关于进一步加强我市危旧房改造工作的调查报告.docx

关于进一步加强我市危旧房改造工作的调 查报告 随着“三年一中变”任务即将顺利完成，我市的城市 环境面貌发生了显著变化，取得了令人瞩目的成就。按照 省委、省政府的要求，“XX 年一大变”工作也要同步部署 推进。我室在对“XX 年一大变”工作进行前期调查研究的 过程中，发现我市老城区的危旧房屋问题比较严重，较大 影响了广州中心城市的环境面貌。为此，我室专门组织调 研组，对我市危旧房改造工作情况、存在问题进行调查研 究，并先后赴上海、XX、福州等城市进行学习考察，研究 探索进一步加强我市危旧房改造工作的政策措施。现将有 关情况及我们的建议报告如下： 一、我市危改工作的基本情况及面临的主要问题和困 难 从上个世纪 80 年代开始，我市在公房租金收入中提取 一定比例实施危改工作。20 年来，在市委、市政府的正确 领导下，经过各有关部门的共同努力，我市危改工作取得 了一定的成绩。据统计，1990 年我市完成危改投资 2100 万 元，而 XX 年则达到 2.3 亿元，相当于 1990 年 10 倍多； 1990 年我市完成拆迁面积仅约数千平方米，而 XX 年完成拆 迁面积近 10 万平方米，相当于 1990 年数十倍。1999 年， 市政府明确提出了力争用 2 年半至 3 年时间完成 1997 年登 记在册的 23 万平方米危险房屋的排危抢险工作的目标，并 制订了相应的改造工作步骤、优惠政策和具体措施。目前， 32 片危改责任地块的 23 万平方米危房的改造任务已基本完 成，其中，成片拆除危房 12 万平方米，维修加固危房 11 万平方米。仅市一级就累计投入资金约 4.6 亿元，全面完 成了交电新村、西华路等 10 片地块 18 万平方米的成片拆 迁工作，共拆除危房 7 万平方米，约 6200 户近 2 万人从原 来低矮、潮湿、拥挤、危险程度较高的危旧房中搬出，被 安置到环境优美、配套完善的棠雅苑、棠德花园、阳光花 园等多处安置小区，户均面积从改造前的 24 平方米增加到 33 平方米，人均居住面积从改造前的 9.8 平方米增加到 13.3 平方米；同时完成了沙河墟地街等 4 个项目的维修加固工 作，维修加固危房、严重损坏房面积共 54268 平方米。 据不完全统计，我市目前实有房屋面积 13578 万平方 米，其中各级房管部门的经管房屋 XX 万平方米，占房屋总 量的 14.8%。另据市房管部门经管房屋的安全普查结果，我 市在基本完成 23 万平方米危房的改造任务后，仍然存在危 房 26.4 万平方米，严重损坏房 80 万平方米，一般损坏房 402 万平方米，分别占总数的 1.42% 、4.3%和 21.6%。此外， 85.2未列入房管部门经管的房屋中，包括绝大部分的私 房、企业用房、宗教用房、学校用房等，同样存在相当数 量的危旧房屋。我市危旧房屋的形势仍然相当严峻，改造 任务依然相当繁重。 造成我市存在如此数量众多的危旧房屋，以及其增长 势头仍在蔓延的主要原因：一是使用年限长。我市的危旧 房屋普遍建于三、四十年代，有相当部分甚至建于清末民 初时期，到现在已经大大超过了其使用年限。二是建造标 准低。由于当时客观条件和技术水平的局限，我市的危旧 房屋建造普遍采用砖墙、砖木、预制板式结构，使用年限 短，抗震、抗风能力差。三是自然条件的影响。我市气候 潮湿多雨，常有台风袭击，而我市老城区大多地质条件较 差，地表下存在较厚的淤泥冲积层，地势低洼，排水设施 落后，房屋水浸情况相当普遍，对危旧房屋的损坏相当严 重。四是违章乱搭乱建。多年来，危旧房屋房屋的业主、 住户为了解决居住问题，违章乱搭乱建的现象非常普遍， 进一步加快了危旧房屋的损毁速度。五是政策导向的消极 作用。一方面，由于我国长期实行低租金制的房屋租赁政 策，无论是经管房或私房，其租金收入都不足以对危旧房 屋进行有效的修缮和改造；另一方面，我市实行房屋拆迁 “拆一还一”的补偿政策，对广大危旧房屋业主，尤其是 私房业主起到一定的消极作用，他们宁愿等待拆迁，得到 一套新房的补偿，也不愿意掏钱进行修缮、改造，造成了 危改工作严重滞后。六是开发建设的负面影响。一方面， 我市旧城区有相当部分地块被划了红线，但至今还是征而 不拆，房屋业主与征用单位互相推诿，致使其中的危旧房 屋得不到最起码的养护；另一方面，老城区基建、市政工 程的基础施工，致使周边的危旧房屋压沉压裂，加速了危 损速度。这种情况在荔湾区尤为普遍，如陈家祠广场旁边 的龙塘西地块，多为建于 60 年代砖木、混合结构房屋，近 年来由于附近康王地下商业城施工，造成房屋因地陷致危、 裂缝满布，但居民无法搬出，情况相当危急；宝华路的宝 华中约地块，由于周边五元名都、文昌阁的施工，相当数 量百年楼龄的房屋岌岌可危，仅靠密集的桩顶承重，住户 每日在木桩间起居饮食，生活环境异常恶劣。 虽然我市危改工作取得了一定的成绩，特别是经过近 3 年的大规模改造建设，基本完成了 23 万平方米危房的改 造任务。但在实践来看，也面临着不少问题和困难，主要 是： 首先，对危改工作的重要性、迫切性和艰巨性认识不 足，缺乏明确的总体思路。由于种种原因，当前对危改工 作存在两种错误或片面的认识：一是对我市的危旧房屋总 体情况及其产生的原因缺乏了解，认为我市经过这么多年 的旧城改造，特别是经过近 3 年大规模的危房改造建设， 危房的现存数量已经不多，不足为患，无须再加大危改工 作力度；二是对危改工作的实施情况不甚了解，认为制订 优惠政策，加大对危房工作的扶持力度，会冲击正常的房 地产市场。这些认识上的偏差，导致我市危改工作的总体 思路一直得不到明确，未能结合城市总体规划和旧城改造 的需要，研究制定相应的总体规划、实施计划和政策措施， 指导危改工作的顺利推进。 其次，危改工作缺乏强有力的组织领导机构和工作机 制，部门工作不协调。我市危改工作由于缺乏强有力的组 织领导机构和工作机制，有关部门在思想认识上的偏差和 其他原因，相应的配套政策措施难以跟进，协调难度较大， 致使危改部门在工作实践中遇到不少困难和阻力，在一定 程度上阻碍了危改工作的发展。 第三，危改政策不配套、不落实。一方面，我市至今 没有一部关于危改的地方性法规，也没有一套较为完善的 危改政策体系，而一些与危改工作密切相关的现行法规、 政策，由于没有充分考虑到危改工作的迫切性和特殊性， 导致危改工作实践中碰到不少操作性的困难。如广州市 城市房屋拆迁管理条例中关于拆迁期限、补偿安置等方 面的规定，明显不适应危改工作的需要，加大了危改成本 和工作难度。另一方面，作为迄今为止我市唯一的市一级 危改工作专门文件，市政府 1999 年颁发的广州市危房改 造工作实施方案，明确规定了危改项目的拆迁政策、优 惠政策、资金来源和安置小区用地保障等方面的政策措施， 但从实践看，除了免收国有土地使用权出让金、免收配套 设施建设费两项优惠政策得到较好落实外，其他各项规定 或者因为与其他的现行法规、政策有所抵触，或者因为缺 乏相应的实施细则和具体措施，在不同程度上都存在落实 较难或不完全落实到位的情况，给危改工作的顺利推进带 来极大压力和困难。 第四，危改资金缺口较大。按照我市现行的做法，仅 仅依靠从全市经管房租金收入中提取 20作为危改资金， 远远不能满足全市危改工作的需要。在近几年的工作实践 中，由于危情告急，在广州市危房改造工作实施方案 规定的银行低息贷款、住宅小区销售所得、危改项目拍卖 等筹资方式无法实施的情况下，市、区危改部门为了确保 完成改造任务，不得不一方面通过住房公积金贷款等途径， 另一方面通过引入开发商参与改造等方式，解决改造资金 不足的问题。这些做法，在特定的条件下对危改工作的推 进起到了一定的积极促进作用，但在当前我市的政策框架 下，也带来了不少问题和负面效应：住房公积金贷款实施 危改，违背国家有关政策；引入开发商参与危改，由于在 很多关键的具体环节上缺乏相关的政策规范，如准入条件、 开发主体、资金监控、享受危改优惠政策、施工管理等等， 容易导致工程“烂尾”或开发难以为继。市、区危改部门 近 3 年内与开发商合作实施的 11 个危改项目，除了一德路 地块项目能够顺利完成以外，其他的都先后由于各种原因 出现工程“烂尾”或开发难以为继现象，如福今东地块项 目是唯一一个由开发商全资投入的危改项目，至今开发商 已投入超过 1.5 亿元，一期工程拆迁安置完成后，由于我 市建筑施工管理政策的变化而导致停工，已挖好的面积达 10000 多平方米、深达 10 多米的基坑长时间暴露在外，对 附近的居民区、幼儿园构成了极大的安全威胁；二期工程 也由于拆迁纠纷而无法推进。 二、进一步加强我市危旧房改造工作的几点建议 危旧房改造工作牵涉老百姓的切实利益，是一项十分 重要的“民心工程”。进一步加快推进危改工作，改善城 市环境面貌和人民群众的生活环境，对于我市率先基本实 现现代化、建设现代化中心城市，顺利实现“XX 年一大变” 目标，起到十分重要的作用。 统一思想，提高认识。 进一步加强我市危旧房改造工作，是各级党委、政府 和有关部门义不容辞的神圣职责，要从讲政治的高度，进 一步统一思想，提高认识，充分认识危改工作的重要性、 紧迫性和艰巨性，将危改工作作为实践“三个代表”重要 思想的具体行动，摆上重要的议事日程。建议学习上海的 经验，通过党代会、人代会和市委工作会议等形式，明确 提出我市危旧房改造的总体目标和要求，并把这项工作列 为“XX 年一大变”的一项重要任务，作为各级党委、政府 和各有关部门未来几年的一项中心工作，不断加大工作力 度，切实抓紧抓好，确保抓出成效。 加强领导，明确职责。 危旧房改造工作是一项情况复杂、涉及面广、政策性 强的社会系统工程，需要计划、财政、地税、规划、建设、 国土房管、市政园林、城管综合执法、环卫、人防、公安、 工商、供水、供电、供气、电信、邮政等有关部门的密切 配合、共同努力，才能顺利推进。建议参照 XX、上海等城 市的做法，成立我市危旧房改造工作联席会议制度或领导 小组，由市政府分管副市长、副秘书长任联席会议召集人， 各有关职能部门参加，定期或不定期召开会议审议危改工 作总体规划及年度实施计划，研究、协调解决危改工作有 关重大问题等。联席会议办公室设在市危房改造建设管理 所，主要职责是承担联席会议的日常工作，负责起草全市 危改工作总体规划及年度实施计划，做好需要审议或协调 的有关问题的前期工作，对危改项目进行全过程的管理、 监督。具体包括：根据全市房屋实际情况，负责编制危旧 房改造中长期规划，制定改造方案并组织实施；负责组织 具相应资质的设计单位编制危旧房区域控制性详细规划草 案；草拟危旧房改造专项法规、政策并贯彻落实；调动区、 街参与危改工作的积极性，对区、街危改部门实施行业管 理和业务指导；组织办理全市危旧房成片改造的规划、用 地、拆迁及其建设手续；依法对危改工作的违法违章行为 进行处理；监督各区房管、危改部门依法行政，依照既定 的计划、方案完成危改工作任务；负责跟踪落实联席会议 各项决定等。 完善法规，加强执法。 一是修改完善广州市城市房屋拆迁管理条例。目 前我市实行的“拆一还一，不补差价”的拆迁补偿政策， 对危改工作的推进起到了较大的制约作用。据统计，仅回 迁房价一项，就使危改项目拆迁总成本上升了 16，极不 利于危改项目的良性发展。不久前，国务院颁布了最新修 订的城市房屋拆迁管理条例，其中最核心的内容是进 一步明确了“产权等价交换”的拆迁补偿原则，也就是在 拆迁补偿中，分别对被拆房屋和安置房进行市场估价，差 价部分多还少补。建议贯彻国务院条例精神，尽快修 改完善广州市城市房屋拆迁管理条例，科学确定合理 的回迁、永迁差价补偿标准和拆迁货币补偿标准，以降低 成本，推动危旧房改造以至旧城改造工作的良性发展。二 是加快研究制订广州市危旧房改造管理条例。危旧房 改造过程中的拆迁工作相比一般的房屋拆迁，在拆迁期限、 补偿方式等方面具有一定的特殊性。为了促进我市危改工 作的健康发展，需要研究制订专门的地方性法规加以规范。 建议加快研究制订广州市危旧房改造管理条例，将危 改实践工作中碰到的危房鉴定、危改地块确认、强制搬迁、 补偿方式机标准、改造开发优惠政策、监督机制、法律责 任等问题，以法律形式固定下来；同时，学习香港及国外 的先进经验，以法律的形式强制性要求房屋业主定期对达 到一定年限楼龄的危旧房屋进行安全鉴定，对属于危房或 不符合有关房屋安全标准的，要求业主自行修缮，或由有 关部门强制性进行修缮，并通过法律途径追讨修缮费用。 摸清情况，制定规划。 建议对全市范围内的危房、严损房、一般损坏房和超 过使用年限的旧房开展一次全面的清查、摸底工作，分门 别类，一一造册登记，建立起全市危旧房屋动态信息库。 根据城市发展的要求，以及房屋危险程度的轻重缓急，由 规划部门根据规划的要求，划定各危改地块“红线”，确 定规划设计要点，由市、区危改部门会同有关职能部门制 订我市危旧房改造总体规划以及年度实施计划，报市危改 工作联席会议批准实施。这项工作所需的劳务费、房屋安 全鉴定费等有关费用，由市、区财政拨出专门经费或通过 建立危改专项资金解决。 提供贷款，改善住房。 为了使危改的拆迁户有能力购买安置房，建议借鉴 XX 市的做法，向危改区拆迁户提供较低利率、较长还款期的 政策性住房公积金贷款，即危改地块的所有拆迁户，可以 以回迁房、永迁房或另购住房为抵押，参照房改的有关政 策，申请政策性住房公积金贷款。 疏散人口，改善住房。 进一步加快我市危旧房改造工作，不仅要解除危房对 人民群众财产安全的威胁，改善城市环境面貌和人民群众 生活环境，还要通过危改，疏散旧城区人口，降低旧城区 人口密度，进一步改善人民群众的住房条件。建议学习上 海的经验，研究制定有关政策措施，将危改工作与盘活解 困房、安居房和解决空置商品房问题结合起来；同时，落 实广州市危房改造工作实施方案有关精神，按照规划 的要求，在我市城乡结合部和城市组团中建设一批交通便 利、配套完善、环境较好的危改安置小区，以促进危改工 作的发展。 明确思路，完善机制。 要从根本上解决我市危旧房改造问题，关键是明确思 路、完善机制。既要按照“尊重历史、实事求是”的原则， 妥善解决好历史遗留问题，积极创造条件推动已拆平地块 的施工建设，确保市政府 1999 年提出的 23 万平方米在册 危房改造任务的圆满完成；又要适应当前形势发展的要求， 研究确定我市危旧房改造工作的总体思路和运作机制。 1、明确危改工作总体思路。根据我市“北优、南拓、 东进、西调”的总体发展战略和旧城区改造建设的总体规 划，为了保留和体现广州历史文化名城风貌，我市危改工 作要坚持修缮维护与拆迁改造并重的指导思想。对于大部 分体现岭南文化特色的危旧房屋，主要由市、区危改部门 根据房屋危险程度的轻重缓急和实际需要，先通过加固、 修缮和内部改造实施排危枪险，再按照“修旧如旧”进行 “穿衣戴帽”整饰。对于部分确实没有保留价值或房屋破 损严重、非拆不可的危旧房屋，由市、区危改部门作为项 目业主，通过招投标组织有资质的拆迁单位实施统一拆迁， 按危改拆迁补偿安置办法进行统一安置，拆平地块作为政 府土地储备，按照规划的要求需要进行开发建设的，按有 关规定进入土地有形市场，由市国土部门结合市场的情况， 通过招标、拍卖方式进行国有土地使用权出让，项目的开 发建设享受危改优惠政策；需要改变土地用途，进行城市 道路、广场、公园、绿地等公共设施建设的，由有关部门 组织建设。 2、建立危改专项资金。危旧房改造工作属于政府行为， 是政府城市建设工作的重要组成部分。建议建立我市危