关于机关效能建设中坚持依法行政的意义和建议.docx

关于机关效能建设中坚持依法行政的意义 和建议 按照省委省政府的统一部署和要求,全省今年普遍开展了机 关效能年活动,取得了重要的阶段性成果。效能建设是行政 机关加强自身建设的重要抓手和不变主题,不可毕其功于一 役。全面、深入、持久地开展机关效能建设，巩固和扩大 机关效能年活动成果，进一步创建最优发展环境，促进经 济社会又好又快发展，是行政机关当前面临和必须解决的 重要课题。本文试从依法行政的角度，探讨从根本上加强 机关效能建设的对策，希望对我省机关效能建设的长远发 展有帮助。 一、依法行政对效能建设具有极为重要的意义 依法行政和效能建设都对加强行政机关自身建设起着 十分的重要作用，各级领导和行政机关对此高度重视，采 取各种措施予以大力推动。但有的行政机关及其工作人员 对依法行政和效能建设的相互关系认识不够，依法行政和 效能建设有“两张皮”现象，甚至把它们割裂开来、对立 起来，片面强调依法行政对效能建设可能产生的负面影响， 得出要效能就不能依法行政的结论。认真分析依法行政和 效能建设及其内在联系，依法行政真正体现了效能建设的 本质要求，对提高行政效能有很大的促进作用。 依法行政的基本内涵决定了它是效能建设的首要前提。 政府是人民的政府，法律是人民意志的集中体现，政府必 须依法行政。依法行政有三个基本内涵：一是行政权力要 依法取得；二是行政权力要依照法定的权限和程序行使； 三是违法行使行政权力要承担法律责任。依法行政是行政 机关工作的基本准则，没有法律就没有行政，合法性是一 切行政行为首要的、基本的前提。简化办事程序、提高行 政效率是效能建设的重要内容，但要在法律允许的范围内 进行，做到能简化的尽量简化；法律规定不能简化的，要 严格按照法律规定办。如果为了加快办事速度，随意简化 程序，该公开的不公开，该征求意见的不征求意见，该听 证的不听证，该公示的不公示，即使办事结果正确、高效， 但由于程序不合法，也属于违法行政，这种所谓的“高效” 是没有意义的。 依法行政的本质属性决定了它是效能建设的根本途径。 从根本上说，提高行政效能要靠依法行政。依法行政能够 促进行政效能的提高，是依法行政的本质属性决定的。依 法行政具有以下特性： 一是确定性。法律具有稳定性、长期性和可预期的特 点，不因领导人及其看法、注意力的改变而改变。行政机 关按照法律办事可靠、值得信赖，客商、企业和老百姓更 愿意和他们打交道，更能激发人民群众创新创业的热情。 如果将行政权力凌驾于法律之上，以言代法、以权压法、 以令废法；“黑头”不如“红头”、“红头”不如“白头” 、“白头”不如“口头”；拍脑袋决策、拍胸膛担责、拍 屁股走人；朝令夕改，任意修改规划，不按协议办事；一 个将军一个令，新官不理旧事，经济社会发展的生机就会 被扼杀。如某地在招商引资中同客商达成了以国家规定的 最低价格供地的意向，该地领导在会见客商时，当即表示 土地价格再优惠 10，后来客商反而撤回了投资，原因是 客商认为当地领导的法律意识不强,在此地投资没有保障。 二是有限性。在依法行政条件下，行政机关要有所为、 有所不为，有所不为更有为。对市场、企业和微观活动干 预过多，必将制约经济社会发展的活力。如为应对国际金 融危机，有的地方出台政策，指定购买本地商品和服务， 限制外地商品和服务进入本地市场，以帮助企业渡过难关。 这一规定的初衷是好的，从本地、当前看，也有积极意义。 但从维护全国统一、开放、竞争、有序的市场体系及优胜 劣汰的市场法则看，是有害的、不可取的，因此也被国家 法律作为市场封锁行为明令禁止。 三是正当性。依法办事有无可质疑的正当性，并因正 当性获得公信力，因公信力促成高效率。如老百姓对行政 管理有异议，就会要求行政机关“拿规定出来”，如果行 政机关出示了规定，老百姓通常会服从和遵守。又如国家 出台了法律或者政策，有的地方执行部门往往要求本地制 定类似的规定，但要求制定相应规定并不是结合本地实际 细化、落实国家规定，而是照抄照搬国家规定，把国家规 定变成地方规定，原因是本地规定更能得到老百姓的认可、 更容易执行，这两个例子不一定符合依法行政的要求，但 说明依法行政有市场，老百姓买依法行政这个帐。 四是科学性。制定法律的严格性保证了法律的科学性。 一般来说，法律能够总结实践经验，凝聚各方智慧，体表 多数人利益，是对客观事物的规律性认识。法律综合考虑 了各种因素，体现的是人们的根本、全局、长远利益和个 人的正当权益、公平公正的要求。因此，依法行政可以保 障行政行为的科学性和有效性，避免风险、失误和走变路。 如依法行政要求严格按法定程序办事，有人认为程序烦琐， 延缓办事速度，不愿按程序走。其实恰恰相反。如听证程 序，它的实施过程公开透明，公众可以充分参与，各方意 见充分表达，可以预期和推定结果的公平公正，有利于保 障公众的知情权、参与权、表达权和监督权；密切政府与 公众的联系，拉近政府与公众的距离，增进公众对政府的 信任；增进公众对政府决策的理解、支持和合作，推动和 促进政府决策的实施，避免或者减少可能产生的纠纷、矛 盾、上访和其他后遗症，有效提高行政效能。 依法行政的基本要求决定它是效能建设的重要保障。 依法行政的基本要求是合法行政、合理行政、程序正当、 高效便民、诚实守信、权责一致。依法行政最起码确保行 政行为合法有效，为效能建设保驾护航；违法行政失去了 存在的政治法律基础，效能无从谈起。这是一个简单的道 理，但并非所有人都能接受。有少数人对待依法行政是 “说起来重要，做起来次要，忙起来不要”，依法行政意 识、习惯不强，水平、能力不高，办事怎么方便怎么办， 怎么快速怎么办，怎么有利怎么办；制定和执行政策法律 奉行“绝对效率主义”，法律服从效率，对有可能影响效 率的规定想方设法规避、变通或者完全否定另搞一套。这 是错误和危险的，至少存在随时被暴露、查处、追究责任 的风险。如近几年来，审计、监察、复议、法院、检察院 等部门加大监督力度，曝光和查处了大量行政违法案件和 人员，审计风暴、环保风暴、土地风暴一个接一个地刮。 XX 年，我省法院共审结行政案件 1521 件，其中林地林权、 土地征收征用、城市建设拆迁、社会保障、环境保护等群 体性行政争议案件 546 件；审查计划生育、征收社会扶养 费、拆迁安置以及各类行政处罚等非诉行政执行案件 6203 件，其中 321 件未作出准予执行的裁定。 二、依法行政对效能建设也可能产生负面影响 任何事物都是一分为二的，效能建设也不例外。既要 深刻认识效能建设对依法行政的积极作用，也要看到其可 能产生的负面影响。 依法行政易于经验化。行政机关及其工作人员要严格 按照法律规定办事，而法律规定又有较强的稳定性，久而 久之，思维容易僵化，把遵守规定绝对化、唯一化，当成 工作目标和全部内容，重视办事程序和过程，不关注办事 效果和目的；心态容易保守，“不求有功，但求无过”， 不愿作出“有风险”的决策，创新精神和应对复杂情况的 能力减弱。 依法行政易于教条化。依法行政强调办事都要有法律 依据。但法律并不是万能的，不是所有问题都要靠法律解 决，法律也不是解决所有问题的最佳手段。不可能也没有 必要所有事情都有法律规定，如果一味遵循依法行政，办 什么事都去找法律，必然会因找不到法律依据而无所适从， 导致工作难以有效推进。 依法行政缺乏灵活性。法律一旦出台，就具有较强的 稳定性，而外部环境是复杂多样并不断发展变化的。法律 是人制定的，而人的理性是有限的，法律不可能为所有现 实问题提供解决方案，也不可能完全预见外部环境所有变 化。因此，法律相对外部环境而言具有一定的不完善性和 滞后性。从这个意义上说，法律不完善具有一定的必然性 和合理性，法律完善是相对的，不完善是绝对的。实际工 作中，法律不完善在一定程度上也可能是立法体制、技术 等原因造成的，从这个意义上说，法律不完善又具有一定 的偶然性、暂行性和不合理性。法律不完善就会造成依法 行政不能完全适应现实和形势的需要，影响行政管理的灵 活应变。 依法行政对效能建设的积极作用是绝对的、基本的、 主要的，负面影响是相对的、次要的、有限的，并且可以 在一定程度上避免或者减轻。我们用辩证思维，清醒地指 出依法行政对效能建设的负面影响，是为了全面、客观地 认识依法行政的作用，寻找消除、减少这一负面影响的有 效对策，从而更好地坚持依法行政。决不能无限夸大这种 负面影响，更不能借以动摇、弱化甚至推翻、否定依法行 政。 三、坚持在依法行政轨道上加强机关效能建设 克服依法行政负面影响。依法行政对效能建设的影响 具有双重性，为了更好地发挥依法行政的积极作用，要采 取有效措施克服依法行政的负面影响。 一是切实提高制度建设质量。首先，制度建设要充分 考虑提高行政效能的需要，吸收效能建设的成果，使制度 内容更加完善、更加科学，防止对行政效能的提高产生阻 碍作用；其次，制度建设要充分考虑保障和提高行政效能 的专门制度安排，把科学提高行政效能作为制度建设的重 要内容加强研究；再次，制度建设要充分考虑效能建设的 法律化，效能建设中经过实践检验行之有效的办法和措施， 要认真研究、总结、提炼，及时上升为刚性的法律制度， 使软成果变成硬指标。 二是深化行政管理体制改革。核心是转变政府职能。 地方政府重点是确保中央方针政策和国家法律法规的有效 实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行 和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务和管理，维 护市场和社会安定。国务院机构改革的做法具有示范、引 导作用，要认真贯彻和研究借鉴。国务院取消、下放、转 移、加强了各部门一批职能。61 个部门共取消职能 70 余项， 如缩小投资审核范围，减少、整合专项转移支付项目，取 消公路养路费等交通规费的管理职责，取消社会反映强烈 的评比达标、名牌评选活动以及有关评比、表彰等管理事 项。将该由地方政府承担的一些管理事项下放给地方政府， 如将涉及城市管理的市政公用事业、绿化、供水、节水、 排水、污水处理、市容、环卫等具体管理职责交给城市政 府。将一些原由政府部门承担的诸如评估认定、技术评审、 资格审查、评比推广等技术性和具体事务性职责转移给了 事业单位和社会中介组织。加强了关系国计民生和涉及人 民群众切身利益方面的职责。 三是重新审视依法行政内涵。对依法行政的通常理解 是按照法律规定行政。但法律是手段不是目的；法律具有 天然的不完善性；法律不是调节社会生活的唯一、也不一 定是最佳手段，不是所有事情都有法可依。因此，依法行 政的关键不仅在于行政行为符合法律规定，更在于符合法 律的基本精神，在于行政人员把法律精神内化为内在行为 规范。重新审视并正确把握依法行政的内涵，对克服依法 行政局限性具有重要意义。 认真执行效能法律制度。建立效能建设的长效机制从 根本上要靠制度，特别是法律制度。我国依法行政的法制 制度框架基本形成，特别是行政许可法、国务院全 面推进依法行政实施纲要(以下简称纲要)和国务 院关于加强市县政府依法行政的决定的颁布实施，为提 高行政效能提供了有力的制度支撑和法律保障。效能建设 要充分利用现有法律制度资源，全面贯彻落实现行有关法 律制度，着力打造“五个政府”： 一是法治政府。按照纲要规定，没有法律依据， 行政机关不得损害公民权益或者增加公民义务。效能建设 要在这个前提下进行。提高行政效能重点要减少审批项目、 简化审批程序、缩短审批时间。行政许可法规定，设 定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和 程序。因此，无行政许可设定权限的组织或者个人设定的 行政许可必须取消；依法设定的行政许可不得擅自取消， 但要按照行政许可法和其他有关法律法规规定的条件、 程序、时限实施。法定条件不得增加、也不得减少，增加 条件会增加申请人负担，减少条件不利于发挥行政许可的 把关作用；法定程序可以在不违反法律规定的情况下简化； 法定期限可以缩短，但不得延长。 二是有限政府。按照纲要和行政许可法规定， 凡是公民、法人和其他组织能够自主决定的，市场竞争机 制能够调节的，行业组织或者中介组织通过自律能够解决 的事项，行政机关不要通过行政管理解决，可以不设定行 政许可。提高行政效能要简政放权，把政府不该管、管不 了、也管不好的事情转移出去，集中精力把该管的事情管 住、管好。 三是诚信政府。按照纲要和行政许可法规定， 非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更行 政决定；因法定事由需要撤回、变更行政决定的，应当依 照法定权限和程序进行，并对行政相对人因此而受的财产 损失予以补偿。简单地说，就是行政机关说话要算数，不 能朝令夕改；确需收回成命的，要确保老百姓不受损失或 者受到损失后能够得到补偿。 四是透明政府。纲要、行政许可法和政府 信息公开条例对政府透明运作作了一系列规定，如政府 信息除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外都应公开等， 确立了透明政府的基本法律制度，全面贯彻落实这些法律 制度，要注意进一步明确和细化政府信息公开的范围和具 体内容，避免实践中暴露出来的个别部门借口涉密不予公 开或者简单公开敷衍了事的情况。 五是高效政府。突出表现为行政许可法规定了一 系列高效行政许可程序和制度，如窗口式办公制度、集中 办理制度、联合办公制度、一次性告知制度、期限制度、 电子政务制度、凭证制度、当场决定制度、默示制度等， 体现了高效政府的立法精神。提高审批效率，首先要把现 有相关法律制度学习宣传好、贯彻执行好、具体细化好、 操作落实好。 消除误区严格依法行政。严格做到依法行政，必须摒 弃和避免一些不当或者错误的看法和做法。在依法行政上 的认识和行为误区集中表现为“三个不”： 一是不懂法。一种情况是随意处置行政权力。如政府 擅自将行政权力下放给部门，上级部门擅自将行政权力下 放给下级部门，如有的地方将依法应由政府统一管理的城 市规划、土地管理权限下放给开发区。行政权力既是权利， 更是义务，不能选择和放弃，行政诉讼不允许调解就是这 个原因。一种情况是以良好目的掩盖非法手段。如为了让 客商顺利拿到地，以限定条件方式出让土地或者不公开出 让土地；行政机关为企业提供融资担保等。一种情况是一 味参照外地规定办事。认为外地可以做的事情，我们也可 以做。暂且不论外地和本地经济社会发展情况不一样。按 照有关规定，有些外地规定并不能简单照搬到本地适用， 如经济特区法规、少数民族法规、国家批准的有关改革试 点地区规定，都可以依法变通国家规定，当然不能在本地 适用；外地规定和本地规定分别属于立法与文件或者省级 规定与市级规定等情况，也会导致外地规定不能在本地适 用。 二是不信法。一种情况是只遵守大的法律原则。认为 一切都按法律规定办根本办不成事。突出表现为程序违法， 如征地、拆迁、城市管理执法等，为了完成工作任务，只 管结果，不顾程序。“程序是看得见的正义”，程序违法 打官司也是要败诉的。一种情况是所谓“急事急办”。如 为应对国际金融危机，有的地方出台减免