关于新型城镇化工程建设领域权力运行监督制约的调研报告.docx

关于新型城镇化工程建设领域权力运行监 督制约的调研报告 在工程建设领域，一个项目的兴建，从立项审批、土 地征用、规划审批、招标投标、施工管理、质量监督、工 程验收、决算结算等环节，有关国家机关及其工作人员都 在行使着一定的行政审批、监督管理权力，都有职务犯罪 的可能。因此，工程建设领域成为职务犯罪的“高发地带” 。据江西省纪委统计，XX 年至 XX 年，在我省开展的工程建 设领域突出问题专项治理行动中，对 XX 年 1 月 1 日以来政 府投资和使用国有资金 100 万元以上的全省立项、在建和 竣工的 13994 个建设项目进行了逐一排查和整治，全省共 查处工程建设领域违法违纪案件 1724 件，给予 1044 人党 纪政纪处分，移送司法机关处理 564 人。作为我国新型城 镇化建设时期职务犯罪的高发部位,工程建设领域的职务犯 罪巳成为引发房地产投资过热、城市房价上涨过快等问题 的重要因素,也是损害人民利益、影响和谐社会建设的突出 问题,研究工程建设领域中职务犯罪,从中找出其发生发展 客观规律,以寻求从源头上治理的措施,预防工程建设过程 中职务犯罪的发生,是摆在我们面前的一个重大的社会问题。 一、工程建设领域职务犯罪社会危害性 1、经济方面 工程建设领域的职务犯罪会造成巨大的经济损失，建 设工程的业务回扣款相当巨大,这些款项大多数被个人占有,有 些进入了建设单位的“小金库”,绝大部分被少数人侵吞。 “羊毛出在羊身上”,施工企业又通过加大预算、加大决算 等方式使其进入建设单位的工程款中,结果还是损害了国家 利益,造成国有资产的大量流失。工程建设领域职务犯罪的 存在,加大了经济运行成本,大大增加了消费者的负担,使消 费者蒙受经济损失。工程建设领域职务犯罪严重损害国家 经济利益,破坏了公平竞争,扭曲了资源配置的规律,使社会 资源该配置的得不到合理、有效的配置,阻碍了市场机制的 有效运行,造成社会财富和资源的巨大浪费和损失,长此以 往必将危及社会结构的协调性。 2、政治方面 工程建设领域贿赂犯罪与政治腐败是紧密联系的。当 腐败者从中获取经济利益时,就可能进一步营造官商勾结、 贪赃枉法的经济体系和官场风气,少数国家公职人员把自己 所掌握的本来属于人民的权力资本化、商品化,大搞权钱交 易,以权谋私，心甘情愿地成为违法犯罪分子的走卒,影响 党和政府的凝聚力,败坏了党和政府的公信力，给经济发展 制造障碍,这往往成为政治不稳定甚至政局动荡的直接原因。 3、社会非物质方面 工程建设领域职务犯罪现象,造成的非物质性损失不亚 于物质损失。现有查处的工程建设领域犯罪往往是“拔出 萝卜带出泥”,许多大案要案往往是官商勾结,一些党政领 导干部及亲属直接插工程建设获取巨额不法收入。这些违 法犯罪活动侵蚀人们的思想,毒化社会空气,降低公职人员 的公共责任心、社会义务感和道德标准,使整个社会的道德 水准每况愈下。 4、公众心理方面 工程建设领域职务犯罪活动使一些人一夜之间“暴富” ,导致贫富差距悬殊,这种经济上的不平等、利益的不均衡 不是因为个人能力的差异,而是缘于各种违法犯罪沾动,这 会使社会上相当一部分人心理失衡。尤其是在腐败已为人 所知却没得到惩治时,人们会形成一种玩世不恭的态度,并 且自觉不自觉地把努力的方向也转向通过寻租和腐败活动 而致富,这就造成了生产活动所能支配的人力资源量日益萎 缩。同时,原本遵纪守法的人对那些依靠从事违法犯罪活动 获取非法财富的人产生一种羡慕和嫉妒的心理，那些从事 违法犯罪的人被视为“能人”、“有本事的人”,对犯罪行 为纷纷效仿,久而久之,这种价值观最终将会导致整个社会 道德的沦丧,社会凝聚力丧失,对社会稳定也是一种潜在的 威胁。 5、工程质量方面 在工程建设领域,施工单位承揽到工程后,为降低工程 成本,追逐最大利益,往往在材料设备的采购中以次充好,在 工程施工环节偷工减料、粗制滥造、疏于监理,这些行为给 工程质量埋下了潜在的隐患。有的地方路刚修好就开始补 补丁或者重新翻修,楼没建好就拆掉,刚刚建起的桥梁就陷 裂倒塌,有的甚至造成人员伤亡。工程建设领域职务犯罪行 为轻则导致工程验收不合格,重则酿成工程安全事故,造成 人民生命财产损失。 二、工程建设领域职务犯罪的主要表现及特点 1、主要表现 立项、设计、规划审批环节受贿,审批流于形式； 招标投标环节,以贿赂开道规避招投标,虚假招标； 工程发包承包环节,层层转包,炒卖工程； 建设环节,违规指定设备、材料供应商,借机收取回扣； 施工、监理验收环节,降低标准,收受贿赂； 决算、结算环节超额概算,随意变更设计,抬高造价； 资质资格审批环节,收受贿赂不严格执行准入标准； 借工程款管理混乱,财务制度不规范谋取私利。 2、犯罪特点 一是犯罪主体复杂,成员广泛。二是犯罪涉及环节广泛,窝 案串案较多。三是官商勾结、权钱交易现象突出。四是犯 罪手段多种多样,行为隐蔽。五是涉案金额越来越大,社会 危害严重。 三、工程建设领域贿赂犯罪的原因分析 1、外在原因 一是建筑业利润空间大,竞争激烈。一些技术水平差、 资质低的建筑企业,为了能与条件好的企业抗衡,争取工程 项目不惜重金行贿;而那些资质高、水平好的建筑企业在靠 正当竞争无法获胜的情况下,也不得不竞相效仿，以致工程 建设领域贿赂之风愈演愈烈,恶性蔓延,成为职务犯罪的高 发区。 二是权力高度集中,监督制约机制形同虚设。监督不力,管 理混乱是工程建设领域职务犯罪频发的重要原因。工程建 设领域职务犯罪案件,大多发生在权力和资源相对集中的部 门或岗位,其主要原因是对权力运行监督不到位,对重点岗 位及领导干部约束相对薄弱，权力监督制约机制形同虚设, 不能有效制止权力滥用和权钱交易。 三是审批环节多,相应权力寻租环节多。以城市土地开 发建设为例,从开发商提交土地用地申请到工程建设开工在 到竣工验收,有十几个乃至几十个部门审査审批,都有可能 发生权力租,滋生腐败犯罪。 四是市场不完善,程序不规范。工程建设招投标市场不 完善,信息披露公开度不够,办事程序不规范,尤其许多公共 投资项目政企、政事、政资“不分”。 五是体制转轨过程中相关配套措施不完善。由于公共 资源市场化改革未到位,在某些行政审批和规划部门容易产 生官僚主义现象和行行色色的特权现象,行政权力对工程建 设的直接干预现象依然存在。政府职能尚未彻底转变,诸多 配套措施不完备,尚未建立有效的权力制约机制,致使权力 容易被滥用,这就为工程建设领域贿赂犯罪的产生和发展提 供了条件。 六是打击不力,惩处失之于轻。近年来,虽然司法机关 查处了一批腐败分子,但由于工程建设领域职务犯罪隐蔽性 较强，导致打击不力,惩处失之于轻,助长了腐败分子的贪 婪本性,致使工程建设领域贿赂犯罪恶性蔓延。 2、内在原因 一是存在享乐主义。一些公职人员在商品经济人潮冲 击下,放松了对自己人生观、世界观的改造,受拜金主义、 亨乐主义和利己主义的负面影响，将拥有的财富数量作为 衡量人的价值的唯一尺度。价值观发生扭曲,沉湎于对金钱、 腐朽生活方式和高档消费,导致在工程建设领域中,利用职 权聚敛不义之财。 二是存在侥幸心理。犯罪分子明知自己的行为属于违 法行为,却存在侥幸心理,认为自己不会得到到法律的惩处, 利用尽可能隐蔽的手段作案,妄图瞒天过海,巧妙过关。 四、工程建设领域预防职务犯罪的思路与对策 1、基本思路 由于工程建设领域贿赂犯罪涉及多方面、多领域、多 层次,因此,预防工程建设领域职务犯罪需要社会各方面的 协作配合和共同努力,需要与经济建设、民主法制建设、精 神文明建设、党的建设等工作紧密结合,实行标本兼治、综 合治理。标本兼治,教育是基础,法制是保证,监督是关键。 要适应新形势,建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预 防体系。 教育是预防工程建设领域职务犯罪的基础性环节。预 防工程建设领域职务犯罪,对大多数国家工作人员来说,主 要是立足于教育,着眼于防范,筑牢拒腐防变的思想道德防 线。教育的意义在于塑造健康的人格、积极的生活态度和 职业道德。在教育方式上,要深入研究教育预防的规律,使 教育内容贴近干部的思想和工作实际。要加强示范教育,充 分发挥先进典型的示范引导作用;耍深化警示教育,深刻剖 析违纪违法案件发生的原因,分类分层次开展教育。要把反 腐倡廉教育作为公职人员培训的重要内容,常抓不懈。 制度建设是遏止工程建设领域职务犯罪的保证性环节。 可以说,制度的科学设计、不断完善、有效遵守及严格执行 是有效防止工程建设领域贿赂犯罪的基础和保证。在我国, 反腐败靠制度已经成为社会共识。健全和完善社会主义法 制,依靠法律和制度来防范、惩治腐败犯罪,是预防职务犯 罪的基本路径。只有加强法制建设,用法律和制度规范公职 人员的言行,才能为廉政建设提供保障。工程建设领域职务 犯罪的治理要走出重刑主义的误区,编制严密的制度之网, 使犯罪分子无机可乘。具体来说,应着重加强项目审批、勘 察、设计、发包、分包、招标、 投标、评标以及后续合同签订、工程施工、监理、资 金结算等环节的制度建设。 监督是遏止工程建设领域职务犯罪的关键环节。滥用 权力、贪赃枉法、以权谋私、权钱交易等腐败犯罪现象的 发生,一个重要的原因就是对权力的监督失控。从体制上分 析,主要的缺陷表现在自上而下的监督代替了平行的监督和 自下而上的监督,造成了不少监督环节的空档和误区,且监 督权受制于执行权,专门的监督机构缺乏应有的地位和独立 性。在权力监督具体制度方面,也存在着落实制度或行使监 督权不力的现象,使得许多具体监督制度不能发挥应有的监 督作用。 2、具体对策建议 加强法制建设,规范市场运行。遏止工程建设领域职务 犯罪的发生，最根本的措施在于依法治理,以法律制约权力,以 法律规范市场。必须建立完善工程建设方面的法律法规,将 工程建设的各个环节纳入法制管理轨道,严格执行招投标 法、建设工程质量管理条例、建设工程勘察设计 条例、建设工程招投标管理办法。在招投标过程中, 要保证潜在的投标人平等、便捷地获取招标信息,依法必须 招标的工程建设项目,必须在国家制定的媒介上发布招标公 告。评标标准和评标办法必须在招标文件中公开载明,并不 得随意改变,要规范评标机构和评标活动,严格评标专家资 格认定,对私下接触投标人,收受投标人贿赂或者其他好处, 透漏相关投标评标信息的评标专家,由有关部门依法处罚。 规范整顿招标代理机构，建立工程管理交易中心,使建筑市 场真正实现从无形到有形,从隐蔽向公开,从无序向有序。 规定凡是达到国家规记规投标准的建设工程施工、重要设 备和主要材料采购,必须依法招投标,使一切项目的取得靠 技术实力、信誉，公平、公开竞争。 进一步完善对行政权的监督制约机制。无制约的权力 是犯罪的外因和条件,加强对工程建设领域行政权力的监督,使 掌权人难以乘机谋取私利。涉及工程建设领域的行政权很 多,立项审批权、土地审批权、城建审批权、招投标管理权、 质量监督权、结算审计权等等,这些都是权力监督的重点对 象。要把项止的报建、招投标、质量监督、设计规划、拆 迁、建筑施工、造价等纳入统一管理,加强监督。建立关键 岗位干部轮岗制,对工程建设管理活动中的一些关键岗位, 如规划审批、招投标管理、质量监督、工程结算审计等,对 其实行单位内部轮换成者外部交流。加强公众和媒体对行 政权力的监督,促使权利运行公开、公平、公正,增加政务 公开度和透明度。同时，深化改革,适当分权,减少行政审 批和收费环节,对预防职务犯罪的发生非常必要。 加强监督,规范企业行为。要切实有效地加强内部条块 管理,工程材料实行招标采购,釆购部门实行计划、采购、 付款三步分离,对外谈判、签订合同须有三人以上,做到集 体决策,不得私下洽谈签订合同。规范分包发包程序,不经 批准的工程不能分发包,不得使用不具备资质的分包建筑单 位,加强对分包合同的管理。强化材料的验收、领用管理制 度,规范材料应用账册。规定资金的适用范围和方法,规范 财务管现和验收结算,强化财物监管职能,财务人员实行统 派统管,变从属为监督。强化纪检监察职能,纪检监察干部 的任免、调动应由上级主管部门决定,从组织上得到保障。 坚持工程建设监理制度。健全领导责任追究制,实行工程质 量跟踪负责制,根据“谁主管、谁负责”的原则,如果工程 发生质量安全事故,不竹该负责人调到哪里,都应追究其相 应的责任。加强企业监督，实行重大工程的双达标制度,严 格“市场准入”制度,将查处的让法违筑企业、项目经理、 中介机构和执业人员列入“黑名单”,上网公布,对违法违 规的建筑企业视情节轻重,降低企业资质,暂停在一定区域、 年限的投标权、承建权,直至永远逐出建筑市场。 组建预防职务犯罪协作机构。检察、纪检机关应联合 执法办案,研究工程建设发案环节和规律,调整工作重点， 加强对要害环节和关键部位的检察、纪检和监督,强化对工 程建设领域职务犯罪的预防。同时强化建筑市场的廉洁准 入,把办案中发现的那些经常靠行贿、受贿等不正常手段获 取工程建设承包权的企业,记入工程建设领域“行贿人员档 案”,取消其从业资格,净化市场环境。在建设系统内形成 预防工作组织网络,建立专兼职预防员档案,规范预防工作, 加强检察机关和建设系统的信息交流和情况通报,共同开展 调查研究和预防职务犯罪的对策研究,共同促进检察建议的 落实。 加大打击力度,形成威慑，通过个案预防推动行业预防。 打击是最有力的预防,检察机关应加大查办工程建设领域职 务犯罪案件力度,以此实现警示和预防的效果。要坚持从严 从重的原则,对于滥用职权、以权谋私者,特别是由此造成 重大损欠的犯罪行为,发现一个,查处一个,不留情,不手软, 不断强化侦查手段和技能,提高案件的侦