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土地流转中保护农民利益的调查和思考 摘要：农村土地流转是实现城乡统筹发展，加快农村现代 化建设的重要举措。文章介绍了苏北欠发达地区农村土地 流转的做法和存在的问题，提出了土地流转保护农民利益 要遵循的原则，以及推进农村土地流转，维护群众土地权 益的思考和建议。 关键词：农村土地；流转；调查；建议 土地的合理流转是当前深化农村改革、调整农村经济 结构的一项重大举措。进一步探索、实践土地流转的新机 制，对于促进农业产业化，维护农村稳定具有十分重要的 现实意义。近年来，在市委市政府和县委县政府的正确领 导下，阜宁县三灶镇紧紧围绕县委县政府“裂变、带动、 突破”的发展思路，从创新土地流转机制入手，从增强群 众致富能力着眼，土地调整不仅力度大、效果好，而且彰 显出规模经营优势，既保护了农民土地权益，又拓展了农 民增收空间。XX 年，全镇流转土地 18200 亩，占全镇耕地 面积的 25，其中建成党员干部创业示范基地 1 个，航天 育种基地 1 个，“一有三缺”户种植基地 2 个。所有流转 出来的土地亩纯收入均由过去的 500 元左右，提高到现在 的 3000 元以上，有劳力务工的农户有的亩收入高达万元。 为全镇农业增效，农民增收产生了明显的示范效应。 一、三灶镇土地流转的特点 一是速度比较快。前两年，三灶镇土地流转面积仅有 6000 多亩，不到耕地面积的 10，而且其中一大部分是农 户自发流转。近年来，随着各项扶持政策的落实，特别是 县委县政府关于激励农村经济发展，促进农民增收致富 的实施意见等一系列政策文件的出台，以及农村中心村 建设、国土项目等工程的推进，使得全镇农村土地流转速 度不断加快。原来一些工作后进的村组干部群众，也都积 极参与进来要求流转土地。XX 年，全镇 18 个村居村村组组 有土地流转出来。 二是规模比较大。过去土地流转一般大都是一户、二 户流转出去，请另一户代收代种，没有形成规模效应。XX 年，三灶镇成立土地流转服务中心，把 204 国道和中心河 沿线作为流转主要区域，吸引各种资本投入，一下子就形 成了两个示范带，不仅有了规模，而且形成了市场。 三是效益比较好。XX 年我们推广三种种植模式，有毛 豆、辣椒，有药芹、水萝卜，有黄瓜、草莓等。多的亩收 入超过万元，如航空育种基地，少的也有 3000 元以上，有 不少群众种了大棚就感到日子好过了。 二、三灶镇引导农民进行土地流转的主要做法 一是算好三笔账。首先算好直接收入账。实行土地规 模流转，能够改变一家一户零散种养的格局，既可参股合 作，又可务工挣钱。与此同时，由于规模化、组织化程度 的提高，将使劳动生产率得到提升，进而促进收入的增加。 其次算好间接收入账。投资者实施规模种养后，除其本身 要对沟、渠、路、涵、闸等基础设施进行投入外，还可通 过规模项目争取扶持资金，而土地平整、基础建设是投资 者带不走的不动产，最终受益的无疑是流出方的农户。最 后算好发展收入账。规模化、集约化生产是农业发展的大 势所趋，必由之路。创新流转机制，加快流转步伐，是我 们提高土地效益、增加经济收入的有效途径，早流转早收 益、快流转快受益。通过流转，周边的群众不仅可以学到 先进的生产技术，而且可以搭载投资者的市场产销快车。 通过和群众算账、对比，不少农户对流转的认识有了明显 的提高，一个支持土地流转、盼望早日流转的氛围已在全 镇形成。 二是创新三个机制。首先是出租型流转机制。在不改 变土地承包政策，不改变土地用途的前提下，由村按照一 定的价格从农户手中转包过来，然后再以一定的价格统一 出租给种养规模投资者。为保证农户的既得利益，我们在 合同条款中明确界定：投资者必须优先使用土地流出户劳 力。目前，三灶镇出租型流转土地已达 1500 亩。其次是委 托型流转机制。针对属于国家或集体所有，但已分包给农 户种植的土地，在不改变土地权属，不改变收益对象的前 提下，由土地权属部门和收益者委托镇村予以流转，如一 些林地水面等。最后是股份型流转机制。农户以土地入股， 和投资者合作兴办规模种养项目，不仅能够减小单体承担 的市场风险，而且可以牢固利益联接的链条。目前，三灶 镇以股份形式流转的土地已达 3000 亩，其中九灶村南美北 对虾养殖基地 800 亩，目前正和投资商洽谈 500 亩股份制 的稻田养殖泥鳅项目。 三是搞好三个服务。首先是激励服务。设立土地流转 风险资金，XX 年年底，三灶镇拿出 30 万元专项资金，专门 用于土地流转，凡土地流转后，因自然灾害等因素造成流 转方损失，由政府进行补助，确保流转土地群众利益。从 多层面鼓励农民流转土地，鼓励大户发展规模种养。其次 是载体服务。土地流转的前提是农民愿意，关键是要有大 户或客商这一承载平台。为此，我们坚持把土地流转和招 商引资紧密结合起来，鼓励全镇党员干部注重引进高科技、 高水平、高质量农业产业化项目，三灶镇航天育种基地就 是由上海财经大学博士生周建波夫妇创办的。最后是协调 服务。一方面，做好农户的思想工作，对成片流转范围内 个别不愿流转的农户，采取“以田换田，级差多补”的办 法保证成片流转。另一方面，流转一片土地，落实一名三 套班子领导，率领一个工作班子，全程跟踪服务，及时帮 助解决了生产中的矛盾和困难，保证了流转一片成功一片， 既让群众放心，又让投资者满意。 三、当前土地流转中存在的突出问题 一是农村土地所有权不够清楚。我国农村土地为集体 所有，在实践中表现为镇、村和村民小组三级所有的格局， 但各自权利和边界不清晰，导致农地所有权权界不清。容 易出现多头管理、多方干预的问题。由于没有界定所有权 的权限范围，有的村、组可能会对土地随意处置，诸如会 为了某些利益而随意挪用农地，会因为人口的变动而对土 地进行调整，特别是在土地作为主要生活保障的地方，这 种调整更为频繁。农户在对土地做出转让决策时感到不确 定，土地转入者也感到不放心。 二是流转行为不够规范。有的地方土地流转以口头协 议为主，即使签订书面合同，也大多条款不规范，对双方 的权利、义务及违约责任等内容不够明确。农户自行参与 流转的，大多不报村集体备案，村不加干预，也不进行登 记。特别是前几年推进的农村土地承包经营权流转手续不 够完备，程序不规范，随意性较大，即使签订了书面合同， 也有许多合同未对承包经营权流转期限和违约责任等做出 明确的约定，留下纠纷隐患。 三是流转价格制定不够科学。随着农村经济发展、土 地市场发育和物价上涨，土地的远期价值难以准确评估， 由于以前土地流转价格低，签订的流转时间长，合同不够 规范，有些流转土地农户现在看到人家经营好，收益多， 产生不平衡心理，导致了一些土地承包的矛盾和纠纷。 三是农村社会服务和保障体系不够健全。土地流转是 土地适度规模经营的必经之路，合理、规范的流转过程需 要法律、法规的指导服务，然而这方面的服务体系还没有 建立。我国农村的社会保障制度仍很不健全，农民基本生 活保障的功能实际上是由承包土地来承担的，土地社会保 障功能逐渐显化并扩大。因此，只要不是通过征用、“农 转非”政策规定和由集体收回承包地等情况，农民在没有 一个稳定、长期的非农就业岗位前不会自愿放弃其所承包 的土地。而有较稳定的非农工作的农民，因自己的农民身 份担心未来政策的多变和从事非农业收入不稳定等原因， 为给自己留条后路也不轻易放弃土地承包权。土地的这种 社会保障功能必然影响农业规模经营和劳动生产效率的提 高。此外，土地保障功能也降低了农业劳动力外出就业的 动力，对土地使用权的流转形成制约。 四是农民对加快土地流转认识不够到位。首先，随着 国家“三农”优惠政策的陆续出台，农村土地越来越俏。 原本由于农田要交农业税，种粮效益低下，导致部分农户 不愿种田而出现退包弃田现象。XX 年国家全面取消农业税 后，农民在获得土地承包经营权的同时，不但不再缴纳农 业税，还可以获得一定数量的种粮直补、良种、农资等补 贴，补贴还越来越大，种田已完全没有负担，也一定程度 上制约了农村土地流转。其次，人多地少，农民种种吃吃 的观念根深蒂固。再次，随着城市化、工业化的发展，农 村土地价值不断显现，加上一些历史积累的矛盾因素，因 而在连片土地经营权流转过程中，时常出现因个别农户不 配合而导致该片土地承包经营权流转无法进行的现象。最 后，由于农业经营存在自然和市场的双重风险，一定程度 上影响了农业的投资规模，参与连片开发的土地需求不足， 也制约了土地承包经营权的流转。 四、搞好农村土地流转，维护群众土地权益的思考和 建议 第一，健全县、镇、村三级土地流转服务网络。当前， 农村土地流转交易市场大都尚未建立完善，土地承包经营 权流转信息还很闭塞，主要通过各级政府来运作，市场配 置的作用还未得到很好发挥。因此，必须加紧组建规范化 的农村土地流转服务中心，建议各县建立由农办、国土、 交通、农林、规划等部门为成员单位的土地流转管理领导 小组，统一协调、监管土地流转工作。县里依托农办建立 全县土地流转服务中心，负责政策法规咨询、流转规范程 序制订、流转总量统计等工作。各镇依托经管站建立农村 土地流转服务中心，主要负责做好规范管理、土地的集中 连片整理、基础设施改善，同时搞好信息发布、合同鉴证、 档案管理和动态监测等工作；各村依托村经济合作社建立 土地流转服务所，做好流转土地的审查、登记管理和代表 农户与大户、企业签订合同等工作。土地股份合作社要及 时进行工商登记。 第二，建立健全土地流转规范机制。各级政府要充分 认识土地流转的重要性，严格按照“依法、自愿、有偿” 原则流转土地。在土地流转中突出四个规范，即规范流转 主体、规范流转合同、规范流转市场、规范流转监管。在 流转合同中，要将土地流转的主体、对象、范围、原则、 形式、程序和监督管理都作系统明确规定。农户之间无偿 转让、零星转包的，不一定要签订合同，但是要到村登记 备案。较大规模或涉及主体较多的流转，必须要求签订合 同，进行合同的登记、鉴证，并做好档案台账管理工作。 流转双方达成初步意向后，首先由土地流出方向村经济合 作组织提出申请，村合作经济组织依据有关政策、法规对 流转土地的四至、面积、权属等进行审查，做出准予或不 准流转的答复；流转申请通过审查的，由土地流出方与流 入方签订规范合同，村合作经济组织进行登记备案，再到 镇农经站或合同管理委员会鉴证；对流转土地面积较大、 涉及农户较多的土地流转项目，镇村要对经营主体的资信 情况、经营能力、项目可行性进行调查。达到一定流转规 模的要报县级以上农业承包合同主管部门备案。 第三，制订科学的土地流转价格体系。对土地流转的 转包费、转让费和租金等应由农户与受让方或承租方协商 确定，流转价格实行“实物计价、货币估算”的办法，建 议建立土地流转价格同大米等实物价格增长挂钩的动态机 制，以实物形式确定土地流转价格，以货币形式结算支付， 并确定每亩的保底租金，确保土地流出农民在物价上涨时 多得益，在物价下降时有保障。 第四，建立健全土地流转激励办法。农民自觉参与农 村土地的流转有一个较长的过程，农村土地承包经营权流 转市场发育起步阶段离不开政府的扶持，各项扶持政策尽 可能的延长时间，给进入市场流转土地的农民以实实在在 的好处，促进土地规范流转。同时，要积极引导各类组织 和个人参与土地流转，使土地更多地流向农业企业、工商 企业、科技人员、专业大户等，不断拓展土地流转的渠道。 此外，在农村土地流转面积较大的镇村要成立劳务合作社， 由合作社统一向高效规模农业基地派工，让所有流出土地 农民有相对均等的打工挣钱学技术的机会，以切实维护农 民权益。 第五，加强对土地流转工作的组织领导和管理。政府 要不断完善和确定土地总体规划、城镇体系规划。同时按 一产、三产相互渗透的原则，编制农业发展规划和农业园 区规