再论加强和规范政府非税收入管理.docx

再论加强和规范政府非税收入管理 当前政府非税收入管理己引起各级党政领导和财政部 门的高度重视。自 XX 年以来，我省在广泛开展调查研究的 基础上，积极探索非税收入管理新途径，已经取得初步成 效。通过调查研究，进行改革试点，我深深感到：政府非 税收入管理中的问题仍然突出，改革势在必行，出路在于 创新。 一、问题仍然突出 近些年，我省在非税收入管理特别是行政事业性收费、 政府性基金管理方面，积极推进收费征管体制和综合财政 预算改革，不断深化“收支两条线”管理，为加快我省经 济社会事业发展，缓解财政困难，优化经济发展环境和推 进反腐倡廉发挥了重要的作用。但随着改革的不断深化， 现行非税收入管理的深层次矛盾不断暴露，存在的主要问 题不容忽视。 思想认识不一，改革举步维艰。主要表现为一些部门、 单位甚至是一些领导同志，对非税收入的财政属性及所有 权、使用权和管理权的认识不清，把收费、政府性基金等 非税收入视为单位自有资金，认为政府不必调控，财政无 须管理；有的把非税收入与“三乱”联系在一起，认为抓 非税收入就难免出现乱收费、乱罚款、乱摊派现象；也有 的认为非税收入毛多肉少，不能有效增加政府的可用财力， 花大力气加强非税收入管理得不偿失；还有的认为加强非 税收入管理的根本目的是为了增加财政收入，平衡财政预 算，在管理上没有从根本上触动单位既得利益，明“脱” 暗“挂”现象较为普遍。 征管主体不明确，执收行为亟需规范。非税收入征管 主体不明确主要表现在非税收入由各执收单位自行征收， 财政机关内部也没有一个统一归口的部门专司非税收入征 收管理。这种多方征收、多头管理的格局，肢解了财政管 理职能，分散了非税收入征管力量，增加了非税收入管理 成本，造成了“收费养人”局面，更是形成编制人员膨胀 的主要根源。同时，现行执收执罚行为主要存在部门多、 环节多、项目多、标准乱等问题。单位和个人要办成一件 事，在涉及的每个部门、每个环节几乎都要过“交费关”， 一些部门和单位甚至将某些管理职能置于下属事业单位或 团体协会，从而增加收费环节。执收执罚单位一方面超范 围、标准收费，甚至擅立收费项目强行收费；另一方面则 存在该收的不收，该罚的不罚，随意减免，收人情费，导 致财政收入流失。 资金管理不到位，政府难以统筹调剂。目前，对非税 收入主要是采取“收支两条线”的管理方式，未真正触及 执收执罚单位利益，仍然是“谁收谁用，多收多用、多罚 多返”，加上传统的“重预算内轻预算外”习惯势力影响， 非税收入难以全额进入预算“笼子”；加之财政部门在部 门预算安排上采取的是先非税后预算，这样，单位甚至财 政机关相关管理部门往往不愿把非税收入基数编制过高， 造成科学的部门预算夹带相当成份的人为因素，从而使非 税收入预算管理流于形式，政府统筹调剂乏力。 法制不健全，监督缺乏约束力。目前，非税收入从立 项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节，没 有一套完整、统一、规范、系统的法律法规；行政事业性 收费和罚没收入虽有一些地方性规章，但由于监督不严或 不合时宜，使得非税收入管理无章可循或有章难循。同时， 非税收入征管和使用安排存在较大的随意性，缺乏健全的 监督机制，造成各级财政的管理模式不一样，不同地方的 管理办法不一致，财政部门在非税收入的管理上处于被动 状态，特别是对非税收入管理中的违规行为缺乏强有力的 法规约束。 二、改革势在必行 政府非税收入是各级政府及其职能部门、依法代行政 府职能的单位，凭借国家权力、所有权或政府信誉，依法 取得的。具体讲，一是按照“谁受益、谁负担”的原则， 通过收费形式将部分具有明确受益主体的公共服务成本直 接向受益者收取的收入；二是为了校正或制止具有外部负 效应的行为，通过惩罚性收费和罚款等方式取得的收入； 三是凭借国有资产所有权，通过资产收益的形式取得的收 入。因此，从取得收入的依据上讲，这部分资金的取得无 不以国家的公共权力或所有者权力为依据，凭借这些权力 取得的收入当然属于政府的财政收入。 从世界各国的财政实践来看，行政事业性收费、罚没 收入、国有资产收益等非税收入都是政府财政收入，特别 是地方政府财政收入的重要组成部分，且在财政收入总量 中占有较大比重。如在加拿大，非税收入占国家财政收入 的 16.8%，占地方财政收入 27.5%；在美国，州和地方政府 的财政收入 20%以上的来自于非税收入。 从我省来看，非税收入随着市场化进程的加快而不断 增长，已成为我省财力一个不可或缺的重要组成部分，为 支持我省经济建设、促进社会各项事业发展发挥了重要作 用。XX 年我省非税收入总额为 278 亿元，相当于同期地方 财政收入 205 亿元的 1.4 倍，为同期地方各项税收收入 125.2 亿元的 1.8 倍；从增幅来看，1998XX 年，我省非税收入 分别比上年增长 15.35%、9.2%、13.2%，分别比同期各项税 收增幅高 10.6、4.7、6.5 个百分点。 非税收入管理改革意义重大 按照社会主义市场经济体制和公共财政的基本要求， 进一步加强和规范非税收入管理，具有十分重要的政治经 济意义。 l、推行非税收入管理改革，是努力实践“三个代表” 重要思想，全面贯彻党的十六大精神的必然要求。政府非 税收入实质上是对社会财富的再分配，它与税收收入一样， 必须遵循“取之于民、用之于民”的基本原则，同时做到 “征收有度、使用有规”。当前非税收入领域存在的突出 问题，说到底是分配不合理、管理不规范的问题，必须按 照“三个代表”重要思想的要求，消除非税收入分配与使 用上的不合理。只有这样，才能充分发挥非税收入的积极 作用，支持经济和社会各项事业的健康发展，满足人民群 众日益增长的物质文化生活需要，从而不断实现最广大人 民群众的根本利益。 2、推行非税收入管理改革，是优化经济发展环境的重 大举措。实践证明，非税收入规模膨胀、管理无序、“三 乱”屡禁不止，都会在一定程度上恶化经济发展环境，影 响经济的持续、快速、健康发展。因此，XX 年 10 月，党中 央、国务院作出的关于整顿和规范市场经济秩序的决定， 就明确将大力治理“三乱”、切实规范收费行为作为治理 和优化经济发展环境的重要举措。我们只有按照党中央、 国务院的统一部署，切实加强和规范非税收入管理，才能 促进我省经济发展环境的根本好转。 3、推行非税收入管理改革，是促进财政支出改革和建 立公共财政体制框架的重要基础。财政支出改革的核心是 要建立部门预算和国库集中支付制度，政府统管全部财政 性收支，做到收入直达国库或财政专户，支出直达用款单 位和商品劳务提供者。而改革非税收入管理机制，是推进 部门预算和国库集中支付制度改革的关键环节和重要内容。 为此，就必须淡化预算外资金概念，对包括非税收入在内 的所有财政性资金实行统一归口管理，统一编制预算，统 一集中支付。把非税收入纳入财政的统一预算，是建立全 面、准确、真实、完整的部门预算以及公共财政体制的必 要条件。 4、推行非税收入管理改革，是强化财政职能、提高依 法理财水平的客观需要。财政机关是政府管理财政资金的 宏观调控部门。建立健全财政收入管理机制，加强对所有 财政性资金的统一管理，既是履行财政职能的应有之举， 也是为财政支出提供稳定可靠来源的迫切需要。 同时，通过非税收入的统一征管，有利于增强政府宏 观调控能力。如通过采取统筹调剂一部分资金的办法，就 可解决部门单位“苦乐不均”的问题。 我省非税收入管理改革试点已经取得明显成效 在广泛调查研究的基础上，我厅于 XX 年 7 月在怀化市 辰溪县进行了非税收入管理改革试点。采取成立专门征管 机构、明确管理职责、清理收费项目、制定管理办法、设 立征收大厅等办法，有效规范了非税收入管理，达到了强 化财政管理、增强政府调控能力的目的，其成效是显著的。 同口径比较，到 XX 年 7 月，辰溪县缴存财政专户资金达 6929 万元，比改革前增加 1796 万元，增长 35%；可用财力 达到 720 万元，比改革前同期增长 206 万元，增长 40%；专 项资金归集 150 万元；清理撤消单位账户 78 个。在认真总 结试点成功经验的基础上，怀化市从 XX 年 7 月起在市县两 级全面推行了非税收入管理改革，郴州、邵阳、衡阳等市 非税收入管理改革工作也正在紧锣密鼓地进行。到目前为 止，全省各地先后成立了非税收入管理机构 32 个，确定编 制 226 名，实际到位 209 人。 三、出路在于创新 从当前非税收入管理改革的实践来看，为了强化财政 职能，增强政府调控非税收入的能力，摆脱贯彻落实“收 支两条线”改革所遇到的部门利益驱动和行政体制改革滞 后的约束，各地虽然进行了一些积极的探索，但由于这些 改革主要集中于某一方面或某一具体环节上，如各地开展 的征收方式改革和实行部门预算等，并没有触及部门、单 位既得利益等深层次矛盾，政府的调控能力仍显不足。因 此，要使非税收入管理步入法制化、规范化、科学化轨道， 唯有创新非税收入管理模式，才能使政府非税收入管理取 得实质性成效。 更新政府非税收入管理理念 要逐步淡化预算外资金概念，就必须尽快建立非税收 入新理念，真正把各级领导的思想认识统一到非税收入 “所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”上来。 一是要牢固树立非税收入是财政收入重要组成部分的新观 念，把规范政府非税收入管理与加强税收征管置于同等重 要地位。二是树立全局观念，把非税收入管理改革置于全 省财政改革与经济发展的全局来衡量，摆正政府与市场、 政府与企业、整体与局部的关系，摒弃狭隘的地方保护主 义、本位主义和分散主义的倾向。三是树立宏观调控观念， 注重完善政府的经济调控、市场监管和公共服务的职能， 减少和规范行政审批，通过改革规范非税收入管理，减轻 社会负担，优化经济发展环境，从而为建立健全统一、开 放、竞争、有序的现代市场体系打下坚实基础。 创新政府非税收入管理模式 要按照非税收入的管理流程，改革现行分散征收、自 主使用的非税收入管理办法，建立“征收、预算、使用三 分离”的新型非税收入管理模式。具体地讲，就是按照国 际通行做法，一是统一非税收入的征收管理，将非税收入 征收管理的职责权限集中于专门的非税收入征收管理机构。 二是要通过收入直接缴入国库或财政专户等途径，将非税 收入纳入部门预算统一管理，增强非税收入使用上的透明 度，充分发挥政府预算在非税收入资金调控与管理中的作 用。三是将非税收入与税收收入一同纳入财政收入预算， 在财政支出管理上实行统筹安排，强化政府对非税收入的 统筹调剂功能。四是要按照“收支两条线”的要求，将非 税收入纳入国库集中支付和政府采购体系。 明确征管主体，强化非税收入征收管理 要彻底改变长期以来形成的非税收入“谁收谁用谁管” 的传统作法，就要把非税收入视同税收一样，将其征收管 理权限集中于财政机关，明确代表政府管理一切财政性资 金是财政部门的基本职责，强调财政部门是非税收入管理 的唯一主体。为强化非税收入征管，建议借鉴兄弟省市的 成功经验，成立湖南省非税收入管理局。真正把非税收入 作为财政收入的重要组成部分，以抓税收的力度来管好非 税收入。只有实现对所有非税收入的统一征收，统筹安排， 统一管理，才能真正从源头上杜绝“三乱”，优化经济发 展环境，支持我省经济和社会事业的全面发展。 改进征收方式，真正做到“以票管收” 在征收方式上，要在现行“单位开票、银行代收、财 政统管”基础上实行“单位开单，财政开票、政府统筹” 的征管制度，以票管收，统筹调剂。在具体征收方式上， 针对非税收入涉及面广，政策性强的特点，按照有利征收、 方便缴款的原则，采取不同的办法：对收入数额较大、来 源稳定、群众反映强烈的行政事业性收费、政府性基金、 专项收入设立政府非税收入征收大厅，由非税收入管理机 构集中统一征收；对少部分非税收入采取委托征收的方式； 对罚没收入则委托银行代为征收缴库；对零星分散的小额 非税收入委托有关部门、单位在执法过程中现场征收。 实行资金统筹，增强政府对非税收入的调控能力 要按照“初次分配注重效率，再分配注重公平”的原 则，充分发挥财政的资源配置职能作用，增强政府对非税 收入的统筹调剂能力。一是要将所有非税收入全部纳入财 政综合预算管理，对非税收入形成的财力实行统筹安排， 适当调剂。按照政、事分开原则，实现非税收入使用上的 分类管理，改进行政部门和事业单位的预算管理方法，真 正做到非税收入的征收与使用分离。二是要积极探索非税 收入按项目安排资金的新型预算管理方式，实现非税收入 分配权集中于政府财政的管理目标。财政不但要在年度间 对非税收入进行调控，而且在部门、单位间也要进行调度， 并积极摸索非税收入在项目间进行调剂的新路子，努力提 高非税收入的资金使用效率。 加快法制建设步伐，健全非税收入监管机制 一是要尽快结束非税收入征收管理无法可依的局面， 加快非税收入管理法律体系建设步伐，实现依法管理非税 收入，为消除“按需取费”和“收费养人”提供法律保障。 为此，建议省人大废止湖南省预算外资金管理条例， 尽快出台湖南省非税收入管理条例。在此基础上，由 省政府分类制定非税收入征收管理办法及实施细则， 形成健全的法规体系。二是要继续执行和完善非税收入政 务公开和收费公示制度，定期向社会公布非税收入项目和 标准，实行挂牌征收，使缴款的