全面防范和治理用人上不正之风问题研究课题调研报告.docx

全面防范和治理用人上不正之风问题研 究课题调研报告 毛泽东同志深刻指出，政治路线确定之后，干部就是 决定的因素。选什么样的人，怎样选人，历来是我们党高 度重视的一个重大问题。在不同的历史时期，我们党始终 坚持德才兼备、任人唯贤的干部路线，坚持用好的作风选 人，选作风好的人。改革开放特别是党的十六大以来，我 们党从加强党的执政能力建设和先进性建设出发，不断深 化干部人事制度改革，先后制定出台了党政领导干部选 拔任用工作条例 （以下简称干部任用条例 ）和一系列 干部工作法规，干部工作的科学化、民主化、制度化水平 和干部选拔任用工作质量不断提高。近年来，在省委的正 确领导下，我省各级党组织及其组织部门认真贯彻“三个 代表”重要思想，落实科学发展观，严格执行干部任用 条例和有关规定，选拔了一大批政治上靠得住、工作上 有本事、作风上过得硬、人民群众信得过的优秀干部，促 进了各级领导班子和干部队伍建设，为全省经济社会发展 提供了坚强的组织保证。 实践证明，干部选拔任用工作主流是好的。各级党组 织和绝大多数领导干部都能够自觉贯彻党的干部路线方针 政策，按照规定的原则、标准、程序和纪律选拔任用干部。 同时我们也必须清醒看到，干部选拔任用工作中还存在一 些支流、潜流，在一些地方和部门，选人用人上的不正之 风仍时有发生，有的还相当严重。中央对防治用人上的不 正之风高度重视，早在 1994 年，中组部就下发了关于坚 决防止和纠正选拔任用干部工作中不正之风的通知 ，XX 年， 又出台了关于切实解决干部选拔任用工作中几个突出问 题的意见 ，召开了严格按照干部任用条例和有关规定 选拔任用干部视频会议。各级党委及组织部门采取了一系 列措施，取得了一定成效。但用人上不正之风由来已久， 成因复杂，全面防范和治理用人上不正之风仍然是一项长 期、艰巨的任务。今年以来，我们根据中组部的统一安排， 组织力量，集中精力对这一课题进行了深入调查研究。 一、用人上不正之风的主要表现 要研究用人上不正之风，首先要弄清其风源。也就是 说，这些与党的干部路线、方针、政策相悖的歪风，是从 何处产生的？在调研座谈中，干部群众普遍认为，用人上 不正之风最主要的风源来自干部选拔任用工作的主体，即 少数领导干部和组织人事干部；用人上不正之风的第二个 风源来自选拔任用的对象；同时，其他一些主体也对用人 上不正之风起了推波助澜的作用。下面，我们从三种风源 来看用人上不正之风的主要表现： 从干部选拔任用工作的主体来看，用人上不正之风主 要表现在以下几个方面 1、在用人标准上搞照顾。一是任人唯亲。有的曲解 “知人善任”的含义，在干部工作中不讲五湖四海，而是 以人划线、以地域划线，重用亲属、朋友、同乡、同学； 重用身边的人、熟悉的人。拉山头、划圈圈，扶植自己的 亲信和势力。二是任人唯“顺” 。少数领导干部自身素质不 高、能力不强，不善于团结有不同意见的人一道工作，喜 欢用溜须拍马的干部， “听话”的干部，不愿用有思想、有 能力、有棱角的干部；三是任人唯“上” 。有的把用人当作 人情和交换条件，重用上级领导打招呼的人， “有靠山”的 人， “有关系”的人，以便为自己的升迁编织关系网；四是 论资排辈、平衡照顾。有的领导干部不愿负责、不敢负责， 在干部工作中不是重德才，而是重平衡，领导班子成员之 间、部门之间搞攀比，你提拔一个，我也要推荐一个。如 河北黄骅市委 XX 年 4 月至 XX 年 6 月，在一年多的时间内 分 7 批共提拔干部 174 人，其中 21 人是市委办、政府办的 工作人员。 2、在用人程序上做手脚。一是简化程序。有的以民主 测评代替民主推荐；有的将推荐、考察程序合二为一；有 的假“组织推荐”之名，根本就不进行民主推荐；有的为 了让所提名的人选顺利“过关” ，要求组织部门一天内甚至 半天内走完所有的程序。二是颠倒程序。有的以书记办公 会启动民主推荐程序，甚至是书记先提出用人意向，与几 位副书记“统一意见”后，交由组织部门去“走程序” ；有 的搞临时动议，讨论决定后再进行推荐和考察。三是虚化 程序。有的钻政策规定的空子，推荐之前造舆论，划框框， 引导群众投特定人员的票；确定考察对象时，想用的人得 票数不高，就以不能简单以票取人为由，想方设法将其列 为考察对象；考察时故意不安排对提拔对象有意见的人参 加谈话；讨论决定时，抢先定调，压制不同意见，甚至不 顾反对意见，强行表态。四是程序空转。表面上走程序， 背后搞用人上不正之风。如吉林省白山市原政协副主席、 市委统战部长李铁成在担任靖宇县主要领导期间，大肆受 贿卖官，组织部门端出的“盘子” （提出的干部调整方案） 中如果没有他想用的人，他就不点头，直到他对“盘子” 满意了，组织部门才开始操作。他的“高明”之处就是在 进入正常的程序之前，早就不露痕迹地完成了事先的铺垫， 程序对其起不到监督作用有，反而成为其搞不正之风的 “合法”外衣。 3、在用人纪律上踩红线。有的超职数配备干部；有的 把级别作为一种奖励，违反规定提高干部的级别待遇；有 的在机构变动和工作调动时，突击提拔调整干部；有的在 调离后，干预原任职单位的干部选拔任用；有的大搞封官 许愿，拿组织原则做人情，经营自己的“势力范围” ；有的 跑风漏气，泄露推荐、考察、酝酿、讨论情况；有的“一 把手”独断专行，在用人上搞个人说了算；更有甚者，把 官职作为商品待价而沽，甚至奉行“要想富、动干部”的 荒谬信条，在用人上大搞权钱交易、权权交易和权色交易， 受贿卖官。如原黑龙江省绥化市委书记马德“卖官”案， 涉及领导干部 260 多人，犯罪金额高达 XX 余万元。绥化市 包括下辖 lo 个县的处级以上干部有 50%被卷入了这桩惊天 大案，而且相当一部分是党政“一把手” 。 从干部选拔任用工作的对象来看，用人上不正之风主 要表现在以下几个方面 1、跑官要官。一些干部不是立志做大事，而是立志做 大官，不考虑自己有多大能力，却总埋怨自己机会不好， 提拔太慢，官职太小。为了达到升迁的目的，通过亲属、 同学、同乡、老上级、领导亲属子女、领导身边工作人员 等，四处“跑官” ，千方百计找门子、拉关系，替自己说话。 有的干部为了得到某个领导职位，寡廉鲜耻，直接或间接 找领导或组织部门“要官” ，甚至讲价钱，撂挑子。有的为 了增加“要官”的资本，搞形式主义和虚假政绩。还有一 些埋头苦干、政绩突出的干部长期得不到提拔，心理上不 平衡，迫于无奈加入到跑官要官的行列。 2、行贿买官。一是一次付款买。对领导干部中意志薄 弱者，找准对象，抓住时机，集中炮弹重点攻关。直接以 金钱作交易，赤裸裸地利用贿赂换取官职。如号称“广西 第二贪”的吴耿岳为了当上县长，用于“买官”的钱达 350 万元之巨。陕西商洛市商州区个别干部为达到升迁的目的， 挪借公款，甚至从信用社贷款向区委书记张改萍行贿。二 是长期投资买。利用逢年过节、婚丧嫁娶、生病住院、子 女上学、乔迁等时机，对领导干部进行拉拢，甚至将结亲、 拜把兄弟等封建残余带到党内，对领导干部大搞“感情投 资” ，一旦时机成熟，再送上一份厚礼，开口要官，达到自 己的谋官目的。三是利用色相买。个别干部甚至出卖肉体 换取职位。如湖南省建筑工程集团总公司副总经理蒋艳萍， 用姿色谋得厅级干部职位，为其受贿、贪污打开了方便之 门。 3、拉票贿选。近年来，伴随干部工作的民主化进程， 少数人利用不正当的手段干扰民主推荐和选举工作，以达 到被提拔的目的，拉票贿选现象成为一种新的不正之风。 在一些地方，拉票贿选已由个别人的隐蔽行为，发展为有 预谋、有组织的群体行为，手段五花八门、 “高招”迭出， 范围逐渐扩大，层次越来越高，耗资越来越大，影响越来 越深，甚至出现了私营企业主为其利益帮助干部拉票贿选 的情况。如 XX 年 1 月，湖南省计生委主任陈满生为竞选副 省长，在省十届人大第一次会议前，组织了一个 30 多人的 班子进行拉票活动，动用公款 20 余万元请客送礼。组织上 要求其放弃竞选副省长后，他转而动员各地代表推选他为 全国人大代表。湖南省湘潭市召开人大十二届一次会议期 间，私营企业主、盘龙山庄大酒店董事长冯友根和总经理 朱红斌等人，为帮助岳塘区人大常委会原主任王卫国当选 市人大常委会副主任，出资 2.28 万元，贿赂人大代表，并 多次请部分人大代表和有关人员到盘龙山庄大酒店吃喝玩 乐。在冯友根和朱红斌等人的帮助下，王卫国顺利当选。 4、非法谋官。一是造假骗官。原全国特产经济办公室 主任曹忠武发迹之前利用关系，为自己编造了假干部、假 党员、假高级经济师身份，这样一个“三假”干部，其官 职随着造假过程不断升迁，在 1995 年至 XX 年的短短 6 年 时间内，由一个国有公司的小职员“成长”为一名位高权 重的副局级干部。二是暴力取官。为取得一定的官职，以 暴力手段对领导干部本人或家属进行威胁。如辽宁省抚顺 县司法局原副局长张永清为了高走一步，想尽办法与县委 书记李显英拉关系，套近乎，遭到严辞拒绝和严肃批评后， 多次打电话对李显英及其家属进行威胁和恐吓，最后竟雇 凶将其杀害。三是害命夺官。为了搬去仕途上的绊脚石， 直接或雇佣凶手杀害上级领导，以达到取而代之的目的。 如江西省安义县原县委书记陈锦云在任该县县长时，由于 权欲膨胀，想当书记，雇凶用汽车将书记撞伤，如愿当上 县委书记。 另外，在干部选拔任用工作中，一些其他主体也助长 了不正之风的蔓延。如在民主选举、民主推荐中，部分人 大代表和党员干部思想消极，不正确行使权利，不负责任 随意投票，导致民意失真；在干部考察中，一些谈话对象 出于种种考虑，不愿意反映真实情况，导致考察结果失实； 一些干部出于个人恩怨，在民主推荐和选举中诽谤、诋毁 他人，搞非组织活动，干扰推荐和选举工作的正常进行； 在少数地方，黑恶势力以各种手段获取领导干部的隐私和 把柄，抓住其弱点，介入干部选拔任用工作。如浙江省瑞 安市被称为“地下组织部长”的陈时松，通过跟踪、盯梢， 搜集有关金钱女色等方面的隐私，揪住了原瑞安市委书记 叶会巨的“短处” ，把他变成了自己手中的棋子，与其结成 政治与经济上的“利益共同体” ，1997 至 1998 年，二人沆 瀣一气，帮助名干部提职，陈为名“受益人”转给叶 贿赂款.万元，陈自己从中盈利 4.2 万元。 用人上的不正之风和腐败现象，干扰了党的干部路线 方针政策的贯彻执行。其后果不仅使一批素质不好甚至有 问题的人混进干部队伍，而且使力求通过正常途径争取进 步的同志工作积极性受到严重挫伤，形成“干的不如吹的， 吹的不如跑的，跑的不如要的，要的不如买的”这种扭曲 现象。更危险的是，一些干部把买官视为投资，一旦买到 官职后，就会加倍地捞回来，形成“因腐败而升官，官升 后更腐败”的恶性循环，助长了腐败现象的蔓延，严重影 响经济和社会的发展，败坏了党的作风，损害了党的形象， 危害了党的执政地位。 二、用人上不正之风产生的原因分析 用人上的不正之风和腐败现象本是封建社会的产物， 从秦始皇建立封建中央集权国家起，就史不绝书。秦始皇 本人便开卖官之先河，史载秦令“百姓纳粟千石，拜爵一 级” ；东汉汉灵帝时卖官更是分级明码标价；即使是被称为 “落日的辉煌”的“康乾盛世” ，也出现过三年时间卖了 500 多顶乌纱帽的丑闻。而在社会主义社会，这一现象沉渣 泛起，屡禁不绝，既说明了这一现象的顽固性，更说明了 导致这一现象原因的复杂性。探讨这一现象的成因，应该 从权力本身的特征、社会经济发展状况、政治体制改革进 程、历史文化因素影响等多方面去寻求答案。 1、权力的双重性与少数干部思想滑坡交互作用。从客 观上看，权力是一把双刃剑，既可以用来为社会公众服务， 也可能被掌权者当成谋私的工具。不受制约的权力必然导 致腐败。我国正处于计划经济向市场经济转型期，由于政 治体制改革相对滞后，政府职能尚未准确定位，权力运行 过程缺乏相应的制约和监督，使极少数以权谋私的人有空 子可钻。正是由于“官”能给人带来巨大的物质利益，才 使一些人热衷于跑官、要官、买官。如张改萍卖官案中， 有人愿意出 38 万元买教育局长，有人甚至贷款买官，就是 看中了权力给个人带来的巨大“投资回报” 。从主观上看， 面对权力的诱惑，少数干部放松了思想改造，世界观、人 生观、价值观出现了倾斜，权力观、地位观、利益观发生 了错位，个人主义、享乐主义、拜金主义慢慢滋生。同时， 思想政治工作的苍白无力也加剧了正确荣辱观的缺失和社 会道德水准的滑坡。一些人甚至把不正之风当成正常现象， 认为被查处的人是“点子低” 、运气差。一时间， “不跑不 送，原地不动，又跑又送，提拔重用”等灰色小调大行其 道， 厚黑学等低俗理论登堂入室，湖北省天门市的“五 毒干部”张二江，竟编写了一本下级学 ，对如何讨好上 级津津乐道，把庸俗的官场哲学当作成功秘笈。由于理想 信念的坍塌，少数干部把党和人民赋予的权力视为摇钱树。 于是卖官者以“官职”作筹码，索贿受贿；买官者以“官 位”当投资，不择手段，用人上的权钱交易应运而生。 2、官本位思想的余毒与市场经济负面效应共同渗透。 纵观中国几千年封建专制的历史，高官总与厚禄相连，升 官常和发财并论。更不用说当官还可以光宗耀祖、福荫子 孙。即使是正直的知识分子也坚信“学而优则仕” ，把“读 书做官”当成毕生追求的目标。社会发展到今天， “当官” 仍被认为是最有脸面的职业， “级别”仍是区分人的经济待 遇、社会地位的重要标准。即使在科研院所、学校、医院， 人们的贡献、成就也常常被置换为“级别”来衡量。同时， 随着市场经济的发展，等价交换的原则在一些人头脑中被 严重泛化曲解，并被运用于党内生活。人们对官位的强烈 需求与“金钱万能”的观念一拍即合，一些大权在握的领 导干部和求官心切者受利益驱动，把党内关系商品化，不 惜铤而走险，大搞买官卖官等权钱交易。 3、个人自我实现的需要与社会激励方式单一性相互矛 盾。按照马斯洛的需要层次论，人有生理、安全、爱、尊 重和自我实现等多种需要，一般来说，在物质需要得到满 足之后，精神需要就会凸显出来。我国人民生活总体上已 经达到小康水平，但现在达到的小康还是低水平的、不全 面的、发展很不平衡的小康。人们的物质需要尚未充分满 足，自我实现的精神需要又日益强烈。而社会所提供的激 励方式却远远不能适应人们日益增长的物质和精神需要。 从公务员队伍内部看，不同级别在住房、医疗、福利上的 差别过大，同一级别的待遇在不同的地区、部门、行业、 系统差别过大，升迁和调整到“好单位”成为最重要的， 也是唯一的激励方式。从全社会范围看，机关是人才比较 密集的地方，一些由于职数限制未得到重用的干部，完全 有能力离开公务员队伍去干一番事业。但为什么人们还要 去挤升迁的“独木桥”？这中间有观念上的问题，更重要 的是，一些地方发展经济的环境不优，创业难度大、风险 高，加之社会保障体系不健全，相比而言，从政仍然是一 个风险最小，社会地位最高的职业。这种现象在经济欠发 达地区表现得尤为突出。社会激励方式的单一性加剧了部 分干部价值观的扭曲和对“官位”的需要，而“官位”的 供求矛盾，又加剧了用人上不正之风的蔓延。 4、体制不健全、制度不完善与制度执行不力问题并存。 第一，权力过于集中。在现有体制下，各种权力特别是用 人权集中于“一把手” ，干部工作透明度不高，群众很难知 情，更难以监督。领导体制中存在的这种弊端，必然会损 害民主集中制，助长家长制作风。分析一下那些卖官的， 无一不是“家长式”的人物，他们的权力既不受限制，又 不受监督，把官职当商品出售便成为必然。第二，干部任 用方式简单。当前，委任制仍然是选用干部的主要形式， 这种由少数人在少数人中选人的方式存在着很大的主观性、 狭隘性、随意性，领导干部尤其是“一把手”有很大自由 裁量的空间，客观上给少数人搞不正之风提供了可能。第 三，制度体系不健全。 干部任用条例颁布以来，各级党 委制定了一系列干部选拔任用工作制度，但现有的制度大 多是一些原则性的规定，缺乏应有的刚性和可操作性，系 统化程度也不够，一些惩处性的规定分散于其他法规制度 之中，难以发挥整体功能。如干部任用条例明文规定： “领导干部个人推荐干部人选，必须负责地写出署名的推 荐材料。 ”但缺乏相应规定来保证其执行。在实际操作中， 这一规定的落实往往取决于“一把手”本人的素质和觉悟。 第四，制度执行不到位。从现实的情况看，用人中出现的 种种问题，很多都与贯彻执行制度不彻底、不到位有关。 有的领导干部法规意识淡漠，不习惯于用制度选人用人， 使制度形同虚设；一些地方党组织对民主集中制贯彻不力、 执行不好，集体讨论走形式，票决走过场，干部的进退， 基本上由“一把手”个人说了算；一些组织人事干部怕得 罪领导，不敢坚持原则。这些在一定程度上助长了选人用 人上的不正之风。 5、干部工作民主化趋势与社会民主基础脆弱彼此冲突。 近年来，各地结合实际，积极探索群众参与干部选拔任用 工作的方式和途径，干部工作民主化取得了一定进展。但 民主的水平总是与经济发展状况、历史文化传统和人们的 素质密切相关。在社会民主基础比较脆弱的情况下，一些 地方的民主往往容易“变味” 。在民主推荐过程中，由于 “得票情况”成为干部提拔的重要条件，部分干部便将 “拉票”视为“跑官”的另一条捷径，变讨好领导为讨好 群众，在一些机关，拉拉扯扯之风盛行，好人主义大行其 道，敢抓敢管的干部没有市场。由于民主推荐还是“由干 部在干部中选干部” ，在投票中，干部之间的感情因素往往 起了主导作用，推荐结果不一定能真实体现被推荐者的德 才素质。在选举过程中，由于一些基层代表和群众视野不 够开阔，文化素质不够高，民主心理不够成熟、权利意识 不够强，在投票中，易受家族意识的影响、小恩小惠的收 买和外界环境的干扰，存在从众心理和趋利心理，行使民 主权利比较盲目、随意。这突出表现为，在一些经济不发 达地区，村委会选举、基层人代会选举、乡镇“两推一选” 中贿选行为的“成功率”比较高。 6、权责失衡与监督缺位难题尚未破解。一方面，在干 部选拔任用工作中，领导干部特别是主要领导干部权力与 责任不对等。突出表现是，干部选拔任用工作责任制没有 建立，在干部选拔任用各个环节上，谁是责任主体，具有 哪些权力，承担哪些责任，对违反干部任用条例的行 为如何处理，缺乏明确的规定。一旦干部选拔任用工作出 了问题， “板子”打不到具体人身上。另一方面，干部选拔 任用工作监督主体严重缺位。存在上级管得着却看不见， 同级、下级看得见却不愿管、不敢管，群众既看不见又管 不着的问题。对领导干部和干部选拔任用工作的监督时间 滞后、方式陈旧、力量分散、手段不足，致使少数干部缺 乏监督观念，在违纪违法的道路上越走越远。马德在交代 材料中说：“我在绥化是一把手，权力是至高无上的，我 要定什么事情，没有定不来的，如果我没那么大的权力， 或是有什么能对我实行点约束，我也不会有那么大的胆子， 收那么多的钱，也就不会犯这么大的罪。 ” 三、全面防范和治理用人上不正之风的思路和对策 用人上的不正之风，也是一种腐败现象。全面防范和 治理用人上的不正之风，是一项复杂的系统工程，必须按 照党的十六大提出的：“加强教育，发展民主，健全法制， 强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之 中，从源头上预防和解决腐败问题”的要求，狠抓教育， 使人们不愿搞不正之风；完善机制，使人们不必搞不正之 风；健全制度，使人们不能搞不正之风；强化监督，使人 们不敢搞不正之风。真正从源头上斩断不正之风，从流程 上剔除不正之风，从结果上卡住不正之风。 （一）全面防范和治理用人上不正之风，必须创新方 式方法，加强和改进领导干部思想教育工作 防治用人上的不正之风，必须坚持从源头抓起，始终 不渝地加强领导干部思想政治教育。要针对新形势新任务， 结合干部的思想实际，不断丰富教育的形式和载体，创新 教育的方式方法，增强思想教育工作的实效，不断增强领 导干部的法规意识、纪律意识和接受监督的意识，促使其 严格依照干部任用条例和有关规定选人用人。 1、突出重点内容。一是加强理想信念教育、社会主义 荣辱观教育和从政道德教育。使领导干部牢固树立正确的 世界观、人生观、价值观，增强党性修养，强化宗旨意识， 带头遵守党章，遵守党的政治纪律和组织人事纪律，遵守 廉洁自律的各项规定，筑牢拒腐防变的思想道德防线。二 是加强权力观和民主集中制教育。使领导干部树立正确的 权力观、地位观和利益观，正确看待人民赋予的权力，行 使好用人权，严格遵守集体议事和决策规则。三是加强干 部工作法规教育。要坚持不懈地抓好干部任用条例等 党内干部工作法规的学习宣传，增强各级领导干部和组织 人事干部依规选人的自觉性。四是加强警示教育，通过剖 析用人上的反面典型案例，使领导干部从中汲取教训，得 到启示，增强对用人上不正之风的“免疫力” 。 2、改进学习方式。一是要健全学习制度。进一步健全 党委理论学习中心组、民主生活会、党员政治学习等制度， 保证学习的时间、内容、人员“三个到位” 。二是要加大培 训力度。认真落实干部教育条例的要求，有计划、有 步骤地抓好领导干部的培训，把干部任用条例等干部 工作法规作为各级党校和行政学院举办的各类干部培训班 的重要培训内容，使培训经常化、制度化。三是要强化日 常教育。要采取生动活泼的形式深化广大干部对党的干部 路线、方针、政策的认识，充分发挥新闻媒体、网络的作 用，在全社会营造一种遵章守纪、依规用人的良好氛围， 为防治用人上的不正之风奠定坚实的舆论基础。 3、加强督促检查。一是要把领导干部学习掌握党的干 部路线方针政策的情况，作为领导干部年度考核的重要内 容，在述职述廉的同时，还要述学、评学。二是要定期和 不定期对领导干部学习的情况进行督促检查，通过知识测 试、谈话等形式，了解干部学习情况和思想动态，及时提 出意见和要求。三是要把干部学习的情况作为干部选拔任 用的重要依据之一，建立拟提任干部理论和业务知识考试 制度，并把干部学习和掌握党的干部路线方针政策的情况 作为考试的重要内容。试行对党政“一把手”和组织人事 部门负责人拟任人选进行干部任用条例知识专项测试 制度，促使其认真学好干部任用条例等干部工作法规。 在考察中，也要注意了解干部学习掌握和贯彻执行党的干 部政策的情况。 （二）全面防范和治理用人上不正之风，必须抓住关 键环节，健全干部选拔任用机制 要进一步规范干部选拔任用工作。认真执行已有的干 部选拔任用制度，重点是抓好干部任用条例和有关法 规的贯彻落实。要对照中央关于干部选拔任用工作的有关 规定，对现有的制度进行一次认真的清理。对该废止的制 度及时废止；对不够全面、具体和难以操作的制度，根据 客观形势的变化，尽快加以修改、充实和完善；对新形势 下出现的新问题，尽快抓好调研和有关制度的起草。目前， 要深化改革，强化规范，在以下几个方面下功夫： 1、规范推荐提名。特别是对组织推荐提名要加以规范， 限定“个别特殊需要”的范围，明确组织推荐提名的程序， 做到有章可循，避免随意性。探索实行重要领导岗位职务 公开推荐、全委会提名与民主推荐相结合的制度。对一些 直接服务群众、与群众接触较多的窗口部门的领导职位， 可试行面向社会公开推荐。对县（市区）党政正职和管钱、 管人、管项目的重要岗位负责人拟任人选，试行由全委会 从符合条件的干部中进行推荐提名。要试行民主推荐结果 通报制度，把民主推荐情况如实向群众进行通报，增强群 众参与的积极性，防止“暗箱操作” 。 2、改进考察方法。一是要认真落实体现科学发展观 要求的地方党政领导班子综合考核评价试行办法 ，抓紧建 立党政领导班子任期目标责任制和领导干部岗位职责规范， 突出重点，因职因岗制定考察内容和考察指标体系，细化 不同类型、不同层次领导干部考察评价标准，实行分类量 化考察，更加真实、全面、客观地评价干部。二是适当扩 大任前考察谈话的范围。既要按照干部任用条例规定 的人员范围进行谈话，又要注意到与考察对象有业务关系 的单位、考察对象曾经工作过的地方了解其表现；既要认 真考察干部的工作表现，又要深入了解干部的“生活圈” 、 “社交圈” ；既要听取多数人的意见，又要重视“少数人” 的意见。三是积极探索经常性考察与任前考察相结合的办 法。为提高考察的准确性，避免和防止任前考察过于仓促， 要改变“不提拔不考察”的现象，逐步做到以经常性考察 为主，把任前考察作为经常性考察的印证。探索和试行考 察与任用分离制度或“集中考察、分批使用”的方式。四 是严肃考察纪律。实行考察人员对考察材料终身负责制度。 考察时应对谈话对象提出明确的纪律要求，如事后经调查 证实，谈话对象而未向组织据实反映情况，要给予批评教 育直至组织处理。五是积极推行考察预告制、差额考察制、 考察结果反馈制度，不断改进方法，细化措施，真正落实 群众知情权、参与权、选择权、监督权。 3、扩大决策民主。要针对领导班子配备改革后副书记 职数减少的情况，进一步规范酝酿工作，把征求意见工作 真正落到实处。要把用人决策主体从常委会逐步扩大到全 委会，进一步完善全委会、常委会票决制，对重要干部探 索实行“差额上会、差额表决”制度。可以试行常委会讨 论干部预告制，保证有充分的时间让班子成员发表意见。 坚持逐人介绍，逐人表决，明确规定“一把手”未位表态。 4、创新选任方式。要不断扩大民主，在完善委任制的 前提下，积极探索，推行考任制，完善选举办法。一方面， 大力推行考任制。按照干部任用条例的要求，积极推 行公开选拔和竞争上岗，从制度上打造各类人才公平参与 竞争的平台。要形成定期公选制度，逐步提高公开选拔党 政领导干部占新提拔同级干部的比例；要进一步改进考试 内容，提高实践性、针对性，形成扎实工作的导向；要减 少对公开选拔人员的条件限制，拓宽选人用人的视野；要 完善考试程序，逐步降低考试成本；要逐步推行“公推公 选” ，变“少数人在少数中选人”为“多数人在多数人中选 人” 。要改进后备干部队伍的选拔和管理办法，借鉴公开选 拔的经验，面向社会公开选拔后备干部，并实行动态管理， 搞好人才储备，从源头上提高干部选拔任用质量。另一方 面，完善选举制度。扩大差额选举的比例和范围，实现由 低比例差额选举到较高比例的差额选举，部分差额选举到 全差额选举的转变。要正视干部中存在的“拉票”现象， 坚持疏堵结合，引进竞选机制，鼓励公开竞争，反对非组 织活动。采取张贴告示、见面活动、竞选演讲、责任承诺、 接受质询等形式，使选举人全面了解候选人的各方面情况。 （三）全面防范和治理用人上不正之风，必须淡化官 本位意识，健全干部激励、退出机制 1、规范权力运行。要通过深化改革，缩小权力寻租的 空间，从而使权力不再与金钱、利益密切相关，真正成为 为人民服务的工具，让买官者失去“求官”的原动力。一 是减少权力的“含金量” 。要适应市场经济体制的要求，加 速政府职能的转变。由过去的微观统管转为宏观调控，不 断完善其经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职 能，改革行政审批制度，在更大程度上发挥市场在资源配 置中的基础性作用，使资源尽快地从权力的控制下解放出 来。二是减少用权的“随意性” 。要规范权力运行的过程， 努力实现依法制权。推行政务公开，对重大项目审批，大 额度资金使用等，实行公开、集体决策。对于一些关系国 计民生的问题，决策前要通过专家论证，组织听证会等， 面向社会广泛征求意见。 2、强化激励引导。要坚持以人为本，在加强对干部教 育的同时，通过激励，使普通公务员在升迁之外，能够有 实现自我价值的空间。一是改革现行的干部利益分配政策。 要通过立法的形式合理确定公务员待遇，不断缩小地区、 系统、行业、部门之间公务员收入差距。同时，缩小干部 “上”和“下”的落差，尽量减少权力的隐性收益，实行 在职领导干部利益配置的显形化。对长期在基层和艰苦地 区工作的干部，也可适当提高有关待遇，如实行贫困地区 津贴，或通过提高工资档次等方式，提高其工作积极性。 二是要结合公务法的颁布实施，积极探索完善干部职 务和职级相结合的制度。充分发挥职级的激励作用，使基 层公务员既可通过提拔职务晋升职级，也可以单独晋升职 级，调动不同层次干部干事创业的积极性。三是要实行政 治和精神激励。要树立正确的用人导向，对那些政绩突出、 群众公认、经历多岗位锻炼、实践经验丰富的基层干部， 结合工作需要大胆提拔使用。同时，在评先表彰时，要向 基层倾斜，注重树立基层干部优秀典型，引导干部眼光向 下，到基层和艰苦的地方经受锻炼，建功立业。 3、探索干部退出机制。干部能“上”不能“下” 、能 “进”不能“出”的问题，是多年来困扰干部工作的一个 难题，也在一定程度上加剧了用人上不正之风的蔓延。解 决这一问题，要着力在三个方面下功夫：一是构建以调整 不胜任现职领导干部为核心的优胜劣汰机制。主要是完善 调整不称职、不胜任现职领导干部制度，领导干部引咎辞 职、责令辞职制度和末位淘汰、弹劾罢免制度。二是建立 以领导职务任期制为主体的正常更替机制。结合公务员 法和党政领导干部职务任期暂行规定的实施，建立 和完善领导职务任期制、领导干部到龄不提名制度。对干 部的任职年龄界限及提名年龄界限进行适当调整，使领导 干部的任职年限既符合公务员法的规定，又符合实际 工作的需要。三是建立完善以聘任制为主体的“上” “下” 联动机制。大力引进竞争机制，畅通干部入口，以“上” 促“下” ，以任定免， “上” “下”结合。对专业性较强的领 导职务，可实行聘任制。同时，不断完善领导干部试用期 制、内部轮岗制。此外，还要优化创业环境，健全社会保 障体系，形成“三百六十行，行行出状元”的社会氛围， 缩小官民差距，鼓励机关干部向机关外流动，为人们实现 自身价值提供更广阔的舞台。 （四）全面防范和治理用人上不正之风，必须预防与 查处并重，健全干部选拔任用工作监督机制 监督是防范问题、发现问题、堵塞漏洞的关键措施， 是防治用人上不正之风的重要保障。全面防范和治理用人 上的不正之风，必须健全和完善干部监督工作机制，把监 督有效地贯穿于干部的培养教育、考察考核、选拔任用和 日常管理之中，从根本上改变干部选拔任用工作监督被动、 滞后、乏力的现象。 1、坚持和完善干部选拔任用工作监督检查制度。一是 要抓住推荐提名、考察考核、酝酿决定等关键环节，对干 部选拔任用全过程进行规范和监督。建立和完善干部监督 机构初审、干部选拔任用工作重大事项报告、提任干部征 求纪委意见、领导干部经济责任审计、干部任前公示、上 级党组织派人列席下级党组织讨论决定干部会议等制度， 切实提高干部任前监督的质量。二是要加强干部选拔任用 工作检查。突出检查的针对性，扩大检查的范围，如把干 部平职（级）调整纳入检查范围，改进检查的方式方法， 积极探索扩大群众参与检查工作的渠道和方式，着力在发 现深层次问题特别是用人上不正之风方面下功夫。把定期 检查和不定期检查结合起来，把定性与定量结合起来，促 进检查的经常化、规范化，增强检查评价的科学性和准确 性。督促抓好整改，对检查中发现的问题，提出明确的整 改意见和要求，并切实加强督促，防止走过场，增强检查 工作实效。三是要建立干部选拔任用工作全过程记实制度， 对干部选拔任用工作原始资料进行规范化管理，客观真实 反映领导干部在干部选拔任用工作中的责任运行轨迹，保 证干部选拔任用工作责任追究制的有效执行。 2、建立完善组织部门干部选拔任用工作的内部监督机 制。一是从组织部门担负的职责出发，研究组织部长、副 部长的任职条件，完善管理办法。与同级领导干部相比， 选配组织部长，标准要更高一些，条件要更严一些。可实 行以上级党委组织部门管理为主、同级党委管理为辅的管 理体制。加大交流力度，实行异地交流任职，任期一般不 超过 5 年。二是在现有体制下改革组织部门内部机构设置。 干部工作机构按照干部教育培训、推荐考试、考核考察、 呈报任免、宏观管理、干部监督六大块重新组合，明确工 作职责、运作方式和监督形式，形成组织部门内部统一领 导、科学分工、相互配合、合理制约、高效运行的工作机 制，不断提高选人用人质量和干部监督工作水平。三是加 强组织部门干部监督机构和队伍建设。建议将组织部门干 部监督机构在规格设置上高于其他内设机构，实行上下交 叉双重领导，以上级组织部门垂直管理为主，使其具有相 对的独立性和权威性，并且赋予其开展工作相应的权力。 3、要进一步拓宽干部监督信息渠道。要进一步扩大信 息，建立覆盖面广、渠道畅通、反馈及时、信息共享的干 部监督信息网络。要加强组织部门群众举报工作，建立受 理、查核、反馈的工作制度，充分发挥群众对干部选拔任 用工作的监督作用。要进一步完善干部监督工作联席会议、 领导干部经济责任审计工作联席会议等制度，切实加强与 执纪执法部门的联系，促进干部监督信息沟通交流的经常 化、制度化。要拓宽与新闻单位联系沟通的有效渠道，充 分发挥舆论监督的作用。要加强组织系统内部举报信息的 交流沟通，坚持和完善举报信息定期报送制度，对干部监 督信息实行归口管理。要建立和完善干部监督信息管理系 统，加强对举报信息的综合分析和运用，发现和总结倾向 性、规律性的问题，并提出解决问题的意见和建议，为领 导班子建设和正确选人用人提供决策参考。 4、加大对用人上不正之风的查处力度。各级党委及其 组织（人事）部门要坚持原则，对违反干部任用条例 和有关规定的干部任免事项，坚决不予批准，已经作出的 干部任免决定一律无效。要严格执行严重违规用人问题立 项督查制度，对违反干部任用条例行为，特别是搞用 人上不正之风的，要坚持一查到底。探索组织部门与纪检 机关对选人用人违规违纪问题联合调查的方式，依据问题 的性质，把握好纪检机关介入的时机和方式。对反映问题 线索不是很明确的，一般先由组织部门进行初查，待掌握 重要线索后，再移送纪检机关查处；对纪检机关已经掌握 了一些线索，出于教育和挽救干部，一般先采取组织部门 与干部谈话，促其主动交待问题，争取党内宽大处理；对 反映性质严重、情况复杂的问题，一般采取以组织部门的 名义，由纪检机关与组织部门联合调查，一旦违纪事实明 晰后，移交纪检机关查办。要认真执行干部选拔任用工作 责任追究制度，对查实的选人用人上的问题，严肃追究有 关责任人的责任。 （五）全面防范和治理用人上不正之风，必须紧紧抓 住“一把手”这个关键，科学规范“一把手”用人行为 1、选好配强“一把手” 。 “一把手”对干部选拔任用工 作有很大的主导权，选好“一把手” ，对于防治用人上不正 之风十分重要。选拔“一把手” ，一定要坚持德才兼备原则， 切不可重才轻德。特别是要选拔政治素质高、民主作风好、 自律意识强，既具有驾驭全局能力又有扎实工作作风的干 部担任“一把手” 。对那些虽有一定能力，但思想意识不好、 民主作风差、胆子又很大的所谓“两头冒尖”的人，使用 上要特别慎重，尤其是不能放到“一把手”的位置上。 2、科学规范“一把手”的用人权限。一是要明确“一 把手”在选人用人中的权力和责任。既要对“一把手”用 人权给予保证，赋予一定的权力，确保管人和管事的一致 性，同时，又对“一把手”用人上的权力范围、行使方式 以及所负的责任，加以科学规范，作出明确、具体的规定， 防止和克服“一把手”在用人问题上的随意性。二是要在 发挥“一把手”作用的同时坚持集体领导。抓好民主集中 制原则的贯彻落实，建立健全科学的领导班子议事决策制 度，明确规定领导班子集体决定干部任免等重大问题的程 序、要求和纪律。三是重点规范动议权和提名权。实践中 我们体会到，加强对“一把手”用人权的监督，要解决好 调整干部的动议权和提名权问题。要明确动议的条件，界 定动议的内容，限制动议调整干部的频率和数量，防止 “一把手”为达到个人目的而画圈子、定框子或频繁调整 干部。要切实执行干部任用条例关于个人推荐干部的 规定，严格执行署名推荐制度。组织部门要严格把关，对 领导干部个人推荐的干部，不得直接确定为考察对象，其 中民主推荐中得不到多数群众认可的，不能列为考察对象。 坚决不准假组织推荐之名，行个人推荐之实。 3、切实加大对“一把手”监督力度。加强对各级领导 干部特别是“一把手”选人用人的监督，是干部监督工作 的重点和难点。当前，对“一把手”用人权的监督，应着 力抓好以下几个方面：一是要切实加强上级组织监督。对 违反干部任用条例 ，不按程序办事、搞临时动议、 “一 言堂”的领导干部，要及时通过谈话、诫勉等方式提醒批 评，严重的要作出组织处理或纪律处分。二是要切实加强 领导班子内部监督。强化班子成员责任，试行常委会实名 表决干部制度。对领导班子成员在选人用人方面承担的责 任作出具体规定。班子成员对“一把手”和其他成员违反 干部任用条例的行为知情不报的，要追究其失职责任。 三是要加强群众监督。现在一些地方实行了“一述双评” 制度，即“一把手”向干部群众报告选拔任用干部工作情 况，由干部群众对干部选拔任用工作进行民主评议、对新 提拔的干部进行民主测评，收到一定效果。要结合实践， 进一步完善这项制度，特别是要搞好评议、测评结果的反 馈和运用，充分发挥群众对“一把手”用人权的监督作用。 四、建立和完善干部选拔任用工作责任追究制度的若 干问题 要选准人、用好人，一方面要建立科学规范的干部选 拔任用机制，解决怎样选人的问题；另一方面，需要建立 切实可行的问责机制进行有效的责任追究，解决对违规行 为怎样处理的问题。目前，选人用人中的违规行为、不正 之风和腐败现象时有发生，一个重要的原因就是选人用人 的责任意识不强、责任主体不清、责任内容不明、责任追 究不力。因此，建立党政领导干部选拔任用工作责任追究 制度，增强干部选拔任用工作中各环节责任主体的责任意 识和法规意识，防止选人用人中的违纪违规行为，减少用 人失察失误，惩治用人上的不正之风，不仅十分必要，而 且十分紧迫。近几年来，各地对这一课题作了一些研究和 探索，取得了一定进展，有的还对调研成果进行转化，出 台了相关制度。但由于在一些关键问题上没有取得大的突 破，在实施的过程中效果差强人意。所以很有必要就此问 题作进一步深入调查研究，从理论和实践结合的层面上， 探索建立更为完善和更具有操作性的制度，真正把干部选 拔任用工作责任追究制度有效地落到实处。 （一）存在的主要问题 1、思想认识难统一。一些领导干部和组织人事部门的 干部对建立干部选拔任用工作责任追究制存在模糊认识。 有的认为，建立责任制是自找麻烦，是对领导干部用人权 的一种限制，弄不好反而会影响干部群众举贤荐能的积极 性；有的认为，选拔任用干部是组织行为，个人难负责， 建不建责任制差不多，意义不大；还有的认为，被提拔任 用的干部出了问题是他自己的事，没有理由株连到用干部 的人身上，存在消极、观望甚至抵触情绪；还有的领导干 部担心责任追究会最终追究到自己和班子成员、甚至是上 级领导头上，搬起石头砸自己的脚，因而反对实行责任追 究。思想认识不统一，也是干部选拔任用工作责任追究制 难以建立的原因之一。 2、责任范围不明确。要建立责任追究制度，首先必须 明确什么情况需要追究责任。干部选拔任用工作责任追究 制概念的外延，既有用人失察失误追究，也有违反干部 任用条例的责任追究。从客观和主观上分析，有许多不 同的情况，如果不认真区分，不明确对于哪些行为需要追 究，哪些需要重点追究，就难以完成责任追究的制度设计。 在客观上，有几种情况的责任追究需要研究。一是用者失 察“不知人” 。有的干部在任前就有问题，但问题比较隐蔽， 形成“带病上岗” ；有的干部任前没有违法违纪问题，但思 想上存在不良倾向和苗头，提拔到重要岗位，很快“发病” ； 有的干部任前表现很好，在群众中威信也很高，随着职位 的升迁，放松了对自己的要求，逐步走上违法违纪的道路。 这三种情况下的“不知人”在实践中有时难以追究任用者 责任。二是用者失误“不善任” 。即对干部的工作能力和发 展潜能在主观判断上存在失误。或是未用其所长而用其所 短，或是班子配备不合理。出现这种情况，原因到底在党 委及其组织人事部门，还是在被任用者本身，有时难以界 定。三是违规用人。有的地方和单位提拔任用的干部没有 明显的违法违纪或不称职问题，但主要领导确实违背了 干部任用条例和有关规定，以人划线、任人唯亲，造 成了不良影响。这种情况在客观上没有造成直接的后果， 在处理时容易受到忽视。从主观上看，干部选拔任用责任 包括用人者有过错的责任和用人者无过错的责任。用人者 的过错，又要区分故意和过失。对干部选拔任用中的恶意 违规行为或明显的过失，都比较好追究责任，但对于用人 者无过错的情况，就难以把握。如有些情况下，党委（党 组）及其组织（人事）部门坚持按干部任用条例规定 的程序办事，有关责任人也都认真履行了职责，没有发现 干部的问题，但确实出现较大的用人失察失误，并且造成 了恶劣的影响，在实践中不好追究相关人员的责任。 3、责任主体难划分。干部选拔任用工作是一个系统工 程，各个环节相互关联，环环相扣，每一环节有不同主体 参与其中，不同主体间相互作用，出现用人上的问题时， 责任主体难以区分。一是集体责任不明确。在干部选拔任 用的各个环节，呈报单位党组织负什么责任，组织人事部 门负什么责任，上级党委负什么责任，目前没有明确的职 责范围和责任界定，最后是层层负责、层层都不负责。在 班子内部， “一把手” 、分管领导、班子成员在决策中起什 么作用，没有明确规定，对集体研究决定的问题，最后是 人人都负责，人人都不负责。二是个体责任不明确。干部 选拔任用有一整套工作程序，每个程序都对应着不同的行 为主体，党委书记、分管干部工作的副书记、组织部长及 推荐人、考察人在干部选拔任用中起着主要作用，但他们 各自的职责范围是什么，并非泾渭分明，需要承担责任时 容易发生互相推诿的问题。这样，干部选拔任用责任往往 被化整为零，最后以“法不责众”不了了之。三是隐蔽性 责任难以确认。少数干部既要行使用人权，又不想承担相 应的责任，于是利用其微妙的影响，采取授意、暗示、引 导发言等方式，将个人责任隐藏于程序之中，将个人的作 用隐藏于集体决策之中。用人上出了问题，或是以“集体 决定”来推卸责任，或是则将责任推给组织部门。 4、追究主体不确定。实施干部选拔任用工作责任追究， 应当有明确的主体，也就是实施者。 干部任用条例虽然 规定党委（党组）及其组织（人事）部门对有关责任人提 出处理意见或者处理建议。但对责任追究主体的规定还是 不够明确。如果追究主体是同级党委及其工作部门，无庸 讳言，很可能会出现追究“真空” ，即使实施了追究，也只 能是做个样子，如果追究主体是上级，那么这个“上级” 是上一级、上两级，还是更高的上级，是上级的组织部门， 还是上级的纪检监察机关，需要明确的规定。另外，对责 任追究的启动也应当作出规定。 5、责任内容不具体。进行干部选拔任用工作责任追究， 必须坚持实事求是的原则，根据情节轻重，合理界定和追 究责任。根据干部任用条例 、 中国党纪律处分条例 和中纪委关于实行党风廉政建设责任制的规定等有关 条款，对干部选拔任用的责任追究方式可以大至概括为三 类，即组织处理、纪律处分、刑事处罚。在实际操作中， 哪些违规行为适用组织处理，哪些适用纪律处分，哪些适 用刑事处罚，很难把握