国村监会的发展历程 村务监督组织其实早在我国建国初期的 50 年代就有存 在，名称叫“监察工作委员会”。但由于各种原因，这个 机构体制没有延续下来。全国第一个“村监会”于 XX 年 6 月 18 日在浙江省武义县后陈村选举产生。XX 年底，浙江、 陕西两省行政村全部成立了村监会。XX 年 10 月 28 日， 村民委员会组织法经第十一届全国人民代表大会常务 委员会第十七次会议修订发布，其中第三十二条明确规定 “村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机 构”，为村监会的建立提供了法律依据。此后陆续有不少 省市开始探索实施，但还未全面铺开。 上海市金山区从 XX 年 3 月起，先后在金山卫镇及金山 工业区高楼村开展村监会试点工作，在此基础上，XX 年 1 月份，金山区全面推进村监会工作，区委办和区府办印发 了关于在本区全面建立村务监督委员会的实施意见， 对机构设置、成员产生、工作职责、权利义务和保障措施 等进行了规范。4 月前，全区各村完成选举；6 月份，124 个行政村的村监会开始正常运作。村监会依法行使六项职 责：1、监督村级重大事项民主决策情况；2、监督村务公 开情况；3、监督村集体“三资”管理情况；4、监督村干 部廉洁履职情况；5、监督村民代表会议授权的其他事项； 6、主动收集并认真受理村民的意见建议。村监会的全面建 立，在金山区形成了以村党组织为领导核心，村民会议或 村民代表会议为决策机构，村民委员会为执行机构，村务 监督委员会为监督机构的村民自治组织体系。 社会治理突出特点 1、主体多元 虽然社会管理包括政府作为主体的管理行为和公民社 会组织作为主体的管理行为两个主要方面内容，但社会管 理仍然侧重于政府对社会进行管理，政府是社会管理合法 权力的主要来源；而社会治理则强调合法权力来源的多样 性，社会组织、企事业单位、社区组织等也同样是合法权 力的来源。社会治理的主体是多元的，任何一个单一主体 都不能垄断规范和管理的实践过程。 在村监会产生以前，除村民会议有监督权，此外无专 门的村务监督机构，对村务的监督大都是通过基层政权组 织来实现。由于村民会议召开有法定的程序，需由村委会 召集或有十分之一以上的村民提议，有本村十八周岁以上 村民的过半数参加，或者本村三分之二以上的户的代表参 加。在当今农村人口流动日益频繁的状况下，村民会议召 集难度很大，难以随时召开议事，难以保障村民参与村务 监督的权利。村监会的成立，创设了一条多元参与村务监 督的机制。在金山区的实践中，村监会成员为 5 人，均由 选举产生，来自基层农村的各个方面，能够更好地代表社 会各方面、各阶层的利益，并行使各项村务监督职责，体 现了社会治理的多元参与性。同时，多元参与使村监会能 够汇聚各方面、各阶层的意见，使村级事务能够为更广大 的村民服务，推动公共利益的最大化。 2、平等参与、合作 社会管理较多地表现为从行政部门的主观意愿出发管 控社会，通过命令式、处罚式、服从式管理等强制性手段 实现自上而下的为民做主、替民做主；而社会治理则更多 地强调民主，强调发挥多元主体的作用，平等参与、平等 协商，并形成最终的决策以管理社会事务。 村监会的设立，为村民平等参与村级事务提供了平台， 一方面，村民可以通过选举，平等地加入村监会，如金山 区在实践中规定，拥有选举权和被选举权的本村村民，年 龄一般不超过 70 周岁，并具有胜任工作的身体条件的都可 以参选；预备候选人由村党组织推荐、村民代表联名推荐 和村民自荐等方式产生。另一方面，在村监会中，每一位 成员享有平等的权利，履行平等的义务，可对村级事务自 主表达意见、协商讨论，并形成相关的建议，最终影响村 级事务的实施。如金山区规定了村监会成员的四项权利， 包括知情权、审核权、监督权和建议权，同时也规定了依 法履行职责、积极支持村“两委”工作、认真接受考核考 评和努力提高工作水平等四项义务。 3、依法治理的理念 社会管理更多地是讲究用行政手段、行政命令的方式 来管理社会事务；而社会治理则使治理方式从主要由政府 单方面管控向多元治理方式转变，要求在运用行政权力之 外，更多地运用法律的、市场的、文化的手段，对公共性 事务进行控制和引导，尤其注重运用法治思维和法治方式 解决矛盾和问题，体现了依法治理的理念。 村监会的组建过程，就充分体现了依法治理的理念。 如金山区在实践中，设计了多项制度规范村监会成员的依 法产生和依法履职：一是村监会成员按规定由村民代表会 议选举产生，并规定了回避制度，村“两委”班子成员和 财务工作人员、村集体经济组织负责人及其近亲属、近姻 亲不得担任村监会成员；二是在规定了村监会成员的权利 和义务；三是建议了评议制度，每年年底，村监会向村民 代表会议报告工作，接受村民代表会议对其履职情况的民 主测评，并根据测评结果进行考评；四是加强了纪检监督， 规定村监会接受镇级纪委的指导，并向其汇报工作。上述 制度的建立充分保障了村监会成员依法依规产生并履行职 责。 4、源头治理的理念 随着我国经济社会不断发展，利益不断多元化，各种 利益冲突不断显现，而社会管理运用行政化的手段化解社 会矛盾往往有滞后性，且局限于“案结事了”，作用主要 体现在治标上；社会治理则通过公民的多元参与、社会组 织的作用发展等渠道，让公民及社会组织适时、适度的参 与，公民的诉求得以有效地表达，同时也能够最大范围地 集中各方智慧，推动决策的民主化、科学化，从而在源头 上消除矛盾纠纷，实现治理目标。 在村监会成立之前，由于无专门的村务监督机构，村 务监督有明显的滞后性，村民的诉求无处释放，基于对村 级组织的不信任，又缺乏其他有效的社会组织作为缓冲带， 基层政府就承受了极大的来自基层的矛盾所形成的上访、 群体性事件等所带来社会稳定压力。同时，由于村两委既 是“运动员”又是“裁判员”，不少村务决策随意性大、 财务开支不规范，在滋生矛盾纠纷、恶化干群关系的同时， 还易形成违法犯罪。据统计，近 5 年来，金山区发生村官 职务犯罪 25 起，涉及征地拆迁贪污受贿、农机补贴虚报、 挪用资金等多个领域。 村监会成立，则实现了四项职能，发挥了源头治理和 综合治理的功效。一是民主监督的平台，村监会通过事前 参与决策、事中积极参加、事后及时公开的机制，把监督 渗透到村级事务管理的方方面面，解除了村务监督的滞后 性问题；二是科学民主决策的桥梁，通过列席村“两委” 班子会议、评议“两委”班子决策、监督修正决策偏差， 确保科学决策，同时村监会成员既是监督员，又是信息员、 宣传员，能有效收集社情民意，汇聚各方智慧，构成了村 级科学民主决策的桥梁；三是矛盾纠纷的化解器，村务管 理无法回避人情的浸渗、村官的腐败、村民的积怨，村监 会的存在，从制度建设上为村民诉求释放提供了出口，大 量的矛盾被化解在萌芽状态；四是干群关系的润滑器，以 村监会为平台，实现村级各项事务，特别是财务工作和敏 感事项的公开透明，督促村干部转变工作作风，消除了群 众中存在的疑虑和误解，实现了群众明白、干部清白，有 效缓解了干群关系紧张的局面。 如在金山区最早开始试点的高楼村，村监会运行一年 来，参与村“两委”班子决策 12 次，对 326 张 485 万余元 财务发票进行了审核和公开，收集群众意见建议 26 条，协 助村干部妥善解决了 15 起干群矛盾和邻里纠纷，促进了和 谐。 三、从社会管理到社会治理所面临的挑战 “罗马非一日建成”，任何改革都非一蹴而就，受长 期以来的管理思维、管理方式的影响，社会治理仍面临着 诸多的挑战，社会治理之路任重道远。 管理部门不愿放手的问题 行政部门或相关授权组织受长期以来的管理思维的影 响，习惯于大包大揽，习惯于对社会进行命令和控制，不 愿放权，不敢放手，为公民和社会组织参与社会治理设置 诸多或明或暗的障碍，严重损害了社会治理的根基。 在我国的村监会建设中，基层政权组织及村“两委” “选自己人，选对的人”的思想仍然存在，一些地方在选 举监委会成员的过程中存在违规操作的情况，基层政权组 织、村“两委”直接介入选举或者间接介入选举，导致 “民选变官定”的事情时有发生，严重影响了村务监督的 法治性和公信力。 同时部分村干部担心权力受制约，从内心深处抵制村 监会，村务监督在其眼里是一项“不得不”执行的政策， 对村监会的工作消极对待，甚至于“暗箱操作”，对村干 部的监督在事实上成为了村“两委”的自我监督，村监会 蜕变为村决策、管理机构的附庸，站到了群众的对立面去 了。 参与意识不强的问题 社会治理强调社会各方面对社区事务的主动参与，需 要最广泛的公民参与和最主动、最自觉的志愿精神。但这 也正是社会治理所面临的一大难题。虽然随着社会经济的 发展，个人在经济实现自立后，权利意识也在不断增强， 参与社区事务和基层治理的意愿也不断增强。但是由于我 国社区理念尚未形成，公民缺乏参与经历和锻炼，志愿精 神不强，参与意识仍然不够。体现在村监会建设实践中， 虽然对村监会成员的人选并未限定范围，但从实际产生的 成员来看，基本都是以老干部、老党员等原体制内人员为 主，这虽有种种原因，但关键点还在是村民缺乏参与意识， 不关心，“觉得事不关已”；不参与，“怕耽误时间，怕 找麻烦结冤家、怕工作不力不好交差”等。参与意识不强 在一定程度上阻碍了社会治理的发展，体现在村监会委人 员组成上，有时会存在固定人员，形成体内循环，使其很 容易产生倾向性，使监督走过场，甚至还可能与村级组织 “抱团取暖”。 依法参与能力不够的问题 社会治理强调社会各方在有效地对话、协商、合作的 基础上来管理社会事务，这对参与者的能力提出了一定的 要求，但从现实情况来看，公民的依法参与能力仍然不够， 一方面对如何有效参与缺乏专业知识；另一方面，依法参 与的意识不够，不作为、乱作为甚至非法作为的现象屡见 不鲜。依法参与能力不够严重损害了社会治理的效果。 这在村监会建设中也有体现，如从全国范围内看，村 监会成员文化程度偏低、年龄偏大、业务知识匮乏现象仍 较为普遍，对村经济财务、政策精神、村集体项目等重大 事项不了解，对监督的重点和容易出现问题的环节不明确， 对于村务监督无从下手、力不从心。另一方面，部分村监 会成员职责意识不强，由于怕担负监督风险，或者怕破坏 与村干部的私交，得罪村里一部分人，对某些有损群众利 益的问题，睁只眼闭只眼，存在监督不作为的现象，不依 法履职的情况。 平台建设不规范的问题 社会治理要求为社会各方参与社会事务提供规范系统 的平台，消除社会各方的参与顾虑，保障社会各方的有效 参与。但当前平台建设仍不系统规范，主要表现为参与的 渠道不畅、平台的运作机制不顺、平台的保障机制不力， 导致社会治理未能发挥应有效果。在村务监督委会员建设 上，具体体现为： 1、村民参与村监会的渠道不畅。村监会作为一个新生 事物，各级组织对于村监会的社会面宣传仍不到位，群众 对村监会的性质和职责不甚了解，信息的不对称导致群众 的参与渠道不畅。 2、村监会运作程序和工作制度尚不健全。一方面，对 村监会履职的程序未有详尽的制度安排，包括监督如何立 项、村监会的议事规则和决策程序等，监督工作随意性大， 导致村监会成员不会监督。另一方面，对村监会决策的效 力未有明确规范。村监会虽说可以依法监督，但其作出的 “监督决议”对村委会及其成员有何约束力，目前并未有 强制性规定。这也意味着村委会及其成员完全可以对村监 会作出的监督决议置之不理。 3、保障机制尚不完备。一是物质保障问题，由于地区 差异，部分地区的村监会的办公场所、办公设备、办公经 费尚不能保障，村监会成员的补贴未得到有效落实；二是 履职支持问题，对村监会在难以履行合法、有效的监督时， 如何为监督提供有效的保障，避免监督落空，对此目前尚 未有明确的规范。 四、进一步推进社会治理的对策 管理部门依法放权 社会治理要求行政部门或相关授权组织按照社会治理 的理念和行政体制改革的要求，向市场和社会放权，凡是 市场机制能够调节的、凡是社会能管得住管得好的，就交 给市场和社会。行政部门或相关授权组织要加强与公共部 门、社会组织、公民个人等多元主体的合作，综合运用法 律、市场、文化等手段进行引导和调控。同时要加强对行 政部门和相关权力组织的法律监督，督促其有效地放权。 这是推进社会治理的根本之策。 在村监会建设中，基层政权组织要彻底抛弃传统思维， 在坚持党的领导的基础上，保障村监会成员的依法依规选 举，保障村监会依法行使职责，对于村“两委”非法干预 村监会选举和行使职责的情况，应严肃查处。同时，要发 挥纪检、检察等法律监督机构的作用，对于基层政权组织 和村“两委”非法干预的，应追究党纪政纪责任，构成犯 罪的，应依法追究刑事责任。金山区在实践中明确由区纪 委监察局、区检察院负责工作督查，就是一次良好的探索 实践，可资借鉴。 开发社区公共事务，让公民在不断参与中提升意识和 能力 社区公共事务是基层群众自治的基础，必须首先存在 公共事务而后才能谈及自我管理或者治理。事实上，社区 公共事务并不缺乏，缺乏的是开发社区公共事务的能力。 在社区日常生活中存在着大量影响居民生活的公共问题， 只要将公共问题纳入到基层治理的过程中去，公共问题将 变成了社区公共事务，居民将自发参与到同自身利益密切 相关的基层治理过程中去。在这一过程中，公民的参与意 识与能力将得到持续的锻炼和提升。 就村监会建设而言，应当在规范的范围尽可能多地开 拓监督领域，不仅限于村务公开监督、财务监督，还涉及 到决策监督、干部履职监督、社情民意收集反馈等各个方 面，要通过规范化的村务监督，不断提升村务监督的吸引 力，提升村民参与社会治理的意识和能力。 加强教育考核，提升依法参与社会治理的能力 社会治理是依法治理，要求参与者依法行使职权。在 公众依法参与能力尚不够的情况下，教育培训和考核机制 就显得尤为重要。一是加强法治教育，提升公众依法参与 社会治理的意识；二是加强专业知识教育，提升公众依法 参与社会治理的能力；三是加强评议考核，完善进出机制， 保障依法参与。 在村监会建设上，一是要加强村民委员会组织法 等法律知识及村务监督相关规范的学习，抓好思想政治教 育和作风教育，提升村监会成员的依法履职意识；二是加 强对纪检、村务监督业务知识的培训，还要抓好金融、审 计等有市场经济知识和现代科技知识的培训；三是建立奖 罚激励机制，要认真执行评议制度，村监会每半年或每年 度向村民会议或村民代表会议汇报工作，并接受评议，对 履行监督到位的给予表彰奖励，对履职监督不到位的建议 村民代表会议给予罢免和调整。同时纪委、检察机关要加 强指导和监督，对于在履职过程中的违法违纪行为进行严 厉查处。 规范制度和程序，搭建好参与社会治理的完备平台 社会治理是一种全新的理念，要站在党在新时期深化 改革的执政理念和治国方略的高度加强对社会治理的