14、山东平度：推行“一定两议三监督”工作法,创新村级议事决策机制

推行“一定两议三监督”工作法 创新村级议事决策机制 2012 年以来，平度市着眼提高村级事务管理的民主化、科 学化水平，在“四议两公开”工作法基础上，实践探索形成了 “一定两议三监督”工作法，并在全市农村推行。经过两年时 间的运行，这一制度在规范村级事务管理、推进基层基础工作 方面的作用日益显现。 一背景 在加强基层民主管理实践中，平度市发现目前农村在议事、 决策过程中还存在一些问题，需要进一步加以完善：一是在议 什么事的问题上不够明确。从群众反映和调查了解的情况看， 目前在农村存在的一个较为普遍的问题是，村庄的事到底哪些 应该进入民主议事程序，不仅群众不清楚，不少村干部也把握 不准。这使一些别有用心的村干部钻了空子，在村级事务管理 上，该议的事没有公开议，往往一个人或几个人说了算，大多 村民却毫不知情，由此导致群众对村干部不满，引发上访事件。 为此，对议事范围加以明确，就显得十分重要和迫切。二是在 民主决议的问题上效率不高。村庄决议一个事项要先后召开四 次会议，虽然程序严密，但实际操作难度较大，议事效率不高。 因为现在大多农民外出务工经商，一些村庄召开会议甚至还要 发放务工补贴，组织会议的难度较大，召开会议次数多，必然 导致议事久拖不决。为此，从农村工作实际出发，有必要对议 事程序进行精简优化。三是对村级事务管理的监督还不到位。 公开的根本目的是接受群众监督。 “两公开”明确了对决议和实 施结果的监督，但平度市在实施中发现，事前、事中等环节同 样需要监督，尤其是在只有村民监督的情况下，容易缺乏强有 力、全方位的制约。如何构建起严密完备的监督体系，切实保 证村级事务管理的正确决策和顺利实施，是需要认真研究解决 的问题。平度市探索推行的“一定两议三监督”工作法，有效 解决了工作中遇到的这些问题，非常符合当前农村工作的实际。 二做法 “一定” ，即确定议事范围。围绕解决议什么事的问题，在 深入调查研究、广泛征求意见的基础上，对议事范围进行了明 确界定。对涉及农民群众切身利益,群众关注的事项进行了系统 梳理，把村级重大财务收支、集体资产处置、土地调整、村民 宅基地审批、低保户确定、党员发展等 21 大类 54 小项，确定 为村级议事必议事项，通过文件形式统一下发到各镇（街道） 、 村庄，作为镇村确定议事范围的对照参考。各镇（街道） 、村庄 结合镇情、村情，因地制宜对议事范围进一步明确，确定村级 重点议事项目，统一制作议事项目明细表，在村务公开栏进行 公示，并采用明白纸的方式，发放到各家各户，让群众掌握了 解。同时规定，对那些应该纳入议事范围但未执行“两议”程 序的事项，结果均视为无效，群众有权拒绝执行，并追究相关 责任人的责任。议事范围的确定，有效防止了大事“关门”商 议、小事敷衍应付的现象，群众明白村里要“议什么” 、要“干 什么”后，纷纷自觉参与到村务管理中来，积极为村庄发展出 3 谋划策。 2013 年 6 月，同和街道姚家荆戈庄村按照“一定两议三监 督”工作程序公示了购买村庄环卫用电动三轮车的方案，部分 村民提出三轮车使用管理办法及支付环卫工人工资等问题也应 该属于议事范围。村“两委”采纳了这一建议，在召开会议时 一并研究解决，促进了村庄环境卫生整治工作的顺利开展。 “两议” ，即村“两委”联席会议商议、党员村民代表联席 会议或村民会议决议。当前，农村“两委”成员交叉任职和 “一人兼”比例较高，并且绝大多数党员是村民代表。而且， 青年农民大多外出务工经商，村庄召开会议有时甚至还要发放 务工补贴，村里组织会议难度较大。从平度的情况看，农村 “两委”成员交叉任职和“一人兼”比例分别达到了 74.9%和 82.4%，党员兼村民代表比例达到 69.8%。决议一个事项需要先 后召开四次会议，会议次数多，不仅容易使问题久拖不决，还 增加了工作成本。在这种情况下，对议事程序进行精简优化就 显得十分必要。在广泛听取村庄干部和群众意见建议基础上， 平度市进行了大胆改进，把“四议”整合精简为“两议” ，即将 村党支部会议提议、村“两委”会议商议合并为村“两委”联 席会议商议，将党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议 合并为村民会议或党员、村民代表联席会议决议，这样既保证 了党员群众参与村级民主管理的积极性，又提高了议事效率和 质量，降低了组织会议的难度和成本，符合了当前农村工作的 实际需求。如，东阁街道河东马戈庄村在处置 17.1 亩的闲置荒 地过程中，集中利用一上午时间，一次性组织 58 名党员和村民 代表召开会议，顺利完成决议，盘活了闲置资产，增加集体收 入 120 余万元。 “三监督” ，即镇党委政府监督、村务监督委员会监督、村 民监督。 “两公开”已经明确了对决议和实施结果的监督，但平 度市在施行中发现，决策议事过程和决策实施过程等环节同样 需要监督，尤其是在只有村民监督的情况下，容易缺乏强有力、 全方位的制约，监督容易流于形式，失去应有的作用。针对这 个问题，着眼于保证村级事务管理的正确决策和有效实施，平 度市探索建立了镇党委政府、村务监督委员会、全体村民“三 方”共同监督、全程监督的监督管理体系。一是强化镇党委政 府监督。各镇（街道）建立了村级重大事项审批制度，通过 “村庄工作区职能部门党委政府”的逐级审批流程，层 层把关，确保村级事务规范运行。事项实施过程中，镇（街道） 定期听取进展情况汇报，并指派专人进行全程监督、指导。项 目完成后，组成由相关职能部门和专业人员组成的验收小组现 场审验。目前，各镇（街道）均配套健全了村章代管、会计委 任、村级财务预决算和定期审接等制度，完善了村级“三资” 处置工作流程，全面加强对村级事务管理的监督。2013 年 4 月 份，白沙河街道中洼子村进行农灌水道建设时，报批预算 20 万 元。街道党工委安排经管、水利部门现场评估、听证后，更改 预算为 15 万元，直接节约资金 5 万元。二是强化专门机构监督。 在民主理财小组基础上，按照村务监督委员会的要求，完善工 作职能，并明确分工、落实责任。全体村务监督委员会成员必 须列席“两议”过程，并全程参与决策事项的实施推进，确保 5 决策事项实施的每一个环节、每一个步骤，都能严格按照工作 方案要求推进，不走样、不变形。凤台街道何家楼村对主要街 道路面进行硬化时，村里的 7 名村务监督委员会成员全部列席 村“两委”联席会议，分组排班到施工现场监工，确保工程质 量和进度，村民对工程的实施非常满意。三是加强全体村民监 督。凡是纳入议事程序的事项，决策前均要广泛征求村民意见， 决议的事项及实施情况和结果要及时向村民公开，切实保证广 大村民的知情权、监督权。2013 年 5 月份，李园街道东马家疃 村就修建排水沟一事进行表决，由于征求意见、民主商议等前 期工作准备充分，该事项获得一致通过，工程实施方案、会议 记录、招投标公告等相关材料当场公示，群众十分满意。该村 党支部书记马炎国说， “这个工作法看起来麻烦 ，但实际上 是为了以后不麻烦 ，只要按照程序要求为村民搞好服务，事 情办得合理，群众心里就会服气，也就不会挑刺了。 ” 三成效 一是进一步夯实了党在农村的执政基础。 “一定两议三监督” 工作法的推行，把民主决策、民主管理和民主监督的要求贯穿 村级工作的各个环节，使党的领导、民主管理和依法办事有机 结合起来，增强了村级党组织的号召力、凝聚力和战斗力。特 别是“三监督”体系的构建，有效避免了各种违规违纪问题的 发生，推进了农村党风廉政建设，始终保持了党组织和党员队 伍的先进性、纯洁性，使党的执政基础更加稳固。自 2012 年以 来，全市村级决议实施的 4360 件事项，无一引发群众上访，群 众满意度达 99.3%。 二是进一步推动了村庄的科学发展。村级重大事项决策时， 严格按照“一定两议三监督”工作法的要求进行，党员群众广 泛参与，各方意愿充分表达，使村级决策的过程真正成为集民 智、聚民力的过程，从而最大限度地减少了决策失误，使各项 决策更加符合客观规律、体现科学发展要求、符合本村实际和 群众意愿，有利于实现村庄的科学发展、健康发展。2013 年春 节刚过，明村镇大黄埠社区就开始了建设筹备工作。在充分收 集村民意见和建议的基础上，村里提前三天对议题进行了公示。 议事当天， “两委”成员、党员和村民代表都踊跃参会，积极发 言，并提出了一些好建议。由于在议事决策过程中充分采纳了 村民们的意见，社区建设安置协议的签订率达到了 98.3%，确 保了社区建设顺利开工。 三是进一步推进了农村基层民主政治建设。推行“一定两 议三监督”工作法，通过商议时倾听群众呼声、决议时尊重群 众意见，实施时接受群众监督，把民主贯彻到村级事务管理的 全过程，不仅将群众当家作主的权利落到了实处，还充分调动 了群众参与村庄管理的热情，为新农村建设注入新的生机和活 力。南村镇东辛庄村在如何管理栽植韩国杏梅的问题上，让村 民自己讨论决定，最终采取了“谁地头、谁管理、谁受益”的 办法。目前，村里栽植的 3000 棵杏梅，管理得井井有条，无一 损坏。 四是进一步密切了党群干群关系。推行“一定两议三监督” 工作法，该议的事必须议，要议的事让群众议，议成的事让群 众监督，实现了村级事务管理从“封闭运行”向“阳光操作” 7 的转变，避免了群众的疑虑和猜测，真正做到了“给群众一个 明白，还干部一个清白” ，进一步融洽了党群干群关系，从根本 上保证了村庄的和谐稳定。蓼兰镇南官庄村在社区服务中心的 规划设计、地址选择、招标等环节上，让群众广泛参与，认真 听取群众意见，形成了干群同心的工作合力。 四几点思考 “一定两议三监督”工作法的推行，符合当前农村的实际， 合民心、顺民意。实践中我们有以下几点体会： 一是要使“一定两议三监督”工作法充分发挥效能，必须 始终坚持村党组织的领导核心地位。村党组织是党在农村全部 工作和战斗力的基础，作为加强农村基层组织建设的有效措施， 在这一工作法的推行中，必须将党的领导贯穿始终。从事项的 提出、决议的形成到组织实施，村党组织要发挥好领导核心作 用。只有这样，才能保证村民自治始终沿着正确的方向发展， 党在农村的执政地位才会更加稳固。 二是要使“一定两议三监督”工作法充分发挥效能，必须 形成长效机制持之以恒地坚持下去。就农村基层组织建设来讲， “一定两议三监督”工作法的推行，是一项打基础、管长远的 工作，必须坚持不懈地抓下去。要通过健全完善重大事项审批、 村务公开、村务监督、党员联系群众以及责任追究等相关配套 制度，形成村级工作运行的长效机制，使这一工作法的作用通 过经常化、制度化的途径得到充分发挥。 三是要使“一定两议三监督”工作法充分发挥效能，必须 不断进行探索创新。 “一定两议三监督”工作法作为一项创新性 措施，需要在实践中不断地加以完善提高。实施过程中，要坚 持“实在、管用、有效”的原则，紧密结合新农村建设的实践， 密切联系农村干部群众的思想实际，用发展的眼光研