关于烟草产业政策的几点思考.docx

关于烟草产业政策的几点思考 xx 中烟工业公司 摘 要：在经济全球化和区域经济一体化的背景下， 世界各国都在根据自己的国情调整各自的产业政策。中国 作为一个发展中国家，正在建立社会主义市场经济和积极 融入世界经济之中。我国烟草行业自 1983 年实行统一管理 以来，取得长足的发展，特别是近年来发生了深刻的变化。 以贯彻落实 57 号文件为标志，烟草行业改革与发展正在进 入一个新的阶段，面对新的形势，必须高度重视产业政策 对产业未来指向和现实问题解决的重要操作性作用，密切 关注新形势下我国产业政策的新走向，理清烟草产业政策 的主要原则，在坚持完善烟草专卖法和灵活适从“WTO 和 WHO 规则”的基础上，引导和促进烟草产业持续稳定协 调健康发展。 关键词：烟草 产业政策 思考 国家局领导最近几次强调指出，国家局、总公司和省 级局、省级公司机关工作人员，尤其是各级领导干部，要 把加强政策研究作为基本功，高度重视政策研究工作，当 前要高度重视和加强产业政策的研究。在烟草行业深入学 习和贯彻落实 57 号文件，改革与发展进入新阶段的形势下， 国家局领导高屋建瓴及时提出加强产业政策研究，对于行 业上下理清思路、把握全局、明确方向、统一思想、抓住 重点具有重要的现实意义，对于全行业积极研究探讨如何 走出符合中国烟草实际的新路子、加快提高中国烟草的竞 争实力必将产生积极而深远的影响。 一、高度重视产业政策对产业未来指向和现实问题解 决的重要操作性作用 烟草行业作为国家垄断产业，它的发展方向和实施操 作都要受到政策层面不同于其它行业的调控。产业政策作 为一种经济调控手段和重要的政策工具，就是与产业有关 的规划、引导、促进、调整、保护、扶持、限制等各种政 策的总和。从亚当斯密 1776 年发表国富论以来，就 引起经济学家们的强烈兴趣。二次世界大战以后，日本、 美国、英国都成功地运用产业政策促进了经济的发展，我 国从 20 世纪 80 年代开始引入产业政策这个概念，1988 年 国务院授权国家计委成立产业政策司，形成了研究、组织、 制定和实施产业政策的组织体系，并颁布了产业政策要点 和国家产业政策纲要，从实施“七五”计划开始运用产业 政策来调节经济运行，在完善产业结构和产业组织方面取 得了显著成效。一般来讲，产业政策由产业结构政策，产 业组织政策，产业布局政策，产业技术政策，产业全球化 政策，产业现代化政策等内容构成，这些政策之间又不是 封闭的静态的，而是相互联系和相互交叉的，并且在不同 的时期侧重点也是不同的。 产业政策对产业未来指向和现实问题的解决具有重要 的操作性作用，主要集中在以下几个方面：一是可以通过 经济的、行政的、法律的手段，调节资源的合理分配，促 进产业资源的优化配置，加速实现产业结构的合理化和高 度化。二是可以促进产业在较短的时间内形成具有竞争力 的规模和技术体系，有效的参与国际分工，以“后发优势” 实现超常规发展。三是可以弥补单靠市场机制配置资源、 调节产业方向、产业结构、产业规模的滞后和缺陷，把产 业政策和市场机制结合起来，有效解决市场失灵的问题， 全面提高经济运行的质量。四是可以增强本国产业的国际 竞争力，在顺应经济全球化和区域经济一体化浪潮时，趋 利避害，为本国谋求最大的利益。因此，在目前形势下研 究产业政策对于烟草行业的改革与发展具有非常重要的意 义。 从产业的演变和各国实施的产业政策来看，产业政策 发挥作用有一定的模式：以优化产业结构和全面提升企业 竞争力为目标、以结构政策和组织政策为主要内容的产业 政策。这种类型的产业政策重点是推进产业结构优化及产 业组织的合理化，通过扶持、倾斜等措施，提高产业的竞 争力。以形成产业自我调节为主要目标、以弥补市场机制 缺陷、完善市场机制政策为主要内容的产业政策。这种类 型的产业政策重点通过市场竞争，促使社会资源向产业结 构未来发展的方向合理流动有效配置。适合较发达的国家。 以结构变化为主要目标、以指令性计划为主的产业政策。 这种类型的产业政策是行政干预实现资源增量的重点配置， 促进社会资源增量的调整。但在使用这种模式时要重视发 挥市场机制的作用。 二、密切关注新形势下我国产业政策的新走向 在经济全球化和区域经济一体化的背景下，世界各国 都在根据自己的国情调整各自的产业政策。中国作为一个 发展中国家，正在建立社会主义市场经济和积极融入世界 经济之中。我国烟草行业自 1983 年实行统一管理以来，取 得长足的发展，为国家财政积累做出了重要的贡献，特别 是近年来紧紧围绕行业“做精做强主业，保持平稳发展” 的基本方针和“深化改革，推动重组，走向联合，共同发 展”的主要任务，行业的发展与改革发生深刻的变化。面 对新的形势，在坚持完善烟草专卖法和灵活适从“WTO 和 WHO 规则”的基础上，走出一条符合中国烟草实际的新 路子，在专卖体制框架内，以经济的、行政的、法律的手 段引导和促进烟草产业持续稳定协调健康发展，必须密切 关注我国产业政策的新走向。 未来一个时期我国产业政策的新走向主要体现在如下 几个方面： 1进一步构建在新形势条件下的产业政策体系，更加 有效地发挥产业政策加快完善社会主义市场经济体制、防 范经济风险的作用，保持我国宏观经济持续、稳定和健康 发展。 2进一步加快我国农业现代化和农业产业化的发展， 通过工业返哺农业等一系列政策，努力提高农业生产效率 和农民收入，确保农业基础地位。 3进一步加大基础设施和环境保护等公益性项目的投 资力度，为整个国民经济的发展提供更加完善的基础设施。 4进一步加快产业结构调整步伐，着力培育我国具有 国际竞争力的优势产业和支柱产业，不断提高我国产业的 国际竞争力。 5进一步提高我国产业自主创新的能力和产业技术水 平，加快传统产业改造的步伐，推进产业结构优化升级。 三、烟草产业政策需要把握的几个主要原则 产业政策是为了调整产业关系，维护产业运行，促进 产业发展，达到资源的优化配置，重新调整产业经济活动 的一种政策导向。因此，必须从社会经济发展的现实出发， 从国家产业发展的全局着眼，根据产业发展规律的客观要 求研究制定产业政策。从烟草产业实行专卖管理以来的运 行规律和未来改革与发展的目标方向来看，烟草产业政策 需要把握以下几个主要原则。 1市场取向原则。随着我国社会主义市场经济体制的 逐步建立，烟草行业所面临的外部环境发生了深刻的变化。 我国经济体制改革的目标就是建立社会主义市场经济体制。 因此，烟草产业政策也必须以市场机制为基础，按照经济 发展规律和产业升级的要求并结合实际进行调整。由于烟 草行业的特殊性，专卖制度如何与市场经济结合是全行业 面临的重大问题，如何解决专卖管制与市场机制的问题将 对烟草产业的发展产生历史性的影响。XX 年以来国家局多 次明确表示行业改革的总体思路就是坚持完善专卖制度， 积极推进市场为取向的改革。XX 年以来的“按客户订单组 织货源”试点工作，对中国烟草来讲是一场深刻的革命。 是行业以市场为取向改革的又一重大战略举措，为烟草行 业市场化提供了实现模式，使烟草行业市场为取向的改革 站到了一个新的起点上。 2立足国情原则。制定某种产业政策的目的是为了促 进某个产业的发展，我国目前只是一个发展中大国，未来 我国产业政策应该根据产业发展实际和经济发展的阶段来 制定。作为烟草行业更要综合考虑我国国情及自然地理状 况、烟叶种植布局、市场状况、民族区域分布、政治经济 等因素，并且要结合产业发展的状况不断调整。另外，烟 草行业作为国家垄断产业，要紧密结合我国国情实际，在 理顺资产管理体制的同时，研究探讨回报国家、回报社会 的战略性投资，树立烟草业良好的社会形象。 3国际视野原则。21 世纪是一个高度开放的世界，经 济全球化的核心是产业全球化，要想在经济全球化的背景 下趋利避害，未来烟草产业政策的制定必须要站在产业全 球化的角度，在充分考虑国际经济环境和产业结构变化的 前提下制定各种产业政策，使烟草行业的发展符合信息时 代经济全球化和区域经济一体化趋势。中国烟草只有逐步 实施“走出去”的战略，才能实现由“烟草大国”向“烟 草强国”的跨越。 4突出重点原则。产业政策应当分层次、有重点，不 然涉及面太广、支持的重点太多，那么这个产业政策就可 能从总体失效。现阶段我国烟草产业政策要在专卖体制框 架内，做精做强主业，以经济的、行政的、政策的手段引 导烟草行业朝着改革取向市场化，烟叶加工产业化，工业 布局规模化、跨国经营品牌化方向推进，促进烟草产业逐 步形成持续稳定、有序竞争、健康发展的新机制，并且要 逐步转向提升产业素质和竞争力上来。 5重视技术原则。产业技术政策是产业政策的重要内 容。随着国际竞争的加剧，科教兴国已成中国的发展战略 之一，没有自主创新能力就没有核心竞争力和国家竞争力。 加快技术进步、鼓励技术创新、用高新技术改造传统产业、 推进产业升级等已成我国产业政策的取向。国家局党组非 常重视产业技术政策，刚刚召开的全国烟草科学技术大会 上，姜局长明确指出“烟草行业已经进入到必须更多地依 靠科技进步和自主创新推动发展的新阶段，自主创新已成 为能否保持行业持续健康发展的关键因素”。国家局已经 提出了未来 15 年烟草行业科技发展的总体思路、指导方针、 主要任务和发展目标，将要正式出台烟草行业中长期科 技发展规划纲要。 6政策互动原则。产业政策之间不是孤立的，配套互 动积极意义愈来愈加重要。特别产业结构政策和产业组织 政策互动更为突出，产业组织的演变要以产业结构状况为 基础并服务于产业结构调整目标，产业结构变动是产业组 织合理化的导向，但产业结构政策又必须以产业组织优化 为基础。未来产业组织政策还要建立在对市场机制的充分 利用之上。烟草行业经过近几年的兼并联合重组，产业结 构明显优化，在此基础上，以全面贯彻落实 57 号文件为标 志进入了行业组织优化、市场化导向改革的新阶段。因此， 只有产业政策之间的良性互动，才能促进资源合理配置， 有效发挥产业政策的作用。 四、对于烟草产业发展相关政策的几点建议 根据国家局当前和今后一个时期烟草行业改革与发展 的总体思路，笔者提出烟叶加工产业化，工业布局规模化， 跨国经营品牌化等几点建议。 努力推进烟叶加工向集约化、专业化转化。 国家局历来重视烟叶加工复烤工作。烟叶从挂杆复烤 到打叶复烤，是我国烟草加工的重大工艺技术进步。XX 年 国家局又下发了关于加快打叶复烤企业改革与发展的实 施意见，通过两、三年的努力，大多数完成了企业改制， 强化了管理，促进了复烤企业的进步。全国现有 63 家打叶 复烤企业，83 条生产线，总加工能力 3425 万担，分布在全 国 16 个烟叶生产省份，共有职工 15045 人，其中在岗正式 职工人数为 11545 人。已经完成改制的企业有 46 家，17 家 企业尚未改制。未改制企业中有 9 家为烟厂打叶复烤车间， 8 家为烟叶产区兴建的打叶复烤企业。有 51 家实行财务独 立核算，这 51 家企业 XX 年资产总额为 138.3 亿元，所有 者权益为 78.3 亿元。总体来看，目前烟叶加工复烤业管理 体制不顺，布局不够合理，主体设备落后，加工工艺不完 善、专业技术人员偏少、服务意识不强、管理水平较低、 烟叶加工产业化进程缓慢等问题有待进一步解决。今年以 来国家局组织联合调查组对加强烟叶基层建设进行了系统 的调研，将要出台的国家烟草专卖局关于加强烟叶基层 建设的决定，一定会对解决烟叶加工复烤业的一些突出 的问题起到更有效的推动作用。 从长远看， 要积极探索推进烟叶加工向集约化、专业化转化，加 快提高烟叶加工的产业化水平, 整体规划，分步实施，最 终实现加工复烤产业化。积极响应国家关于工业返哺农业， 城市支援农村的号召，加大烟叶基层建设的投资力度，为 构建和谐社会做出烟草业应有的贡献。加快烟叶复烤企业 的改制，加强对烟叶复烤企业的管理指导，使烟叶复烤企 业在现有管理体制的条件下，在提升管理水平、统一技术 标准、加强人员培训、装备技术改进等方面有新的进步。 同时要根据烟叶生产布局和烟叶复烤企业的实际情况，逐 步调整优化烟叶复烤企业布局，推进烟叶加工向集约化、 专业化转化。在条件成熟以后，彻底改变烟叶加工复烤企 业的投资管理体制，将烟叶加工复烤业与烟叶种植、卷烟 生产分离单列出来，商业公司和卷烟工业企业一律退出烟 草加工复烤领域，总公司成立相应专业公司或委托现有相 关公司实行统一管理，烟叶加工复烤企业资产全部上划相 应专业公司，实现烟叶加工复烤产业化。 积极培育优势企业，加快卷烟工业合理布局。 经过这些年的改革与发展，烟草行业的整体实力和结 构布局已经发生了巨大的变化，但由于烟草的特殊体制、 行业现状等因素，烟草产业格局还未最终明朗，截至 XX 年 12 月底全行业具有法人资格的卷烟工业企业共 44 家，生产 点 55 个。姜局长近两年多次指出要进行行业生产力布局研 究，在 XX 年的工作报告中已经提出“优化卷烟工业组织结 构，培育 10 多个重点骨干企业”总体布局目标。如何解决 好卷烟生产布局，提高烟草产业链的整体竞争实力，对产 业布局进行规划已显得更加紧迫。 在推进更高层次、更高水平的企业联合重组、优化卷 烟工业组织结构的过程中，以品牌为支撑，通过名优品牌 扩张实现企业规模扩张，进一步适度提高生产集中度，着 力培育具有国际竞争力的优势企业，同时要综合考虑我国 国情及自然地理状况、烟叶种植布局、市场状况、民族区 域分布、政治经济等因素，加快实现卷烟工业布局规模化、 合理化。积极研究探讨逐步取消暂时保留的生产点的可行 性。根据技术工艺、装备水平、人力资源等综合实力对纳 入规划的生产点，做出高、中、低档次生产分工取向的安 排，在原已批准技术改造的基础上进行适当的调整和填平 补齐。在此基础上以品牌为支撑，通过行政的、市场的手 段逐步实现国家局提出的“10 多重点骨干企业”的战略目 标。 着力培育商业市场营销主体，全面推进全国卷烟统一 市场的形成。 全行业原有 2174 家卷烟商业企业，其中省级烟草公司 33 家，地市级烟草公司 314 家，县级烟草公司 1827 家，都 有法人资格。烟草行业体制改革推动了烟草商业流通体制 改革。以工商管理体制分开为突破口的改革在解决地区封 锁、营造公平有序竞争的市场环境等方面取得显著成效。 取消县级烟草公司法人资格工作进展顺利，截至 XX 年底全 行业已累计取消县级烟草公司法人资格 1317 家，更加突出 了地市级公司作为市场营销主体的地位。统一实行电话订 货，实现了新业务模式的转换，提高了网络运营和服务水 平，资源整合取得实质性进展。已经试点的“按客户订单 组织货源”，要从“订单供货”向“订单生产”延伸，从 重点城市向全省范围延伸，从技术层面向政策层面、体制 层面延伸，必将进一步促进烟草商业流通体制改革，提高 烟草行业市场化水平，在更大范围内实现资源的优化配置。 贯彻 57 号文件，建立母子公司体制，调整职能，省公 司代表总公司对所属企业行使出资人权利，退出经营领域， 要从目前以行政管理为主向以资产经营管理为主转变，地 市级公司作为市场营销主体独立地管理和经营企业。在此 背景下，地市级公司经营责任集中，经营规模扩大，管理 幅度难度增大，因此，要进一步细化地市级公司作为市场 营销主体的管理体制、运行机制、管理方式等配套措施， 促进地市级公司提高经营管理能力，加快由传统商业向现 代流通的转变，使全行业 314 家地市级烟草公司真正成为 充满活力的市场营销主体，建立全国统一完善的卷烟销售 网络，全面推进全国卷烟统一大市场的形成，为卷烟工业 提供公平竞争的市场环境。 逐步实施中国烟草“走出去”战略，提高中国烟草的 国际竞争力。 中国加入 WTO 以后，为中国烟草走向世界提供了新的 机遇，同时也是对中国烟草的挑战，中国烟草实施“走出 去”战略不仅是自身持续发展、应对世界烟草跨国公司竞 争压力的需要，也是中国烟草在经济全球化条件下的必然 选择。X