国税局完善规范税收行政执法调研报告.docx

国税局完善规范税收行政执法调研报告 税收行政执法是税务机关的重点工作。依法治税是依法治 国的重要内容和客观要求，也是税收行政执法的基本原则 和重要保障。我市国税系统经过多年的税收行政执法规范， 已初步形成了一整套相对完备的税收行政执法体系，依法 治税工作取得了长足的发展和进步。但由于税收行政执法 受到立法、执法监督、执法环境、执法人员素质等诸多因 素的影响，当前税收行政执法仍面临一些问题的困扰。为 此，笔者就当前税收行政执法现状中的一些热点、难点问 题进行了一点思考，仅供大家参考。 一、税收行政执法存在的问题 税收立法的滞后阻碍了税收执法的发展。现阶段，我 国税收立法总体上是协调的，税收制度比较完整，但仍存 在一些需要完善的地方。一是税收基本法还是一项空白。 税收基本法统领、约束、指导、协调其他税收法律、法规， 它对税收的基本制度、税收的立法原则、税收立法的管理 权限等基本内容进行规定。二是税收法律规范的级次不高。 具有法律层级的税收规范只有税收征管法、企业所 得税税法和个人所得税，绝大多数的税收规范是以 法规、规章、税收规范性文件等形式存在并实施的。三是 个别税法政策复杂，理解、操作难。如新出台的企业所 得税法及其实施细则，当前在我市税务机关内部能真正 理解运用好该法的税务行政执法人员不多。四是地方立法 权不足、缺位。制定税收地方规章必须得到税收法律、行 政法规的明确授权。在当前地方政府不能享有完全立法权 的前提下，地方政府为了促进本地区经济的发展，或解决 本地区的实际问题，必然寻求非规范途径对这种体制的突 破。 税收行政执法责任和考核评议制未得到真正落实。国 家税务总局税收执法过错责任追究办法早已制定下发， 税务系统为落实追究办法，在这方面做过许多工作，一些 执法过错行为得到了追究。但总的来说执法责任追究在基 层局面临执行难的问题，究其原因主要有三，一是执法岗 责不清，即对执法的岗位、权限、程序、要求及责任等不 明确，已经明确的也不够具体，不够科学，税收管理员感 到执法责任重大。二是考核评议不完善。在基层税务机关 中，由于法制机构没有单独建立起来，根据当前基层局人 员配备和内设机构职能，还没有一个内设机构能够担当起 执法评议的职能。三是责任追究难于下手。由于非执法岗 责任追究没有建立起来，造成执法岗和非执法岗职业风险 不均，执法岗位责任大，风险大，但工资奖金待遇与非执 法岗并无太大差别。四是税务人员流动时责任难以追究， 不数人有老好人思想，怕得罪人。 行政执法的程序和证据意识不强。当前税收执法领域， “重实体，轻程序”的事件屡见不鲜。如实施行政处罚时， 不事先责令当事人改正或限期改正就作出处罚决定；行政 处罚告知书与行政处罚决定书同时下达；进行税务检查不 出示税务检查证；扣押、查封商品、货物，不开具收据或 清单。税收执法过程中出现许多证据采集运用不规范的现 象。如取得有关部门保管的书证复印件没有经保管部门盖 章，也没有注明原件的出处；取得会计账册复印件没附说 明材料，也未经被采集单位核对盖章。需要认定主要事实， 提供的证据不能有力证明事实的存在。收集的各种证据材 料之间互相有矛盾，不能形成完整的证据链等。 税收行政执法的环境需要进一步的优化。从税务机关 内部来讲，“税收计划管理”仍广泛的影响依法治税的发 展。“税收任务一票否决”仍成为上级税务机关对下级税 务机关考核重要内容。从行政执法的外部环境来看，政府 干预税收的现象仍然存在，各级政府为了搞政绩，树形象， 从其他方面干预税收执法。外部环境还有广大社会群众的 纳税、协税护税意识和经济环境的因素。有少数老国有企 业在市场经济的冲击下，逐步被改改制，过去历史包袱沉 重，但税收行政执法不讲历史原因，这些老国有企业许多 欠税不能及时清缴，税收强制措施只能慎用，滞纳金更是 无从加收。 税务执法人员执法素质影响税收执水平的提高。当前 税务执法人员素质总体情况是好的，依法治税意识较以前 有了很大的提高，执法更加规范有序，但也存在参差不齐 的问题。部分税务执法人员依法治税、依法行政观念淡薄， 滥执法、随意执法现象在一定范围内存在；少数税收执法 人员对有关税收实体法、程序法了解不够。个别执法人员 “以情代法”，以人情践踏法律，执法的随意性比较大， 对自由裁量缺乏规范。对提高税务执法人员执法水平的机 制没有完全建立起来，行政执法好坏一个样。 二、规范税务行政执法的几点建议 加快税收立法的步伐，真正做到有法可依。建议全国 人大尽早出台税收基本法，确立以税收基本法为税收领域 的母法，以强化税法的系统性、稳定性和规范性，并为单 项税收立法提供依据和范例，最终建立一个以税收基本法 为统领、税收实体法和税收程序法并驾齐驱的税法体系。 提高现行税收法律规范的等级，对比较成熟的税收法规、 规章可以通过人大立法，上升为法律层级。按照事权与税 权相一致的原则，授予地方一定的立法权。立法要考虑执 法现状，对税法与会计的差异问题要尽量缩小。 认真落实税收执法责任制。税收执法责任制包括执法 责任、评议考核、和责任追究三个方面，三方面相辅相成， 配套实施，缺一不可。首先，必须明确税收执法责任，就 是对执法的岗位、权限、程序、要求及责任等进行严格界 定和明确分解，做到分工到岗，责任到人。其次，建立科 学、完善的评议考核体系。在省、市、县局内部单独设立 政策法规处，最好在基层分局也配备专职法制员，充实一 定的人力，负责评议考核的调查取证，并提出责任追究处 理建议，提交该税务机关成立的执法过错责任追究考核评 议委员会集体讨论决定。第三，对应追究的执法过错行为 必须严格追究。对考核评议委员会作出的责任追究决定由 人事、监察等机构负责执行。对非执法岗也应建立严密的 岗责评议考核体系，并对其过错行为严格责任追究。 进一步规范行政程序和证据采集行为。建立完整的税 收执法程序是规范执法的基础，也是税务部门多年来探索 并付诸实施的重要工作。这一工作的重点主要体现在税收 征收管理程序、税务行政处理程序和税务行政救济程序三 方面，它们互相联系，是征纳双方必须共同遵守的准则。 当前各级税务机关从上到下要借推广使用大集中征管软件 为契机，全面规范各项征管执法行为，重点规范各项执法 程序。对证据的规范做到依法采集证据，任何行政行为必 须有税收法律、法规所规定的事实要件为基础；每一个事 实要件必须有相关的事实证据，各种证据材料内容应该一 致，证言之间、证言与证物之间、证物与其他证物之间， 应互相印证，符合逻辑关系；每一个证据材料来源及取得 的方法和手段在合法性方面都无可非议。 营造良好的税收执法环境，提高税收执法透明度。一 是严格按照“依法征税、应收尽收、坚决不收过头税” 的工作方针组织税收收入，通过考核执法水平与任务完成 情况相结合的办法来考核税务机关的工作绩效。二是整顿 和规范税收秩序，营造一个相对宽松的、公平竞争的税收 环境。特别要利用互联网络信息化的渠道，让广大网民来 参与、监督税收执法。三是加大税法宣传的力度。从宣传 的方式、内容和途径等方面都要有大的改进。对“用税” 情况要实现逐步透明化、民主化，解决纳税人“用税”之 忧。通过正、反两方面的例子来引导纳税人依法纳税。四 是对我市老国有大中型企业，通过税收优惠政策的引导和 扶持，帮助其早日摆脱困境，依法履行各项纳税义务。 教育培训与考核评议并举，建立长效机制，从根本上 全面提高全体执法人员的素质。执法人员严格实行持证上 岗。建议执法资格证实行届期制，三年为一届，到期 后重新考试，合格的方可领证执法。执法资格考试要求从 严，包括考试题目难易程度和考试纪律。