2010年世博会与上海食品安全体系建设

2010 年世博会与上海食品安全体系建设 1 于 冷 上海交通大学 管理学院 摘 要：2010 年上海世博会作为展示人类经济、社会、科技、文化成果的盛会，还将突出“城市使生活 更美好”这一主题。而食品安全对于体现上海市民美好物质生活水平和确保游客会展期间的安全健康具 有重要的现实意义。本研究以上海世博会为依托，根据上海社会经济发展水平和借鉴发达国家食品安全 的经验，设计了上海食品安全体系的框架，提出了构筑上海食品安全体系的具体建议。 关键词：食品安全 世博会 上海 Abstract: Expo 2010 Shanghai China will exhibit achievements on social, economy, science and culture, etc., but it will also express the theme of “better city, better life”. The establishment of Shanghai food safety system is essential to peoples better life in Shanghai and to assure the tourists health in the coming period of Expo. According to this, the paper discusses the framework of Shanghai Food Safety System and gives some suggestions on promoting the establishment of the system. Key words: food safety; Expo; Shanghai 2010 年世博会作为展示人类科技、经济、社会、文化成就的盛会，也将展示上海的物质文明 风貌和中国的发展水平，而“城市使生活更美好”的上海世博会主题更加突出了以人为本，表达了 步入新世纪的人们对未来生活的美好期望。在这种背景下，构筑科学、完善的上海食品安全体系， 就成为成功举办 2010 年世博会的重要内容和必然要求。 一方面，科学、规范的食品安全体系能够保证市民饮食的卫生和安全，提高生活质量，增强体 质，这需要一个时期的努力才能达到的，要形成习惯和规矩。由此而形成的市民良好的物质生活水 平和健康的体魄才是城市一切发展的基础，才是一个城市精神文明和风貌的底蕴。如果市民的饮食 问题都得不到安全保障，那我们还能向世界展示什么？ 另一方面，完善的食品安全体系才能够保证世博会举办期间众多国内外与会者的饮食卫生安全， 如果不出现食品安全问题，好像是没有什么大惊小怪的，理所当然；可是如果发生问题，就不是小 事，轻则发生食物中毒，影响人们的正常参观和生活；重则出现中毒死亡，发生恐慌，导致会展期 间参观人数减少，直接经济损失巨大，办展失败，同时还会带来长期的、连锁的反应，进而造成更 大的间接经济损失，影响中国在国际上的形象。据权威部门预测，此次上海世博会的游览人数将突 破 7000 万人次，成为有史以来人气最旺的世博会。这么多的人口要在半年的时间内进入这个城市， 无疑会给城市的正常生活造成很大影响，特别是在食品供给方面，要提供远远多于平常供给数量的 食品本身就存在困难，而且要保证所有食品都是安全卫生的，这就更加苛刻。如果没有一套长期形 成的食品安全体系作为保障、形成习惯，会展期间食品安全问题是很难保证的。 近年来食品安全问题已经引起国际社会的广泛关注，不断出现的食品安全问题使人们越来越清 楚地看到：食品安全控制的难度和控制的漏洞，从而动摇了消费者对食品安全的信心。间接地，对 上海市 2003 年科技兴农软课题“上海农产品安全体系建设研究”资助；上海交通大学管理学院“世博会与上海经 济”系列研究课题资助 “食品安全：消费者行为、国际贸易及其规制”国际研讨会论文集 379 国家的社会稳定和经济建设、国家的国际形象都具有较大的负面影响。 为了 2010 年上海成功地举办世博会，并在以此为契机所开始的新一轮上海大发展的建设中， 应该将构筑上海食品安全体系作为一个建设的重要方面，以此作为保障其他经济建设的基础、作为 政府为市民办实事的一个民心工程。 一、上海食品安全体系设计 借鉴国外食品安全体系建设的内容和经验，结合上海社会经济发展的实际情况，特别是以世博 会为目标，我们设计构建了上海食品安全体系。 建设上海食品安全体系的基本原则是：以防为主，全面控制；应急为辅，快速反应；法制规范， 处罚监管；转变观念，宣传教育；技术支持，重点突破。 总体目标：通过上海食品安全体系的建立，不断提高上海地区的食品安全卫生质量，避免食源 性疾病的发生，提高上海市民的生活质量，实现小康社会，同时，保证上海国际化大都市在重大国 际会展和活动中的食品安全及其应对能力。 总体框架：通过立法、执法和司法部门的分工，在体制上保证公平公正公开；通过健全法律法 规，在生产、加工、销售各环节明确责任；通过机构联合监督管理，在执法方面控制食品安全的所 有方面；通过教育和技术支持，使生产者、消费者和政府全员参与，通力合作。整个食品安全体系 的基本框架如图 1。 Proceeding for the International Symposium “Food Safety: Consumer, Trade, and Regulation Issues“ 380 图 食品安全体系总体框架 图中，最上方的三角形表示了立法、执法和司法的体制，用正三角形主要是表明三个过程同等 重要，缺一不可的。立法部门制定法律、法规和标准等规章，执法部门按照规章行使监督管理权利， 司法部门解决争端、投诉并反馈信息给立法机构，进而形成了良性的反馈机制，实现有效的调控。 同时，也只有三个部门共同努力，这个体系才会稳定。 图中的机构联合监管部门主要是执法的相关部门在保证食品安全问题中的参与和分工，主要表 示在一个中心的领导和协调下，参与管理的各个部门，如农业部门、商业部门、环保部门、工商部 门等，应该实行明确的责任分工，又不应该出现漏洞。此外，政府部门还应承担处理突发事件的应 急体系建设，以在突发的食品事故中快速反应，减少损失和恐慌。 图中下部分是从农场到餐桌的整个食品链，参与食品过程的主体有生产资料销售者、生产农产 品的农民、批发商、加工企业、零售商，最后到消费者，他们在整个食品链的各个环节都担负着各 自的职责，都要按照相应的法规和规定确保所在环节不出现食品安全问题。 首先，农业生产资料的供给、农民的生产过程需要得到重视，因为农民是分散的，难以统一规 范和控制的。其次，在零售阶段，可以考虑改进现有的农贸市场，最好是通过超市来销售食品，而 且应该成为主渠道。同时，各个环节之间还存在运输、储藏和保鲜等问题，也同各环节一样，不容 忽视。最后，对于进口食品（含原料）也应根据国际动态，密切注意新出现的问题。 保证食品安全从源头到餐桌的全程控制需要多方共同的努力，政府、企业和消费者都有责任。 其中，政府主要是制定标准、法规并贯彻实施，收集食品安全信息并组织研究等；企业主要是按照 标准形成良好操作规范，建立质量控制和保证体系，培训员工，正确表示食品等；而消费者也要不 断增强食品安全的意识和知识，正确消费食品，跟踪食品质量和反馈信息、监督食品安全各环节出 现的各种问题，向政府和食品生产加工企业反映消费者的要求。 此外，在表中强调了政府部门应该重视的两个方面：检测技术和宣传教育。检测技术对于有效 的食品安全控制必不可少，检测技术先进，发现的问题就准确、深刻，就容易找到问题的原因，进 而对症下药，有效和快捷地解决问题。而宣传教育，一方面是对食品提供者的专业教育（如良好的 操作规范等）和食品安全重要性及责任的教育，另一方面主要是让广大的消费者了解食品安全的更 多知识、注重厨房卫生安全，号召消费者参与到食品安全的活动中来，从而实现全社会对食品安全 的参与和关注。 对于整个食品链的控制则采用 HACCP 的思想，通过控制和执法，反馈食品安全中出现的问题 信息，并经过调查统计和危害分析，寻找整个食品链中的薄弱环节或危害最大的环节，然后通过重 点控制，配合以技术支持和改进，不断提高整个食品链的安全水平。 二、上海食品安全体系建设的重要内容 食品安全体系的构建实际上是整个经济发展的需要，是社会需求水平和结构发生变化、社会经 济技术进步等所导致的管理方式的变化。我们应从社会发展的角度来看待食品安全体系的构建问题， 而不能仅仅将其理解为只是一个简单的食品问题。要与时俱进，联系社会发展实际，构建新时期的 食品安全体系。 上海作为中国的国际大都市、经济发展的引擎，其食品安全体系既是国力的体现，也是国家食 品安全的典范。为了提高上海食品安全水平，确保上述食品安全体系的正常运作，需要结合上海食 “食品安全：消费者行为、国际贸易及其规制”国际研讨会论文集 381 品安全卫生管理的现实基础，借鉴国外的一些做法，建设和完善一些需要尽快解决的方面。这里， 我们提出一些上海食品安全体系建设的具体措施。 （一）成立食品安全领导部门，实施机构联合监管 近年来虽然市政府力图通过实施农业标准化来提升农产品质量，保证食品的安全卫生和优质， 但在操作过程中，政府各部门（农业、商业、工商、卫生、技监等）没有明确、细致的分工，管理 存在漏洞，导致农业标准化实施不力，效果不明显。为此建议成立上海市世博会食品安全委员会 （或领导小组） ，统一组织、协调、管理食品安全有关的全部组织工作，领导和协调各个涉及食品 安全的行政部门，通过检测、执法、科研、教育等工作，对食品的各个环节进行严格监管，最大限 度地减少由食品引起的危害和风险，保护消费者的健康。 在这一机构的领导下，协调各部门的资源，对涉及食品监管的各个行政部门进行明确的责、权 分工，明确任务，加强对食品生产、加工和市场的监管，提高工作效率，实现食品安全的有效控制。 （二）加强食品安全立法，完善 标准体系 法规规范市场主体行为，标准规范市场客体质量，市场经济条件下二者相辅相成，不可分割。 建议按照世博会的标准，借鉴国际经验，建立重在预防、以科学为基础的食品安全的法规体系和标 准体系。制定、健全与食品安全卫生相关的法律、法规、规章和办法，规范食品生产经营者行为， 并对现有的与食品有关的法律、法规、规章进行协调、修订及清理。结合上海市的经济发展和市民 的生活是平，制定适应时代需要的法规体系。 同时，食品安全标准也要不断完善和丰富，建立与国际接轨、符合世博会要求的食品安全卫生 质量标准体系，规范食品质量和生产、加工、营销过程，修订、丰富各环节的标准，使之尽量完善， 没有空白。并在整个食品加工行业大力推行 HACCP、GMP、ISO9000 和 ISO14000 以及无公害、 有机食品等的认证工作。特别地，应该按照国际标准要求，开展上海世博会指定食品、定点加工企 业、销售网点的评估认证活动，明确方向，提早准备。 （三）明确食品安全各环节的责任，建立可追溯和召回制度 社会的发展体现在社会的分工和专业化。专业化使得社会的各个方面、各个部门、各个行业密 切相连，一个环节出现问题，容易导致整体出现问题。专业化导致了各部门极强的依赖性和责任感。 食品安全涉及的范围广、环节多、人员众，如果没有相应的规范和责任，某个环节出了问题，就会 影响最后的食品质量。所以，对于食品链的各个环节要规定相应的责任，并要求各食品提供者建立 可追溯的档案制度，记录原料来源、加工过程、人员、销售对象和渠道等方面的内容，以备将来出 现食品安全问题进行调查，尽快发现问题所在和进行控制，避免长时间找不到病原，不知所措，造 成恐慌。对于明确有安全问题的食品，要采取一切措施避免其造成进一步危害，建议对有污染的食 品采取召回制度。 （四）开展食品安全宣传和教育活动，增 强人们对食品安全的意 识 提高全社会对食品安全重要性和食品安全问题给人民造成严重危害的认识，把食品安全问题作 为保障人民健康，增强人民体质，提高人民生活水平和保证社会稳定的大事来做。各级政府和有关 部门要加大宣传力度，唤起广大消费者和媒体关注、监督食品安全问题。 Proceeding for the International Symposium “Food Safety: Consumer, Trade, and Regulation Issues“ 382 在教育问题上，一方面要对食品行业的企业管理者、经营者、从业人员与广大农民进行食品安 全教育和培训，提高认识和做好食品安全工作的责任感，增强职业道德并应有相应的考核制度（如 诚信评定） ；另一方面，要通过各种可以利用的渠道（电视、网络、居委会等）向广大消费者宣传 食品安全卫生知识，保证食品安全的做法，养成良好的饮食习惯和卫生习惯，特别是对于儿童的教 育会给将来的食品安全打下良好的基础。 （五）发挥行业协会的组织、自律作用，维护食品行业的信誉 行业协会的优势在于其成员置身于行业中间，对食品安全拥有较政府和消费者更多的信息，同 时具有组织生产、统一销售、推荐名牌和监督自律等作用。对于农业生产，行业协会可以获得信息 和订单，按标准组织生产，统一采购生产资料、统一收购销售农产品；对于食品加工企业，可以发 现行业问题，获取大量第一手信息，促进行业自律，向消费者推荐优质食品；零售行业可以统一进 货、统一销售，连锁经营，承诺责任，便于管理。 通过行业协会这个中介，可以扩大生产、加工和销售的规模，提高各环节的标准和质量，便于 和协助政府部门的监督和管理。同时，应考虑在开展世博会指定产品认证工作时，让食品行业（含 农业）推荐世博会指定产品、定点加工企业、荣誉生产基地等，以提高上海的整体食品安全水平。 （六）通过对入沪农产品质量和产地信誉的跟踪，确定一些区域合作伙伴 世博会期间外来人员巨大，如何保证稳定、安全的农产品是极其重要的。建议根据上海市场农 产品的供求和不同地区提供农产品的质量情况，选择一些省份合作建立农产品达标基地，通过一段 时间的建设及认证，使之符合安全卫生的要求，为世博会的食品供应打下基础。否则，急剧增加的 参观人口，很难得到安全卫生的食品供应。 （七）成立食品安全问题的政府专家组和派遣检察员，提高食品安全管理的参与度和科学性 成立食品安全问题的政府专家顾问组，协助政府开发食品安全体系和制定发展战略，评价当前 的食品安全水平和基础，根据社会发展和技术进步及时更新、调整食品安全计划，确定各个不同时 期的工作重点，各领域专家协作分析食品安全方面的重大问题，对食品安全进行风险分析和评估， 积极了解国际动态和加强国际交流，为政府决策提供科学的依据。 聘任和派遣食品卫生检查员，分部门、分领域、分产品、分过程地参与监督和反馈信息，及时、 准确、全面地了解食品链中所发生的问题，及时选择控制点，采取必要措施。 （八）跟踪国际食品安全发展动态和先进技术，及 时发现问题 重点控制 在全面提高食品安全水平的同时，应突出加强对涉及食品安全的共性和普遍性问题的研究，要 加强与发达国家的在食品安全方面的合作研究和技术交流，提高快速、准确鉴定食品中危害因子的 技术能力，重点加强监测技术和手段，跟踪新技术（如生物技术、加工工艺等）和新产品（如转基 因食品）所引发的危害和潜在问题。 （九）完善食品（农产品为主）市场体系建设，最大限度地 发挥 市场调节作用 针对上海农产品流量大的问题，要完善流通领域农产品及其投入品的市场体系（批发、期货和 连锁经营等形式） 。政府要对农产品的各级市场建设给予有力支持，既要政策保障，又要财政支持。 对于批发市场，政府主管部门要给予导向性的扶持，建立大型的以拍卖为主的批发市场，按照质量 标准分级竟拍，实现优质优价，不断提升入沪市场的农产品的整体质量；改变农产品主要以集贸市 “食品安全：消费者行为、国际贸易及其规制”国际研讨会论文集 383 场为主的零售形式，鼓励农产品进入超市，实行连锁经营和统一配送，避免销售环境的污染，明确 责任，减少风险；对于集贸市场，政府要改善其基础设施（供水、卫生、垃圾处理等） ，加强监督 监管，更要重视这种市场对中低收入阶层的影响，开展食品卫生教育。此外，为了稳定供给和价格， 可以考虑在上海尝试建立紧缺农产品（如蔬菜）的期货市场。 （十）建立食品安全问题应急系统，应对突发食品安全事件 食品安全问题的发生具有突然性和快速性，一旦出现需要马上得到抑制，否则后果不堪设想。 为此，需要建立一套类似于疾病突发的应急反应系统，明确突发时采取控制措施的程序、参与人员、 有毒食品快速检测、疾病诊断和病因分析、决策过程和控制程度，还要积累应急经验，尽快实现对 食品安全问题造成的不利局面的控制，保证将危害减小到最低程度。 最后，也是上海已经努力在做的，就是要抓食品的源头，大力实施农业标准化。 从国外发达国家发生的食品安全问题看，很多是出在食品生产的源头。在上海，农产品生产又 是整个食品链当中最薄弱的环节，无论在生产资料的购买和使用，农业生产的操作规过程，农产品 的收购和销售，还有农产品批发市场和集贸市场，外地农产品进入上海市场的途径等都是不规范的， 也是漏洞最多、管理难度最大的地方。 目前，上海市已经结合国家无公害食品行动计划，开展了农业标准化工作，已经在农产品生产 环境、种子品种质量、操作规程、产品质量和控制有机磷、瘦肉精等