刍议经济责任审计的承诺制.docx

刍议经济责任审计的承诺制 经济责任审计是近年来审计机关的重要工作之一。实 践证明，通过对相关人员任职期间所负责的财务收支情况 及相关活动的真实性、合法性进行经济责任审计，从而评 价其执行国家方针政策，履行经济职责和个人廉洁勤政状 况，是一种比较科学和行之有效的审计监督手段，对促进 党风廉政建设，规范领导干部从政行为起到了积极作用。 应当看到，经济责任审计与其他审计一样没什么特别 之处，同样存在着一定的审计风险。但是，经济责任审计 因其涉及到具体的人和事，尤其是审计报告的是否客观、 公正，关系到领导人任期经济责任和工作业绩的真实、全 面、准确的反映，如审计稍有不慎就会“招”来不必要的 审计风险，故其审计风险要大于其他审计。因此，规避和 防范审计风险，特别是规避和防范经济责任审计中的审计 风险显得尤为必须，尤为重要，对此审计切不可掉以轻心。 中华人民共和国国家审计基本准则第二十一条规 定：“审计机关应当建立健全承诺制度，向被审计单位送 达审计通知书时，应当书面要求被审计单位法定代表人和 财务主管人员就与审计事项有关的会计资料的真实、完整 和其他相关情况作出承诺”。虽然承诺制一方面是审计机 关要求被审计单位向审计机关“就与审计事项有关的会计 资料的真实、完整和其他相关情况作出承诺”，另一方面 也是审计机关为了规范审计工作，完善审计流程，规避审 计风险，提高审计质量的重要举措。但在实际操作过程中， 由于存在行之有效的措施、完善的制度以及承诺制自身的 缺陷和弊端，致使承诺制在实施过程中形同虚设，徒有虚 名。 那么，目前经济责任审计承诺制在实际操作过程中究 竟存在那些问题呢？下面笔者结合审计工作实际，试图作 一简单分析。 审计人员重视程度不够，承诺制浮于表面，搞形式主 义。虽然审计准则要求被审计单位相关人员审前必须作出 相关承诺，但审计人员在实际工作中往往忽视承诺制的作 用和重要性，承诺流于形式，其真实、完整性令人质疑， 甚至有些审计人员为了使档案齐全、工作合法、取证规范， 审计结束后才事后补办所谓的承诺，承诺制到头来成了应 付检查的装饰品。 审计人员工作量过大，力不从心。实际工作中，由于 审计人员数量有限，审计项目给予的时限短暂，再加每个 审计工作者需要同时分担一个甚至多个项目的工作，工作 量大，致使审计人员疲于奔命，匆忙应付繁杂的审计实务， 没有时间和精力去关注审计承诺这个细节。“鱼和熊掌不 可兼得”的尴尬让审计人员进退维谷。 被审计单位或相关负责人拒绝作出承诺。在实际审计 过程中，被审计单位往往不愿意就被审计事项作出真实性 承诺，尤其是继任领导对前任领导任职期间的事项，更是 讳莫如深。甚至有些被审计单位负责人认为自己无法了解 本单位全部经营活动而拒绝签字，更有甚者则以不熟悉财 会知识为由拒绝作出承诺。在被审计单位拒绝作出书面承 诺而应承担的责任尚无明文规定的情况下，审计机关因缺 乏对被审计单位强有力的威慑手段而无计可施。 审计承诺书存在虚假和片面现象。在具体审计过程中， 经常可以发现被审计单位的承诺书不完整或者虚假承诺。 其原因在于：一是被审计单位对于下属单位或者本单位有 关财务资料和情况确实没有完全掌握，没有能够发现主观 性、隐蔽性错误和舞弊，或者没有发现客观性、非主观性 的偶然失误，导致承诺书缺乏完整性；二是被审计单位相 关负责人明知存在违法、违规行为，却故意隐瞒，弄虚作 假，从而虚假承诺；三是被审计单位怕承担承诺的风险， 承诺之后白纸黑字有了“把柄”，一旦出了问题，怕承担 追究责任，故强度客观，推三阻四，以期“留有余地，进 退自如”，达到推卸责任之目的，从而使审计机关陷入 “强人所难”或束手无策的尴尬局面。事实上，有些被审 计单位并非出于工作需要而自愿向审计机关作出承诺，他 们往往是迫于无奈，口是心非，作出应付审计的虚假承诺， 更有个别被审计单位认为，配合审计小组的工作是在帮助 审计人员向上级“复命”，他们作出的承诺并非心甘情愿， 也不准备承担所承诺的什么责任风险，纯粹是不切实际的， 徒有虚名的承诺，即便有责任也不想承担任何责任。这种 被审计单位“例行公事”，应付了事的“承诺”使承诺制 度的实施陷入了僵局，由此承诺制度的意义大打折扣。 法律、法规不够健全，缺乏相关有力措施。在审计实 务中，若被审计单位拒不签署审计承诺书，或者借口拖延 签署审计承诺书，或者在审计承诺书中作虚假承诺的，审 计机关如何追究相关人员的责任却无法律、法规可依，审 计对此无可奈何，束手无策。很显然，承诺制的目的是要 求被审单位、有关当事人对被审计事项相关会计资料的真 实性、完整性和其他相关情况作出书面承诺，并对承诺的 事项承担相应的责任，从而达到规避和防范审计风险。但 倘若对虚假承诺或不愿承诺等却没有相应的处理、处罚办 法或措施，致使承诺制度毫无效果，承诺书亦尤如一纸空 文，反而滋生了形而上学，形式主义。 审计形式过于单一，难以适应新形势。随着经济建设 和改革开放的不断深入，无论是企业还是行政机关，都经 历了史无前例，大刀阔斧的变革，审计工作也不断面临着 新的情况和挑战，对于不同的项目，现行统一制定的审计 承诺形式并不能适应日新月异的审计动态和现状，承诺制 必须与日俱增，推陈出新，结合实际，不断研究和探索新 的有效形式、手段，与现实情况保持齐头并进的同拍、同 步。 审计人员过度依赖审计承诺。审计承诺制是为了能提 高审计质量，确保审计资料完整、正确、真实，规避和防 范审计风险。但是，少数审计人员却认为，审计承诺是被 审计单位的责任书，被审计单位必须对其提供的所有会计 资料和其他情况负全责，而审计人员则完全可以置身事外， 缺乏责任感，觉得有了被审计单位审计承诺审计书审计风 险就可“转嫁”的安然无恙，高枕无忧，万事大吉。因而， 在实际审计中，有些被审单位由于侥幸心理作怪，往往作 出虚假承诺，加之审计人员不熟悉被审计单位情况，容易 造成信息不对称，而审计人员若过于依赖承诺，难免会走 入审计误区，而导致审计质量下降，无法查处违法、违规 行为，无法为组织、纪检等部门提供科学的依据，同时也 严重影响审计的形象，加大了审计风险的存在。 由此可见，承诺制的优劣不仅关系到对被审计单位形 成有效的审计监督，同时也关系到审计机关自身的审计风 险规避和防范。因此，应当严格规范，健全完善承诺制。 针对以上实际操作过程中存在的问题，我认为应该从以下 几个方面来解决： 加强审计人员思想建设，从思想上重视承诺制的重要 性。审计人员是审计工作的具体执行者，其政治素质和业 务素质的高低直接关系审计工作质量的好坏，作为审计人 员应当从思想上明确落实承诺制的重要性和紧迫性，严格 按照审计程序，发挥主观能动性，结合实际，严格把关， 走出审计误区，做好审计工作，不使承诺书流于形式，切 实使审计工作收到实效。应安排审计人员定期学习理论知 识，加强思想教育，拓宽审计思路，交流审计经验，逐步 改变审计人员思想观念，努力建设一支政治好、业务精通、 作风过硬、综合业务能力高的经济责任审计队伍，使审计 人员成为查问题的能手，分析问题的好手。 加强法制法规建设，做到有法可依。针对虚假承诺、 拖延承诺、不做承诺等行为，出台相应法律、法规，制定 行之有效的处罚措施。对不完整或者虚假承诺的行为建立 问责机制，加以约束，使审计人员在工作中有法可依，有 章可循，依法行政，违法必究，避免审计人员在实际操作 中遭遇尴尬，这不仅可以提高审计的质量，保证审计承诺 的严肃性，维护审计的权威，同时也与我国依法治国的精 神相吻合。 积极探索审计承诺的新形式，不断适应经济发展的需 要。随着国家建设的不断推进，经济建设稳步推进，审计 工作面临巨大变化，积极开展审计承诺制的探索，亦是大 势所趋，当务之急。为此，很多地方开展了卓有成效的摸 索，如在领导干部经济责任审计中实行双向承诺制。一是 审计组向被审计单位承诺，二是被审计单位向审计组承诺。 这一制度的实行，可有效约束审计双方的行为，提高经济 责任审计质量。又如有些地方采取层层负责的办法，实行 经济责任审计“三级承诺制”，保证了领导干部任期经济 责任审计顺利进行，收到了良好的效果。再如有些地方采 取总承诺与分承诺方法，加大审计承诺面，采取在由被审 单位给予总承诺的基础上，再根据审计涉及的业务部门、 下属单位甚至是相关人员，要求其对相应管理权限或职责 范围内的经济事项作出对应的承诺，对于领导干部已离任 的，除实行上述的承诺外，还要求离任领导对任期内的经 济责任履行情况进行个人承诺，同时要求新任领导根据其 了解情况的多少对有关事项给予承诺。这些都是审计工作 探索的成果。他山之石可以攻玉，值得我们“拿来”借鉴。 做好审前调查工作，了解被审计单位情况，规避和防 范审计风险。审计承诺工作和审前调查工作是密切相关的。 经济责任审计的相关重点内容，不仅仅反映在被审计单位 的账面上，有的内容还需要通过座谈、走访、实地观察被 审计单位的内部运作情况才能了解到。随着审计的不断深 入和延续，也可能发现新的审计线索与事实，审计人员应 根据所掌握的情况和线索及时地开展深入细致的调查，了 解被审计单位其他隐性事项，这样才有利于查深、审透审 计事项。因此在开展领导干部经济责任审计之前，必须做 好审前调查，掌握被审计单位的基本情况，内部控制制度 的执行情况，利用 AO 审计软件对被审计单位财务数据、业 务数据的核算情况进行分析。根据掌握的资料，预测潜在 的审计风险，及时调整审计方案，发挥审计职能作用，科 学审计，有的放矢，有效规避和防范审计风险。同时应多 方听取意见也是规避、防范审计风险的重要方法和途径， 在审计中，审计组应在审前阶段要不耻下问，多方听取和 征询兄弟部门对被审计单位与被审计领导的意见，不断改 进工作方法，做到事半功倍。 结合具体审计项目和审计内容，理论联系实际，区别 对待，要求被审计单位对重要审计事项作出全面、真实和 肯定的答复和回应，以获取准确、可信的审计资料。在实 际实施审计承诺中，我们可以注意三个方面的内容：一是 针对性，不仅要求被审计单位、被审计职能部门作出承诺， 对于被审计的具体业务的经办人员也可就该具体事项作出 承诺，如对库存现金业务审计时，可以要求出纳人员在 库存现金余额盘点确认单上承诺，以防止账外现金的 现象发生。二是渗透性，在现场审计中，可以将审计承诺 的各项要求渗透到具体审计事项和审计程序中，点面结合， 全面铺开，提高审计质量和效果，以科学严谨的作风规避 审计中的风险。三是重要性，根据实际审计工作的需要， 依据审计的重要性原则作出相应具体承诺。 坚持任中审计和离职审计相结合。针对继任领导人不 愿对前任在职期间相关事项承诺这一问题，应该加强对领 导人的任中审计，加强监督，使被审计单位遵守国家方针 政策，服务经济建设。对于离职领导，应就其在职期间单 位的财务状况、内部控制、权力运作等进行全面、细致、 深入审计，防止领导人交接后相互扯皮，拒不认账。要突 出经济责任审计工作重点，认