公路管理法规体系框架研究报告.docx

公路管理法规体系框架研究报告 根据交通部关于开展公路路政管理专题研究工作的 初步意见和“公路管理法规体系框架”课题组的分工， 我局负责对现行公路法律法规及规章关于社会公众义务的 立法现状进行梳理、研究，找出现行立法存在的不足，结 合实际问题，提出解决问题的具体措施或建议。现将课题 研究情况报告如下： 一、课题研究范围的界定 虽然本分课题研究的范围或客体，是社会公众义务方 面的公路管理法律规范。但为更好地分析公路保护社会公 众义务问题，当前的立法现状，要求对本课题研究的范围 进一步明确。社会公众义务，顾名思义，就是指社会公众 在社会管理中所应尽的一定义务。一方面，主体是社会公 众，而不是指针对具体某一个人或某一个单位。另一方面， 客体是义务，而不是管理者的管理权限。当前立法实践中， 在具体法律规范的表述上，社会公众义务与具体管理事项 出现交叉。有的强调义务主体或具体相关义务，有的强调 具体管理事项，具体管理事项中又掺杂着社会公众义务的 规定。一般情况而言，绝对禁止性社会公众义务方面的规 定都属于前者，而相对禁止性社会公众义务的规定都属于 后者。如对挖掘、占用公路、平交道口、非公路标志、超 限运输等许可事项以及爆破作业、车辆限制等管理事项中 规定的义务属于社会公众义务，但重点强调的是许可管理。 它既属于义务范畴，而对公路管理部门来讲又属于管理范 畴。因此，对公路保护立法而言，在公路保护条例中， 将此部分内容放在线路保护方面，明确被许可人或相对人 的具体义务比较合适，本课题不再分析。本课题主要研究 着重强调具体义务或义务主体方面的法律规范。 二、目前公路管理立法现状分析 公路是国家公用设施，目的是方便群众出行、服务国 家和社会发展。公路管理机构虽然是公路的具体建设和管 理部门，但单靠公路部门自身的力量是不够的，很难实现 有效管理。爱护公路人人有责，只有全民参与，才能共同 管理好公路。同时，作为全体社会成员，既然享有公路的 通行权，就理所当然地要履行保护公路或积极支持、配合 公路管理部门保护公路，保证公路完好、畅通的义务。因 此，在目前现有的公路管理法律规范中，对社会公众义务 均作了不同程度的规定，主要有公路法、国务院公 路管理条例、交通部路政管理规定以及目前已审定 的公路保护条例等。这些法律规范对在公路建设、保 护等各环节的社会公众义务作出的具体规定，对保护公路 起到了一定的积极作用，尤其是公路保护条例将社会 公众义务作为单独一章加以规定，把社会公众应当履行的 义务提到了重要位置，对公路保护必将产生巨大的推动作 用。但目前立法仍然存在着一定的不足和缺陷，有的规定 都比较零散、笼统，缺乏逻辑性和可操作性；有的规定没 有将义务及义务主体提到重要位置；实践中，公路保护社 会公众义务方面也仍然存在许多问题。 当前公路管理法律规范对公路保护社会公众义务的相 关规定 1、法律法规对社会公众义务的规定 公路法的有关规定 1 一般规定 第七条“公路受国家保护，任何单位和个人不得破坏、 损坏或者非法占用公路、公路用地及公路附属设施。任何 单位和个人都有爱护公路、公路用地及公路附属设施的义 务，有权检举和控告破坏、损坏公路、公路用地、公路附 属设施和影响公路安全的行为。” 第二十八条“公路建设需要使用国有荒山、荒地或者 需要在国有荒山、荒地、河滩、滩涂上挖砂、采石、取土 的，依照有关法律、行政法规的规定办理后，任何单位和 个人不得阻挠或者非法收取费用。” 第三十九条“公路养护车辆进行作业时，在不影 响过往车辆通行的前提下，其行驶路线和方向不受公路标 志、标线限制；过往车辆对公路养护车辆和人员应当注意 避让。” 第四十六条“任何单位和个人不得在公路上及公路用 地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖 沟引水、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染 公路和影响公路畅通的活动。” 第五十二条“任何单位和个人不得损坏、擅自移动、 涂改公路附属设施。” 第五十三条“造成公路损坏的，责任者应当及时报告 公路管理机构，并接受公路管理机构的现场调查。” 第七十一条“公路监督检查人员依法在公路、建筑控 制区、车辆停放场所、车辆所属单位等进行监督检查时， 任何单位和个人不得阻挠。” 2 法律责任规定 第七十六条“有下列违法行为之一的，由交通主管部 门责令停止违法行为，可以处三万元以下的罚款： 违反本法第五十二条、第五十六条规定，损坏、移动、 涂改公路附属设施或者损坏、挪动建筑控制区的标桩、界 桩，可能危及公路安全的。” 第七十七条“违反本法第四十六条的规定，造成公路 路面损坏、污染或者影响公路畅通的，由交通主管部 门责令停止违法行为，可以处五千元以下的罚款。” 第七十八条“违反本法第五十三条规定，造成公路损 坏，未报告的，由交通主管部门处一千元以下的罚款。” 第八十三条“阻碍公路建设或者公路抢修，致使公路 建设或者抢修不能正常进行，尚未造成严重损失的，依照 治安管理处罚条例第十九条的规定处罚。 损毁公路或者擅自移动公路标志，可能影响交通安全， 尚不够刑事处罚的，依照治安管理处罚条例第二十条的规 定处罚。 拒绝、阻碍公路监督检查人员依法执行职务未使用暴 力、威胁方法的，依照治安管理处罚条例第十九条的规定 处罚。” 第八十五条“对公路造成较大损害的车辆，必须 立即停车，保护现场，报告公路管理机构，接受公路管理 机构的调查、处理后方得驶离。” 国务院公路管理条例的有关规定 1 一般规定 第五条“公路、公路用地和公路设施受国家法律保护， 任何单位和个人均不得侵占和破坏。” 第二十一条“在县人民政府核准的公路料厂取土 采石，任何单位和个人不得借故阻挠或者所取价款。” 第二十四条“禁止在公路及公路用地上构筑设施、种 植作物。禁止任意利用公路边沟进行灌溉或者排放污水。 ” 2 法律责任规定 第三十四条“对违反本条例规定的单位和个人可以分 别情况，责令其返还原物、回复原状、赔偿损失、没收非 法所得并处罚款。” 公路保护条例的有关规定 1 一般规定 第七条“公路受国家保护，任何单位和个人不得破坏、 损坏、非法占用或非法利用公路、公路用地及公路附属设 施。对公路保护工作做出突出贡献的单位和个人，应当给 予表彰和奖励。” 第三十三条“洒水车、清扫车、公路检测车等公路养 护作业车辆应当按照安全作业标准作业；在不影响其他车 辆通行的情况下，其行驶速度、路线和方向不受公路标志、 标线限制，过往车辆和人员应当注意避让。” 第五十四条“任何单位和个人不得为超限车辆逃 避检查提供驳载场地、工具或进行驳载，不得为超限车辆 绕行引路或采用其他方式为超限车辆逃避检查提供便利。 ” 第六十二条“任何单位和个人不得实施与公路相关的 下列行为：破坏、损坏、污染公路路基、路面、桥梁、隧 道、渡口及附属设施的；擅自移动、涂改、遮挡公路附属 设施或利用公路附属设施架设管线、悬挂物品的；设置障 碍、挖沟引水、打场晒粮等影响公路通行的；从事修车洗 车、摆摊设点等经营活动的；堆放物品、倾倒垃圾、种植 作物等占用公路及公路用地的；放养牲畜、采石取土、焚 烧物品、堵塞边沟等影响公路使用的；其他影响公路完好、 安全、畅通的行为。” 第六十三条“任何单位和个人不得实施下列与机动车 辆相关的行为：超过规定的限值为货运车辆装载货物的； 指使、强令驾驶人员超限装运货物的；在公路上检验机动 车制动性能的；在公路上进行临时检修，未采取安全防护 措施可能损坏、污染公路的；其他与机动车辆相关的妨害 公路保护的行为。” 第六十四条“任何单位和个人造成公路及其附属设施 损坏的，责任人应当及时报告公路管理机构，并接受公路 管理机构的现场调查和处理；危及公路通行安全的，应当 设置警示标志或采取其他防护措施，并迅速报告公安机关 交通管理部门。 公安机关交通管理部门处理的交通事故涉及公路及其 附属设施损坏的，应当及时通知相关公路管理机构到场处 理。公路管理机构处理前，公安机关交通管理部门不得放 行肇事车辆。” 第六十五条“县级以上地方人民政府因公路突发公共 事件实施公路抢修，需要占用公路沿线土地、建筑物和地 面构筑物或使用沙石、竹木和其他物品的，任何单位和个 人不得拒绝。造成单位和个人财产损失的，应当给予合理 补偿。” 第六十九条“用于公路监督检查的专用车辆，应 当设置统一标志和示警装置。公路监督检查车辆执行公务 时，在确保安全的前提下，可以不受行驶路线、方向和速 度的限制。” 第七十一条“公路监督检查人员依法在公路、公路用 地、建筑控制区、超限车辆检测站点、收费站场、车辆停 放场所、车辆所属单位、货物集散地等进行监督检查时， 被监督检查的单位和个人应当自觉接受检查，如实提 供有关资料或者情况，并对提供资料的真实性和完整性负 责。” 2 法律责任规定 第七十七条“违反本条例第五十四条的，由公路管理 机构责令改正、暂扣车辆或将车辆强制拖移，对违法的个 人处 500 元以上 2 万元以下的罚款；对违法的单位处 2 万 元以上 20 万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他 直接责任人员处 500 元以上 1 万元以下的罚款；构成犯罪 的，依法追究刑事责任。” 第一百条“违反本条例第六十二条规定的，由公路管 理机构责令停止违法行为、限期清除障碍或恢复原状，处 1000 元以下罚款；逾期不清除或恢复原状的，由公路管理 机构清除或恢复原状，所需费用由违法责任人承担，并处 1000 元以上 5000 元以下罚款；拒绝罚款处罚的，公路管理 机构可以没收非法物品、非法所得、扣留车辆或作业工具； 构成犯罪的，依法追究刑事责任。” 第一百零一条“违反本条例第六十三条第一、二项规 定的，依照第九十七条的规定处理。违反本条例第六十三 条其他各款规定的，由公路管理机构责令改正，并处 5000 元以下罚款。” 第一百零二条“违反本条例第六十四条，造成公路及 其附属设施损坏的责任人未及时报告的，由公路管理机构 处 500 元以上 1000 元以下罚款。未设置警示标志或未采取 安全防护措施致使通行的人员、车辆及其他财产遭受损失 的，由违法责任人依法承担赔偿责任。” 第一百零七条“以暴力、威胁方法阻碍公路监督检查 人员依法执行职务的，依法追究刑事责任；拒绝、阻碍公 路监督检查人员执行职务未使用暴力、威胁方法的，由公 安机关依照治安管理处罚法律规定处罚。” 2、部门规章对社会公众义务的规定 交通部路政管理规定的有关规定 第七条“任何单位和个人不得破坏、损坏或者非法占 用路产。 任何单位和个人都有爱护路产的义务，有检举破坏、 损坏路产和影响公路安全行为的权利。” 第四十七条“路政管理人员依法在公路、建筑控制区、 车辆停放场所、车辆所属单位等进行监督检查时，任何单 位和个人不得阻挠。” 交通部公路监督检查专用车辆管理办法的有关规 定 1 一般规定 第四条“任何单位和个人不得违反本办法擅自喷印、 安装、使用公路监督检查车辆的标志和示警灯。” 2 法律责任规定 第三十条：“违反本办法喷印、安装、使用公路监督 检查专用车辆标志和示警灯的，应当责令其改正或收 缴公路监督检查车辆的示警灯、销毁相关标志和证件，并 对车辆所属单位予以通报批评，车辆所属单位应当对责任 人予以相应的行政处分。” 通过对以上公路管理法律规范的梳理，对公路保护方 面社会公众义务的规定，可以总结为四个方面的义务。一 是保护义务，就是不得损坏公路及附属设施即保护公路路 产的义务。二是支持、配合义务，就是对公路管理部门建 设、抢修、检查管理的支持、配合义务；三是对专用车辆 的特定义务，如避让等义务。四是责任者的报告和接受处 理义务。具体相应内容见下表： 义务分类 对应法律、法规及规章条款 公路法 公路管理条例 公路保护条例 路政管理规定 公路监督检查专用车辆管理办法 一般规定 法律责任 一般规定 法律责任 一般规定 法律责任 一般规定 法律责任 一般规定 法律责任 保护义务 7、46、52 76、77、83 5、24 34 7、54、62、63 77、100、101 7 配合义务 28、71 83 21 65、71 107 47 专用车辆特定义务 39 33、69 4 30 报告义务 53 78、85 64 102 当前立法以及公路保护实践中社会公众义务方面存在 的问题 通过对当前公路保护社会公众义务法律规范的梳理， 我们也不难看出，前述几部法律规范对社会公众的保护公 路义务和积极协助配合义务以及报告、接受处理义务都作 了具体规定，但其规定本身也仍然存在着诸多问题，有的 规定抽象不具体，有的规定不全，有的规定没有法律责任 条款做保障，还有许多应该规定的社会公众义务没明确社 会公众这一义务主体。虽然公路保护条例把社会公众 义务作为一章予以规定，将其提上了重要位置，但仍然还 存在着一些不足。这些问题与不足导致现实中社会公众在 公路保护上缺乏积极性、主动性，没有充分发挥广大群众 的力量。在公路建设与管理上出现了很多问题。存在的问 题主要有以下几个方面： 1、对社会公众积极支持公路建设和养护管理方面的协 助配合义务规定存在缺陷。 对社会公众支持公路建设、养护管理义务规定的缺陷， 主要表现在两个方面： 一是公路法第二十八条、公路管理条例第二 十一条，均作出了在公路建设部门合法进行挖砂、采石、 取土时，社会公众有不得借故阻挠、非法收取费用的义务。 这是从反面规定的，没有在正面表述社会公众的积极支持 与协助配合义务。因为，一方面，既然是禁止，表面上就 给人以实际存在的感觉。这种表述让老百姓很反感。另一 方面，从正面表述概括的内容要比禁止性的列举丰富得多。 最起码禁止性列举就没包括协助配合的内容。 二是公路法第二十九条“地方各级人民政府对公 路建设依法使用土地和搬迁居民，应当给予支持和协助。 ”第三十七条“县、乡级人民政府对公路养护需要的挖砂、 采石、取土以及取水，应当给予支持和协助。”这两条规 定，都是明确的地方政府的义务，对社会公众在公路建设 与养护过程中的积极支持与协助配合义务没有明确。 社会公众的积极支持与协助配合义务，尤其是涉及合 法拆迁、征地时，社会公众的积极配合义务在公路建设与 养护管理过程中的作用至关重要。在现实中，公路建设与 养护管理，一般都要涉及土地征用、房屋拆迁以及挖砂、 采石、取土、汲水问题。而在遇到这些问题的时候，往往 存在很多困难。一方面，有些人存在“发财的机会来了” 的暴富心里，在涉及补偿问题上漫天要价。另一方面，有 些想靠路边经营、居住的钉子户。即使在各方面的努力争 取下，路基部分拆玩了，路也修起来了，公路两侧也仍然 拆迁不到位。给公路的后续管理带来很大困难。据调查， 206 国道临沂罗庄段改建时，共计拆迁户有 100 余户，存在 暴富心里、漫天要价的就有 20 余户，靠近路边拆迁不到位 的就有 70 余户，房屋与公路的最近距离不到半米，连公路 排水问题都解决不了。导致后来占路经营现象十分突出， 给交通安全带来极大隐患，仅朱陈村段两年来连续发生交 通事故达十余起，死亡 5 人，伤 6 人。其中有两起以管理 不善为由将公路局告上法庭，要求赔偿数额较大。由此可 见，在这方面，明确社会公众的积极支持和协助配合义务 意义重大。但根据今年全国人大刚通过的物权法的有 关规定，房屋拆迁要有两个前提。一必须是为公共利益， 二是必须依法予以补偿。社会公众对土地征用、房屋拆迁 方面积极支持和协助配合的义务，必须建立在这两条前提 之下。公路是国家公用设施，第一个前提没有问题，关键 是第二个前提，要依法予以补偿且补偿要到位。 2、对实施抢修义务以及对公路建设和养护管理提供劳 务义务的规定，没有明确义务主体。对特殊条件下实施抢 修的配合义务，虽然明确了义务主体，但条件限制太窄， 不能充分利用社会公众的力量。 公路法第三十八条“县、乡级人民政府应当在农 村义务工的范围内，按照国家有关规定组织公路两侧的农 村居民履行为公路建设和养护提供劳务的义务。”第四十 条“因严重自然灾害致使国道、省道交通中断，公路管理 机构应当及时修复；公路管理机构难以及时修复时，县级 以上地方人民政府应当及时组织当地机关、团体、企业事 业单位、城乡居民进行抢修，并可以请求当地驻军支援， 尽快恢复交通。” 公路保护条例第三十九条“因自然灾害致使公路 设施损毁、交通中断的，公路管理机构和经营单位应当及 时组织修复；公路管理机构和经营单位难以及时修复时， 县级以上地方人民政府应当及时组织当地机关、团体、企 事业单位、城乡居民进行抢修，并可以请求当地驻军支援， 尽快恢复交通。”以上规定只明确了县级以上人民政府的 抢修义务，而没明确社会公众的协助配合与积极支持义务。 公路保护条例第六十五条虽然规定了突发事件时社会 公众配合抢修的义务。但条件过窄，不应仅限于突发事件 时的公路抢修，应当规定为“发生交通中断、突发事件等 紧急情况下”。 3、缺乏对建设期间或未竣工验收公路不得通行的义务。 公路法第三十三条“公路建设项目和公路修复项 目竣工后，应当按照国家有关规定进行验收；未经验收或 者验收不合格的，不得交付使用。”这也只是对公路部门 所作的义务要求，但同时也应明确社会公众的义务。因为 在现实中，新建、改建公路时，经常要穿过村镇。而在公 路未竣工验收前，当地车辆及行人根本置安全于不顾，甚 至有些车辆私自将封闭通道打开，驶入公路。一旦发生事 故，很多就会以管理不善、设置标志不全等原因将公路局 告上法庭。如果明确了社会公众对建设期间或未竣工验收 公路不得通行的义务，最起码公路部门不会承担全部责任， 可以大大减少赔偿损失。 4、缺乏社会公众对违法行为的举报控告义务 公路法第七条、路政管理规定第七条均将举 报、控告作为社会公众的权利予以明确。对社会公众来讲， 它既是权利，又是义务。加强对破坏公路路产违法行为的 举报，能更好地帮助执法人员快速破案，追回路产损失。 显然，只将其作为权利予以明确是不全面的。 5、对社会公众保护公路义务的列举式禁止性规定不全 面 公路法第七、四十六、五十二条，公路管理条 例第五、二十四条，公路保护条例第七、五十四、 六十二、六十三条，均通过列举式禁止性规定明确了社会 公众的保护公路、不得破坏公路的义务，并在相应法律责 任条款中都明确规定了相应的责任。但对当前实践中出现 的问题来说，仍然不太全面。尤其是目前高速公路上下客 的问题非常突出。一方面它是公安交通安全管理部门的交 通安全管理范畴，公路部门无权管；另一方面，它与打场 晒粮现象相类似，既属于交通安全管理范畴，又属于影响 公路畅通的公路管理范畴。因为，现实中由于交警部门的 管理体制不太健全，高速公路安全问题管理不到位，直接 影响到公路通行，影响到公路部门的良好形象。公路部门 去管理只有朝公路法第四十六条去靠，这样依据虽然 也能说的过去，但又不是非常充分，使路政执法工作陷入 尴尬局面。 6、对社会公众积极配合公路监督检查的义务规定不一 致。 对社会公众积极配合公路监督检查的义务，公路法 第七十一条、路政管理规定第四十七条均明确为“任 何单位和个人”的义务，而公路保护条例七十一条责 明确为“被监督检查的单位和个人”。在实践中，配合公 路监督检查的不仅是被检查的对象，如暴力抗法等事件的 参与者往往不仅仅包括被检查人。因此，对此规定，应该 面向社会公众的不具体人，即社会公众义务。 7、违法行为责任人报告和接受处理的义务，系具体责 任人的义务，而不应属于社会公众义务。 公路保护条例第六十四条以及公路法第五十 三条和第八十五条规定，均相应规定了对公路造成较大损 害的车辆报告公路管理机构并接受其调查处理的义务，但 此义务主体的违法行为实施者，属于具体的造成公路损坏 的人，而非社会公众。因此，以上三条不应列为社会公众 义务范畴，尤其是公路保护条例将其总结为“造成公 路损坏的责任人报告和接受处罚的义务”并明确归入社会 公众义务一章中是不合适的。 8、对社会公众在公路监督检查专用车辆执行公务时规 定的义务不全面 公路法第三十九条和公路保护条例第三十三 条都对养护车辆作了具体规定，但两部法律规范对监督检 查车辆的规定不全面。交通部公路监督检查车辆管理办 法中，明确了任何单位和个人不得喷印、安装、使用公 路监督检查专用车辆标志和示警灯的规定，但其主要内容 是针对车辆的管理。公路保护条例第六十九条也明确 了公路监督检查车辆在执行公务时不受公路标志、标线的 限制。这对公路法来讲是一个新规定，但没有像养护 车辆那样，作出过往车辆和行人应当避让的义务。这不利 于执法车辆及执法权力的权威维护，不利于执法工作的开 展。 9、对部分社会公众义务缺乏法律责任规定，没有保障 措施。部分规定系统性太强，缺乏可操作性。 公路法第七十六、七十七、八十三条，作出了禁 止性规定的法律责任条款，公路保护条例也作出了针 对违反第六十二、六十三、六十四条社会公众义务规定的 法律责任条款。但对社会公众积极支持、协助配合公路建 设、养护、抢修、检查管理等方面的义务，有时也是一句 笼统的规定，没有明确的做法和法律责任条款，无法保障 规定得到贯彻执行，实际如同一张白纸。尤其是对举报的 规定，虽然对知情人不予举报不能实施相应的处罚措施， 但为调动他们的积极性，可以按照公路保护条例第七 条的规定，将“对公路保护工作做出突出贡献的单位和个 人，应当给予表彰和奖励”的规定，应用到举报规定中。 因为，在当前的社会条件下，相当数量的人没有了过去的 那种高尚觉悟，而是以切身利益为重，在不涉及自己切身 利益时，很难让他们像公路部门举报违法行为。很多举报 者在打举报电话的时候，首先咨询的就是举报有没有奖的 问题，也说明了这一点。但公路保护条例并没有作出 具体的奖励办法。这样，就比较笼统或者说是比较模糊， 操作性不强。 三、建议与意见 由于公路法等法律法规的修改较为繁琐，所以， 下列建议，在公路法修改难度较大的情况下，可以将 相应内容补充到公路保护条例中去。有些内容还可以 制定专门的部门规章予以明确。有些部门规章则可以修改。 具体意见如下： 针对问题 1 和 2，可将公路法第二十八条与二十九、 三十七、三十八条合并并进一步补充正面表述内容和社会 公众义务主体：“公路建设、养护管理时，依法征用土地、 搬迁居民或者进行挖砂、采石、取土、汲水以及需要公路 两侧农村居民履行提供劳务的义务时，地方人民政府以及 社会公众应当积极支持和协助”。结合公路法四十条， 将公路保护条例第三十九条与第六十五条整合，改为： “发生自然灾害、公路设施损坏、突发事件、引起交通中 断等紧急情况，公路管理机构和经营单位应当及时组织修 复；公路管理机构和经营单位难以及时修复时，县级以上 地方人民政府应当及时组织当地机关、团体、企事业单位、 城乡居民等进行抢修，并可以请求当地驻军支援，尽快回 复交通。需要占用公路沿线土地、建筑物和地面构筑物或 使用沙石、竹木和其他物品的，任何单位和个人都有积极 支持的义务，不得借故拒绝。造成单位和个人财产损失的， 依法给予补偿。”这样通过合并整改后的两条也与公路 法第八十三条责任条款相对应一致。同时将公路法 第八十三条责任条款明确处罚额度，