关于促进我省地勘队伍可持续发展的调查与思考.docx

关于促进我省地勘队伍可持续发展的调查 与思考 我省地勘队伍为全省社会经济发展曾作出过巨大贡献， 并继续发挥着重要作用，但由于种种原因，当前我省地勘 队伍面临诸多困难，发展受到制约，已经影响到地勘单位 的安定，影响到我省矿产资源的永续利用和经济持续快速 健康发展。为分析问题、掌握实情，促进全省地勘队伍的 可持续发展，由我厅牵头，与省委政策研究室、省国土资 源厅组成联合调查组，就全省地勘队伍现状与发展问题， 采取问卷调查、实地走访、召开多层面座谈会等方式开展 了两个多月的调研，形成了以下调研报告。 一、我省地勘队伍现状令人堪忧 我省省属地勘单位包括地矿、有色、核工业和煤田四 个地勘局，拥有 61 个二级地勘单位；全部职工 41925 人，其中离退休人员 22689 人，占职工总数的 54.12，在 职职工 19236 人，占职工总数的 45.88；资产总额 221940.24 万元，其中：负债 117421.13 万元、净资产 104518.1 万元。四个地勘局原都属中央在*全额预算拨款事 业单位，XX 年前后下放我省实行属地化管理。 50 多年来，我省地勘队伍艰苦努力工作，在全省发现 矿产 141 种，发现各类矿床 6000 余处，探明储量价值 1.22 万亿元，在已探明的矿产中，钨、铋、普通萤石、海泡石、 隐晶质石墨储量居全国之首，为湖南赢得了“有色金属之 乡”、“非金属之乡”的美誉。地质勘查极大地促进了矿 业开发，截至 XX 年底，全省建成矿山 6810 座，矿产采选 业从业人员近 50 万人，总产值 140 亿元，矿产品出口占到 了出口总额的 20%，因矿山开发而兴建的城镇上百处。我省 地勘队伍在全国享有盛誉，有 7 个地质队曾获“国家功勋 地质队”殊荣。核工业地质局在我省找到了全国第一批铀 矿，并通过土法炼铀为我国第一颗原子弹、第一颗氢弹爆 炸做出了贡献。随着改革开放和社会主义市场经济体制的 建立，地勘体制改革滞后的矛盾日益显现，地勘队伍陷入 困境，主要体现在： 包袱沉重。全省地勘四局拥有一支过于庞大的队伍， 总人数达 4.2 万人，其中离退休 22689 人，占到了 54.12%，未来五年还将有 XX 多人陆续退休；在职 19236 人， 其中只有 30的人员具备专业技术技能，在职职工与离退 休人员之比达到 1:1.2。在职人员中待岗和提前退养人员达 6577 人，占在职人员的 34.2，剔除离退休、待岗、退养 人员，四万 多地勘职工仅 30在岗。各单位离退休人员负 担较重，如建立于 1955 年的 核工业地质局 XX 年离退休人员费用达 7143 万元，占 到了整个事业费拨款的 54.3%。由于长期接触放射性，工作 条件差，矽肺病、血吸虫病及工残人员 412 人，因公死亡 职工遗属 221 人，每年支付该部分人员的工资、抚恤费、 医疗费就多达 900 万元。地勘队伍历史欠帐较多，主要是 缺乏社会保障条件，失业、医保等相当一部分单位未能纳 入省直事业单位统一规范，长期遗留的职工工资待遇、医 疗费欠帐、基地搬迁建设等问题严重影响地勘队伍发展。 据调查摸底，4 个地勘局医疗费欠帐累计 3200 余万元，基 地搬迁资金缺口达 3.17 亿元。全省地勘队伍住房改革都因 补贴不到位大部分没有落实，如省地矿局职工总户数 9235 户，没有按政策参加房改、住房没达到标准的就有 4064 户， 占到 44%；并有占总户数 1/4 的 2485 户还居住在六、七十 年代干打垒平房中。一些老职工认为自己艰苦奋斗一辈子， 单位进城难、儿女就业难、孙子上学难，是“献了青春献 子孙”，情绪比较低落。 投入不足。一是中央财政下放基数安排不足。煤田、 地矿、核工业局、有色地勘局，于 1998 年至 XX 年间先后 下放实行属地化管理。 地勘四局下放情况一览表 单位 下放时间 下放人数 下放基数 人均基数 省煤田局 1998 年 5780 4340 7508 省地矿局 1999 年 19181 17222 8979 省核工业地质局 XX 年 9996 9722 9726 有色地勘局 XX 年 7430 7711 10378 地勘四局属地化后，省财政对地勘四局调资按离退休 人员增资 100%、在职职工增资 70%追加了基数，但由于先 天造成的预算缺口过大，人员过多，人均预算水平一直偏 低。如地勘职工多次上访反应的 210 元问题，实际上就是 省里 1994 年定的月误餐费人均 60 元和 1997 年增发的月生 活补贴 150 元。当时省里规定，60 元月误餐费只给政策， 来源由各单位自行解决；150 元月生活补贴财政给一部分， 各单位自筹一部分。省直单位执行这 210 元补贴时，地勘 单位当时还没有下放到省属地化管理，下放属地化管理时 中央又未认可该项补贴。如果现在应地勘职工要求，由省 财政将这两项补贴按省直全额预算单位发放的标准打入工 资，省财政对四个地勘局需增加预算基数 10565 万元。 二是上世纪八十年代中期以后，国家用于地质找矿的 投入逐年减少。地勘投入长期以来是由中央大包大揽，实 行省属地化管理之后，中央投入已只限于基础性、公益性、 战略性地质工作，对关系地方矿业经济发展的地勘工作很 少投入。实行省属地化管理之前的 1995 年1999 年五年时 间中央给地勘单位的项目经费拨款为 3.2 亿元，实行省属 地化管理之后的 XX 年XX 年五年时间中央给地勘单位的项 目经费拨款仅 1.5 亿元，同比减少 1.7 亿元，减少 53， 而省地勘投入机制又尚未建立起来。目前全省真正从事地 质找矿工作的仅 1641 人，只占到在职职工工总数的 8.5%；XX 年四个地勘局实现经营收入 8.73 亿元，其中地质 找矿业务收入仅 4616 万元，只占到 5.29%。找矿投入的不 足已严重危及到我省矿业开发和发展。据有色地勘局的调 查显示，近年来我省已关闭大中型矿山，造成近 10 万矿工 下岗，若从市场矿产品需求和资源潜力看，只要前期地质 勘查投入适量资金，这些矿山都还远远没到关闭的地步。 体制不顺。一是从地勘系统看，专业力量分散，工作 和建设重复，无序竞争。我省四家地勘局分属不同的部门 管理，队伍各自为政，各自为战，以地质找矿为例，四家 地勘局都分别设立了地质调查院，找矿技术力量分散在全 省若干个地质队伍之中，为了生存和发展不得不相互争资 金和项目，有关方面分配项目和资金时不得不平衡、照顾， 降低了地质勘查投入的有效作用。特别是地勘四局所属的 各地质队，基本上都从事地质找矿、工程勘察与施工业务， 仅郴州市区就有从事相同业务的 5 支地质队，资源配置严 重重复。二是从地勘单位看，事企并存的体制弊端严重。 四个地勘局基本实行局队体制，局和队都是事业单位，按 事业机制运行，队以下众多的公司、工厂、实体大都按企 业办法管理。地勘单位以事业单位身份获得财政拨款，同 时在市场中从事经营活动，用于补充地质事业费的不足， 维持着地勘单位的生存和发展。 发展乏力。以地质队为基础的地勘队伍大体情况相似， 基础条件薄弱，设备老化，人才匮乏，基础设施陈旧，经 营性资产少。近年来，通过地勘广大干部职工共同努力， 地勘经济在市场机制运作、经营理念创新方面，有了一些 新的变化。但受计划经济的影响仍然较大。一是思想观念 滞后。地勘企业的创立由事业费投资形成，办好了，利润 被庞大的队伍吃掉，本身没有积累或很少有积累，一旦需 要更新改造，又要申请地勘费投入；办得不好造成亏损也 要由地勘费补贴维持；维持不下去时，又退到事业上来。 负盈不负亏，没有破产问题，难以形成“独立经营、自负 盈亏”的机制。二是没有规模和核心竞争力。一个局下辖 众多地质队，地勘经费分散、有限，所办的企业多是规模 小、技术简单、功能雷同，缺乏竞争力。三是管理滞后。 相当多的地质队企业沿用事业单位的管理办法，产权不清、 经营性资产和非经营性资产不分，人员不精干，缺少激励 机制和约束机制。 二、推进地勘队伍改革十分必要 我省地质勘查队伍作为全国地勘实力最强的队伍之一， 曾为我国社会主义建设事业做出了重要贡献，在新世纪全 面建设小康社会的新阶段仍然担负着无可替代的重要责任 和任务。按照落实科学发展观的要求，无论从以人为本、 执政为民的基本出发点，还是从实现经济持续快速协调发 展的战略高度上看，积极引导、支持地勘单位主动适应社 会主义市场经济体制的转变，通过改革重组摆脱困境，各 自找准优势重新发展壮大起来，都是十分必要的。 国务院对地勘单位改革有明确的要求。1999 年，在地 勘队伍属地化过程中，以国办发199937 号文印发了 地质队伍管理体制改革方案，该方案明确指出：中央 和省一级保留承担基础性、公益性、战略性地质勘查任务 的骨干力量，将其余地勘单位逐步改造成按市场机制运行 和管理的经济实体，逐步实行企业化经营；地勘单位企业 化有一个过程，要创造条件加快改革的步伐；中央和地方 都要对地勘队伍管理体制改革给予必要的资金支持和政策 支持。国务院国办发XX76 号文指出，对地勘单位实行 属地化管理并逐步实现企业化经营的任务还没有完成，在 改革和发展中还存在一些困难问题亟待解决。因此，我们 要加大贯彻国务院一系列文件精神的力度，一方面努力解 决地勘单位存在的困难，营造好的改革环境；另一方面， 积极、坚决地推进地勘单位的改革，使地勘单位走上自主 经营、自我发展的道路。 湖南可持续发展需要加快地勘队伍的改革。地质勘查 服务于经济建设和社会发展的全过程，是国民经济建设和 发展一项先行性、基础性很强的工作。我国作为人口、资 源和发展中的经济大国，90%以上的能源和 80%以上的工业 原材料依赖于矿产资源，资源的永续利用只能走“自给为 主、进口为辅”之路，因而立足于勘查开发本土资源来满 足国民经济与社会发展多层次、多方面的需求，应是贯彻 落实科学发展观，实现可持续发展的必然要求。我省地勘 队伍虽然面临历史包袱沉重、队伍过于庞大的较大困难与 发展危机，但这支队伍作为矿业开发乃至整个工业经济发 展的排头兵，决不是可有可无的问题。 目前，我省矿产资源供需矛盾已日益突出，影响着经 济和社会的可持续发展，如能源供应吃紧，有色金属价格 暴涨，新一轮煤炭开采热、有色矿山热又在持续升温。但 另一方面，由于多年来地勘资金有效投入严重不足，结果 带来资源储备速度远低于资源开发速度，矿产资源储量的 消耗量远远大于探明量，导致工业发展所需的矿产资源保 障度大幅度降低。比如，XX 年至 XX 年五年我省矿产采选业 实现产值共计达 592 亿元，而这五年内包括中央投入在内 我省地质勘探仅投入 1.5 亿元。1958 年到 1980 年全省平 均每年完成钻探工作量 55.9 万米，20 世纪 90 年代年钻探 工作量下降到 20 万米，XX 年至 XX 年钻探工作量再次下降 到每年 2-4 万米。根据地质勘查一般规律，发现一个矿床 约需 5-10 年时间。因此可以说，过去一个时期是靠五十年 代到六、七十年代勘探的资源老本，维系了矿业的迅速发 展和满足工业经济发展之所需。象目前这种地勘投入严重 不足的状况持续下去，将有矿山枯竭、矿业经济无以依托 之忧。因此，引导支持地勘行业摆脱困境与重组发展，不 仅仅只是个简单的维稳问题，而是一个重大的经济问题； 不单是地勘行业本身的事，而且是关系到可持续发展的整 个社会大局。只有帮助地勘行业尽快走出困境，优化结构 重组一支适应现代技术进步和经济发展要求的精干、精良 的地质队伍，进一步发挥其国民经济发展先行军的作用， 才能缓解资源能源瓶颈制约，不断增强发展后劲，确保全 省经济持续快速协调发展。 从缓解财政压力和地勘队伍改革的实践来看。我省省 直全额预算单位总人数约 13.86 万人，地勘四局就达到 4.2 万人，所占的比例达到三分之一。这样庞大的队伍省级财 政是难以完全负担的，必须推进改革，保留一块、搞活一 块、剥离一块。另就地勘行业发展而言，根本出路是要在 政府引导支持下，推进企业化、市场化改革。事实上，这 些年来在地勘业务大量减少的艰难情况下，地勘队伍面向 市场需求谋求新的发展出路，结构性调整已取得明显成效。 XX 年，全行业实现工程勘查和基础施工业务收入 5.63 亿元， 工业企业和多种经营收入 2.64 亿元，分别占到了其业务总 收入的 64.43%和 30.28%；真正地质找矿的业务收入仅 0.46 亿元，还不到全行业收入的 6%。因而从业务收入结构看， 地勘队伍的主要力量已进入市场，主要困扰在体制不活、 企业竞争力还比较弱。只要给予一定的扶持，帮助其解决 一些实际问题，提供一定的优惠政策，甩掉包袱和整合资 源，使地勘队伍的管理体制和运行机制适应市场经济发展 的竞争要求，依托其现有技术实力、设备优势和资质条件， 彻底摆脱困境走上良性循环的发展轨道是完全可能的。 三、推进我省地勘队伍改革发展的对策建议 积极稳妥推进地勘改革 参照内蒙、广西等省地勘改革的成功做法，结合我省 实际，我们设想地勘改革要实行“并局、剥离、重组”。 并局。将现有省地勘局、省有色地勘局、省核工业地 质局、省煤田地质局合并为省地质勘探局，作为省政府直 属事业局，其主要职能是负责地勘队伍的日常管理及改革 与发展、改制改组和改造。 剥离。剥离地勘队伍办社会职能，将现有学校、医院 等按属地和归口原则划归当地政府、部门管理；剥离离退 休人员，比照企业单位政策进入省直社会保障体系，费用 从地勘单位事业经费中切出； 重组。在并局的基础上根据全省成矿条件和经济布局 重新跨部门、跨专业实行行业重组，通过结构优化重组一 支精干、精良的公益性地质找矿队伍，承担中央和全省地 方公益性地质调查工作，并参与商业地质工作竞争，队伍 规模控制在 1000 人以内；考虑到地勘四局经多年来的内部 改革，已各具优势、自成体系，实施企业化、公司制改革 分流时，依托原有基础和实业组建优势产业集团。依托重 组后的人员、资产和原办企业，组建新的集团公司：一是 对能承担商业性地质勘查工作和相关劳务、从事矿业开发 的组建一批勘查或矿业公司；二是依托现有工勘施工公司， 凭借相关的资质，组建一批勘查施工或路桥公司；三是按 产业关联、专业优势，组建一批加工、实业等企业或公司。 对现有需重组的职工，依托重组后的资产和企业，比照省 人民政府关于推进国有企业改革的政策措施，出台相对优 惠的政策，转换职工劳动关系，将其所应得的补偿金直接 转作占有企业股份，引导支持所在企业发展为股份制企业 集团。对目前已下岗人员且不能实行重组的，或由重组后 的地勘局统一管理，负责其基本生活保障，并通过相关劳 动技能培训，进行再就业；或者直接进入社会低保体系， 由劳动和社会保障部门进行管理，相关费用从地勘费中切 出。 建立完善地勘投入产出机制 加强公益性地质工作，降低商业性地质勘查投资风险； 通过加大各级财政投入和广泛吸纳社会资金，增加地质勘 查有效投入，实现资源储量的探明量与消耗量平衡，增强 我省矿产资源保障能力。根据湖南省地质勘查规划，“十 一五”期间我省需国家投资地勘资金 7.51 亿元，其中中央 财政 2 亿元，省级财政 5.51 亿元，即平均每年不低于 1.1 亿元。省级财政投入主要从财政预算内拨款、探矿权采矿 权价款和国家开发银行贷款中解决。一是要建立国家投资 形成的矿产地以市场竞争方式出让探矿权采矿权制度。凡 属国家投资的地勘项目，项目结束后注销探矿权，选择有 利时机投放市场，由国土资源部门会同财政部门代表国家 以招标、拍卖、挂牌的方式公开出让探矿权或采矿权。各 级财政获得的探矿权采矿权价款收入大部分用来进一步加 大地质勘查投资。二是要建立收购储备矿产地制度。鼓励 地勘单位和其他社会投资者寻找矿产资源，形成的矿产地 由国家收购储备，然后再以竞争出让的方式有计划地投放 市场。三是要建立地勘单位参与探矿权采矿权价款收益分 配制度。地勘单位发现的找矿靶区、承担的国家地勘项目， 在发现或探明有进一步勘查或开采价值的矿产地后，如国 家出让探矿权、采矿权，则地勘单位参与探矿权采矿权价 款收益分成，充分发挥地勘单位的积极性、主动性，鼓励 地勘单位多找矿、找好矿，发展和壮大地勘经济。四是要 积极调整地质事业费支出结构，加大地质事业费用于地质 找矿和注入国家资本金的比重。 妥善解决地勘队伍遗留问题 一是切实解决“两项补贴”问题。“两项补贴”即我 省 1994 年开始发放的每月 60 元的误餐费和 1997 年开始发 放的每月 150 元的生活补贴费。“两项补贴”在我省行政 事业单位已执行 10 来年，并已纳入行政