农村宅基地的整理与利用问题研究.docx

农村宅基地的整理与利用问题研究 (漯河市委党校，河南 漯河 46XX) 摘 要：文章对目前农村宅基地的使用现状进行了分 析，并提出了解决问题的方法。 关键词：农村；宅基地；使用权；土地法律制度 中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：H TK10076921(XX)20018503 我国是个农业大国，耕地是农业存在与发展的基础。 当前，在大力发展经济和保证人口粮食 安全的双重压力下， 耕地保护面临着巨大的挑战。因此，农村宅基地的整理将 成为保护耕地 的一条新途径，并可以起到一举多得之功效： 促进新农村建设，美化村容村貌,增强农民合 法用地的意 识，维持农村稳定，提高农民的生活质量，改善农民生存 环境,加速农业、农村 现 代化进程，提高土地的利用效率,降 低闲置率，从而较好地贯彻中央制定的“十分珍惜、合 理 利用土地和切实保护耕地”这一基本国策。对于构建社会 主义和谐社会和建设社会主新农 村都有重要的作用与意义。 1 农村宅基地整理的意义 1.1 农村宅基地整理是土地整理的重要组成部分,是实 现耕地总量动态平衡的有力 保障 土 地整理包括对建设用地的整理和对农用地的整理两 部分。建设用地(包括农村居民点用地)整 理，就是在城市 规划控制下,在城镇和村庄进行有效的治理,通过对其内部 挖潜,向地下和空 中 立体发展建筑,提高容积率,提高土地 利用集约度,腾出大量土地作为建设用地储备或用作农 用 地,减少建设用地对农用地的侵占;农用地整理，就是依据 土地利用总体规划采取一定的措 施， 对田、水、林、路、 村进行综合整理,调整土地关系，改善土地利用结构和生产 条件,增加可 利 用土地面积提高耕地质量。由此可见,农 村宅地整理是土地整理的一项重要组成部分。据国 土资源 部制定的全国土地开发整理规划,到 XX 年,我国将通过开发 整理土地补充耕地 18.27 万 hm2,其中,将通过农用地和农 村居民点整理补充耕地约 11.07hm2,农村宅基地整理是 实 现耕地总 量动态平衡的重要途径之一。 1.2 农村宅基地整理推进农村城镇化进程 农村宅基地整理应是在土地利用规划下进行的,减少宅 基地占用面积而不减少使用功能,提高 容积率和土地利用 集约度,使原散落的农宅集中,填实“空心村”,进行自然村 的拆并,形成有 一定规模的中心村和小城镇,使它们成为规 划合理、基础设施基本完善、环境优美的新家园 。在进行 宅基地整理中,人口的集中和迁村并点为基础设施的建设提 供了必备的条件。这样 还可以减少水、电、气、热、通讯 等的重复投资。宅基地整理不仅改善了农村生活条件和生 活环境,而且还将带动建筑业及水泥等建材工业的发展,刺 激经济增长有利于农民增收。另外 ,优美的生活环境必然 会对人们积极向上、奋发图强发展经济产生激励作用。再 加之政府的 适当引导,会加快全面实现小康社会的步伐。 1.3 农村宅基地整理可部分缓解我国耕地紧张的局面 按 1997 年人口土地详查资料测算,在当时人口不变的 情况下,人均占地面积由 192 m2 降至 10 0 m2,可节约土地 50 多万 hm2，占当时总占地面积的近一半。整理出的土地, 宜耕则还耕, 宜林则还林,或留作建设用地的储备。这在一 定程度上会缓解我国耕地资源紧张的局面。 2 现行宅基地制度体系基本特征 2.1 集体所有，使用主体特定 我国 1982 年宪法规定：“城市的土地属于国家所 有，农村和郊区的土地，除由法 律规定属于国家所有的以 外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有。 ” 特定 的宅基地仅限于本经济组织特定的成员享有使用 权。农村村民申请宅基地只可向本集体经济 组织提出，村 民自己申请取得宅基地后只能自己建房，不可转让。 2.2 无偿取得，无期限使用 农村宅基地具有很明显的社会福利性质。农民能够无 偿取得宅基地的使用权，获得基 本的生活条件，这也是农 村居民与城市居民相比较享有的最低限度的福利。目前我 国普遍实 行的还是无偿使用宅基地制度，在使用期限上没 有限制，理论上讲长期占有，终身使用。由 于房屋可以继 承，所以宅基地实质上也是可以继承的。 2.3 一户一宅，限定标准，依法取得 由于我国国土资源有限，不课能给每户村民提供更多 的宅基地，一户一宅，即可保证 基本的生活需要，如果随 便可以申请，则导致土地资源的浪费。根据我国土地管 理法第 62 条第 1 款的规定，“农村村民一户只能拥有一 处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自 治区、直辖市 规定的标准。”从字面上看这条规定再明白不过了，如果 一户农民拥有了两处 以上宅基地当然就构成违法。 2.4 具有从属性和不可流转性 特定村民申请取得宅基地后只可自己建房，不可将其 出卖、转让。也不可以抵押。由 于宅基地主要作为生活资 料提供的，所以权利人不能将宅基地作为生产资料使用。 宅基地使 用权依房屋的合法存在而存在，并随房屋所有权 的转移而转移。在买卖房屋时，宅基地的使 用权须经过申 请批准后才能随房屋转移。但是，如果国家建设需要征用 土地，或者村镇规划 需要改变土地用途的，可以经过法定 程序进行调剂或者重新安排。 3 农村宅基地利用存在的问题 3.1 农村宅基地用地面积超标严重，一户多宅，房屋 空置现象突出 由于农村宅基地是无偿使用，致使多占便宜，少占吃 亏的思想滋长，形成盲目圈地， 超标用地。根据国家规定） 农村宅基地的面积最高为 1 50 m2，而现在的很多地区农户 的平均宅基地面积已经远远的超出了这个最高限。XX 年 全 国农村居民点人均用地高达 190 m2，超过标准 27%，仅此 一项就多占土地 340 多万 hm2 。如果按 1 hm2 地的粮食产 量至少养活 15 个人的话，仅此就可以解决 5 100 多万人的 吃饭问 题。由此可见，加强对农村宅基地的整理可以大大 节省所占耕地。 另外，农户分家后另建新房，旧房留作杂用房，未能 由集体统一收回调节使用或拆除；以前 早期多户共居的旧 宅，现在只有一户居住，造成大量的房屋空置。 3.2 市郊农村出现大量“空心村”的现象 一方面在东部经济比较发达的农村地区，由于道路的 完善，沿道路两旁开发建设了大量的商 品住宅房，很多村 里的人都住进了楼房。而原有的农村居民点还仍保持原样， 没有及时拆迁 复垦，造成大量的土地闲置。另一方面，在 经济比较落后的地区，由于外出打工的比较多， 在村里常 驻的人口比较少，因此还保留着许多不用的旧房没有拆除， 就形成所谓的“空心村 ”现象。 3.3 农村宅基地使用权登记管理工作混乱 目前农村房屋所有权和宅基地使用权管理混乱,很多房 地产及其产权产籍归属不明。 “三审稿”第一百六十五条 规定:“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,宅基地 使用权 人应当及时办理变更登记或者注销登记”,但是由 于法律禁止农村宅基地使用权的流转,致使 农村宅基地使 用权人在转让使用权后规避法律的可能性很大,给将来的产 权纠纷埋下了隐患, 同时也造成了司法和管理上的困难。 3.4 由宅基地权属问题衍生的宅基地交易纠纷不断 农村宅基地的性质属于农村集体所有，根据我国现行 法律、法规的规定,农民对自己依法获 得的宅基地只有使 用权,没有处置权,不能进行转让。但是,对农村宅基地上已 建成的住宅是 否可以转让,国家现行法律、法规没有明确 的禁止性规定,但也没有明确允许转让的规定。 中华人 民共和国土地管理法第 62 条也只是规定“农村村民出卖、 出租住房后,再申请宅基 地的,不予批准”。从目前法律实 践来看,各地政府对农民住宅的转让是允许的,只是需要控 制在一定的范围内(受让人必须是房屋所在地乡镇范围内的 人)。随着农村房屋买卖的出现, 宅基地转让不可避免,但 这些宅基地的转让行为并不受现行法律、法规的保护,属于 私下流转 。双方一旦发生矛盾和纠纷,法院只能要求双方 自己协商解决。由于缺乏法律的约束,双方矛 盾容易激化, 往往会酿成重大案件。 3.5 集体土地资产大量流失导致农村金融事业发展缓 慢 随着市场经济的发展和经济体制改革的深入,客观存在 的土地市场供求关系使农村宅 基地的转让无法制止,但现 行法律、法规又不允许农村宅基地流转,导致当前农村宅基 地的转 让多为私下进行。这种“暗箱操作”、随意定价的 转让行为使本来属于村集体所有的宅基地 收益在隐形交易 中大量流入买卖双方手中,造成了集体土地资产收益的大量 流失。 按现行法律规定,农民拥有的宅基地不能作为抵押物向 金融机构申请贷款。这样就必然限制 了金融机构在农村扩 大业务,使农村金融发展缓慢,也使广大农民缺少了生产资 金融通渠道, 影响了农村产业结构的调整,限制了农民收入 的提高。 4 农村宅基地利用存在问题的原因分析 4.1 土地法律制度问题 由于我国土地制度存在着二元结构,直接造成用地形式 的不同方式,在法律制度上偏重 对国有土地的管理,集体土 地更多地是由农村集体管理。集体非农建设用地和国家非 农建设 用地分别管理,使集体建设用地和国家建设用地无 法有效地整合,优化。农民建房如要占用几 十平方米农用 地,必须要到省级国土资源管理部门审批,手续烦琐,时效性 差,难于操作,报批 渠道不畅。特别是农村村民违法占地建 房,法律规定只能采取“拆除”或“没收”两种处罚, 这在 执法实践中是根本行不通的。由于存在着许多方面法律制 度的不完善,土地管理部门难 于实现有效的依法管理。 4.2 管理和使用制度方面的原因 宅基地审批制度形同虚设；执法不严、管理乏力。农 民宅基地使用权制度存在较大缺 陷，不符合市场经济的发 展要求。农村宅基地使用权制度是在我国土地公有制的特 殊环境下 产生的,是中国特有的制度,出现比较晚,也没有 其他国家的模式可以借鉴,现行法律虽然规定 了与宅基地 使用权相关的一些内容,但是没有形成完整的农村宅基地使 用权制度,这一制度存 在很多缺陷 4.3 农村宅基地使用的无偿性 这是宅基地超标和闲置的根本原因，也是耕地流失的 重要原因之一。农村宅基地使用 权是保障农村居民生产、 生活的基本权利,国家出于形势政策的考虑,规定了农村宅 基地使用 权无偿使用的制度,没有时间限制,并受法律的保 护。也就是说,农村宅基地使用权人在取得 宅基地使用权 后不需交纳任何宅基地使用费即可永久使用。 使用的无偿性刺激了农民无限扩张其宅基地使用权面 积的欲望，从而动摇着现行农村宅基地 使用权生存保障性 的制度基础。基于生存保障性质，现行法律规定“农村村 民一户只能拥有 一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、 自治区、直辖市规定的标准。”但由于宅基地使 用权取得 与保有的无偿性，农民拥有一种内驱的扩疆拓土的愿望， 以求自己对宅基地面积扩 张的最大化，因为，即使占而不 用，也可作为一种备用资源来储存。正是这种零成本的内 驱 力，造成我国农村宅基地超标准现象异常严重，其表现 形式多有，如批少占多；建了新房也 拒不交出闲置下来的 老宅基地；一些乡、村领导干部凭权力、关系占有多处宅 基地等等。 4.4 农民宅基地用地缺乏科学合理的规划 法律要求村民住宅建设用地必须符合土地利用总 体规 划和村庄、集镇建设规划,规划未编制或未获批准的不得审 批村民住宅建设用地。由于 各地普遍存在着保护耕地和建 设用地的矛盾,大部分没有安排农民建住宅用地指标,少数 有安 排也是象征性的,致使农村村庄建设规划无从着手。 由于农村居住分散,地域辽阔,分布复杂, 再加上有关领导 缺乏足够的重视,许多村庄到目前为止连一张可用的基本比 例尺地形图都没 有,规划无从谈起。既然没有规划,不能批 地,村民建房只能是违法占地。由于基层国土资源 管理部 门监管力量不足,缺乏有效手段，同时其经费难于保障,点 多面广,无法开展日常巡查 工作,不能及时发现村民违法占 地建房。 4.5 农村宅基地私有观念根深蒂固 宅基地私有观念在我省很多农村依然存在，认为宅基 地 是祖宗留下的，是风水地，不能随意拆除，致使一些可 以调节利用的建设用地，或预留区内 的未利用土地也无法 集中统一安排。更有些农户，宁可让土地闲置荒芜，也不 答应由集体利 用，因此土地浪费严重，规范难以落实。这 情况下，逼迫急需建房户违法用地，超过“红线 ”占自家 的饭碗田建房。导致土地资源不能进行有效整合,闲置的宅 基地无法调整,其他的村 民也不能使用,闲置和浪费了许多 土地。 5 保障农村宅基地有效整理与利用的对策 5.1 完善农村宅基地使用管理的法律制度 尽快出台农村宅基地管理办法、集体建设 用地 流转管理办法及土地登记条例等,明晰宅基地产权, 明确宅基地流转、收益分配及 宅基地登记发证等问题。应 明确规定农民建房用地的指标、用地条件、占地标准、申 报程序 、审批办法等,简化程序,管理得当,方便农民,各宅 基地能地尽所用，合理配置。 在法律责任方面,应当体现宽、严有别和公平、公开、 公正原则,切实维护农民的正当权益和 切身利益。通过健 全完善宅基地使用管理法律制度,依法保护村民的正当、合 法权益,对违法 者实行经济处罚措施,这决不是向农民乱收 费或者增加农民负担,而是依法教育违法者和警示 他人,使 违法者认识到非法占地必须付出高昂的经济代价而不敢为, 从而促进村民自觉遵守土 地管理法规。 5.2 加快完成乡村建设规划 根据经济发展和工业化、城镇化进程的客观需要,科学 预测农村 居民点的数量和用地规模。遵循“统一规划,合 理布局,因地制宜,综合开发,配套建设”的原 则, 安排专 项资金编制村庄土地利用规划、村庄建设规划和开展村庄 治理试点,通过充分发 挥村庄规划的控制和引导作用,统筹 安排城乡存量建设用地,整合优化农村居民点布局和用地 。 在编制整理规划过程中,要以省、市、县土地利用总体 规划、县域规划、城镇规划为依据,明 确村庄建设的长远 规划格局,实行定性、定位、定规模;要坚持高标准高起点, 把宅基地整理 与城镇化建设、环境整治结合起来,合理集 约利用土地;要坚持走群众路线,把群众的利益放 在首位, 集思广义,尊重群众的意见。 5.3 建立农村宅基地有偿使用机制 5.3.1 做好现有宅基地的普查和登记工作,严格界定宅 基地边界和产权,为农村宅基地 的有偿 使用和规范流转奠 定基础。普查结束后,各地土地管理部门要根据普查的结果 绘制本地地籍 图,对各村“超标宅基地、空宅、空闲宅基 地”等进行标示,以便日后监督和管理。 5.3.2 授权各地土地管理部门在充分调研、评估、论 证的基础上,确定本地宅基地的 基准地价 和具体收费标准。 然后各村根据自己的具体情况,依据基准地价上下浮动,确 定本村宅基地的 地价,再根据宅基地使用权证书上记载的 宅基地面积确定每宗宅基地的宅基地使用费。宅基 地使用 费由宅基地使用人统一上缴村集体,由村集体对这部分费用 进行再分配,再分配时,对 本集体组织内部成员原则上以宅 基地补贴金的形式按平均数对每户村民进行返还。 5.3.3 宅基地使用费再分配后的剩余费用可作为乡村 建设资金使用,专门用以完善乡 村各项基 础设施或用以提 供村庄公共卫生、绿化美化等公共服务。目前,我国正在推 进社会主义新农 村建设,而开展新农村建设的制约因素之 一就是缺乏稳定的财政来源,有偿使用费无疑可以成 为一 个重要的收入来源专项用于村庄的建设。 5.4 建立农民宅基地使用权流转制度,参照土地承包权 的改革方向,调整农村宅基 地